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內容摘要：確保農民負擔切實減輕和穩(wěn)定基層政權既是衡量農村稅費改革成功的兩條標準，也有利于確立和強化國家在農村的合法性。當前稅費改革試點暴露的一些問題卻弱化了基層政權的合法性。本文在簡要梳理合法性理論的基礎上分析了基層政權合法性弱化的五點原因，并提出了幾點政策建議。 關鍵詞：農村稅費改革 基層政權 合法性弱化 一般認為，稅費改革是我國農村繼土地改革、實行家庭承包責任制后的第三次重大改革，其首要目標是切實減輕農民的負擔。從安徽等地區(qū)試點的情況看，稅費改革試點在取得成效的同時也暴露了一些問題，如稅費改革在減輕農民負擔的同時，基層公共財政也減少了，影響了基層政權的運作，主要表現在基層政權的正常運行和社區(qū)公共產品的提供上。在這種情況下，稅費改革如何既保證基層政權的正常運行，又防止農民負擔反彈，最終實現稅費改革的目標就成為一個必須解決的現實問題。這個問題處理得好壞與否不僅直接涉及到農民負擔的切實減輕和基層政權的穩(wěn)定，而且涉及到農民對改革政策的信任感和國家在農村的合法性問題。從這個意義上說，稅費改革不僅是一個經濟問題，更一個政治問題。因此，本文擬就稅費改革背景下農村基層政權的合法性問題做出初步的分析，并提出一些建議。 一、合法性理論和基層政權穩(wěn)定問題 合法性問題是20世紀理論社會學和政治學的一個熱點。最初對合法性的研究主要集中在政治領域，隨后的研究擴展到文化、經濟等領域。 第一次對合法性問題系統(tǒng)探討的是馬克斯•韋伯。他認為，由命令和服從構成的每一個社會活動系統(tǒng)的存在，都取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。有了這種合法性，這個社會活動系統(tǒng)中的人們就會服從來自這個系統(tǒng)上層的命令。在韋伯看來，任何形式的統(tǒng)治，只有被人們認為是具有“正當”理由的時候才具有合法性。 繼韋伯之后，帕森斯認為合法性來源于社會的價值規(guī)范系統(tǒng)，即社會的“制度模式根據社會系統(tǒng)價值基礎被合法化”。伊斯頓認為系統(tǒng)成員對政治系統(tǒng)的支持可區(qū)分為“特定支持”和“散布性支持”[1]，提出了通過政治社會化的過程贏得人民的散布性支持的方案。阿爾蒙德則把合法性問題與政治文化、政治發(fā)展研究領域結合起來；葛蘭西從國家的暴力強制機制、文化意識形態(tài)和教育職能的有機結合，阿爾都塞從對“再生產”概念的分析，約翰•基恩從被統(tǒng)治群體的信念等各個視角對資本主義的合法性進行了研究。 哈貝馬斯是韋伯以后合法性研究的集大成者。通過對自韋伯以降的合法性研究的批判分析，他認為合法性不應被單純理解為大眾對于國家政權的忠誠和信仰，也不會來源于政治系統(tǒng)為自身的統(tǒng)治所作的論證或證明，而是“意味著某種政治鐵序被認可的價值。”哈貝馬斯把資本主義社會分為經濟子系統(tǒng)、行政管理子系統(tǒng)和文化子系統(tǒng)三個基本的子系統(tǒng)，并提出了合法性危機的四個臨界點：當經濟子系統(tǒng)不能生產出足夠的產品來滿足人們的需要時，就產生了“經濟危機”；當行政管理子系統(tǒng)不能提供足夠的工具性決策時就存在“合理性危機”；當社會行動者不能利用文化符號來產生充分的意義使他們感到整個身心都已委付和參與到社會生活中時，就產生了“動機危機”；當行動者對政治子系統(tǒng)制定的決策不擁有廣泛的承諾時，就產生了“合法性危機”。 除了以上政治學和社會學的角度外，著名的“熊彼特—希克斯—諾斯命題”還從財政壓力的角度對合法性做出了分析：在邊界穩(wěn)定的社會中，隨著時間的推移，國家的合法性將逐步下降，為了維持已有的合法性水平，國家就不得不不斷提高財政支出。而財政支出持續(xù)增加的后果是引起財政收支的缺口不斷擴大。財政支出的增長率超過國民經濟的增長率，最終出現財政壓力。財政壓力使國家無法再依靠原有的政策維持合法性水平不變，或者說，財政壓力會導致國家合法性的進一步下降。為了打破這一惡性循環(huán)，國家開始尋求改革，財政壓力引起了制度變遷。 由以上合法性理論，尤其是“熊彼特—希克斯—諾斯命題”，我們可以發(fā)現，合法性既是一個經濟問題，也是一個政治問題，這一點可以從農村稅費改革前基層政權尋求體制外收入來源緩解財政壓力清楚地看出來。在財政壓力下，基層政權的各種“攤派”加重了農民的負擔，導致農民拒交稅費的事件常常發(fā)生，干群關系緊張；同時，基層政權為了彌補財政缺口，就會加強對轄區(qū)內企業(yè)財力的汲取力度，出現政企不暢。按照合法性理論，基層政權的行為不具有正當性，其為了緩解財政壓力而向農民征收的“暗稅”缺乏社區(qū)農民的承諾和認可，基層政權存在著合法性危機，進而危及基層政權的穩(wěn)定。由此可見，以減輕農民負擔和穩(wěn)定基層政權為目標的稅費改革就不僅涉及經濟基礎，而且涉及上層建筑，其中有關農村基層政權方面的改革，如鄉(xiāng)村財政收支矛盾的解決，基層政府負債問題，精簡人員問題等，更是改革的重點和難點。這些問題如果不能妥善解決，勢必弱化國家在農村的合法性。 二、基層政權合法性弱化的原因及后果分析 原因之一：農民負擔過重，預期利益具有不確定性 農村負擔過重基層政權合法性弱化的根本原因。由于歷史遺留因素和整個農村經濟發(fā)展滯后，以及鄉(xiāng)村財政供養(yǎng)人口增加和鄉(xiāng)村兩級巨額債務等因素，當前農民負擔越來越重。據2002年暑假筆者對湖北竹溪縣和鐘祥市石牌鎮(zhèn)的調查：竹溪縣2001年鄉(xiāng)村人口人均純收入1453元，在天寶鄉(xiāng)等邊遠地區(qū)，有些農戶一家4口一年的農業(yè)現金收入不足500元，而“三提五統(tǒng)”少的每人130多元/年，高的160元甚至180元，由于拋荒現象嚴重，交通不便的邊遠地區(qū)過去200多人的稅費現在由20—30人承擔，一些農民只好用打工收入繳納稅費；鐘祥市石牌鎮(zhèn)2001年人均純收入2837元，但田畝負擔200元/畝，外加人頭負擔每人近300元。由此可見農民負擔沉重之一斑。 農民負擔過重有兩個后果：一是出現基層政權合法性的“經濟危機”。由于我國農村稅源單一而貧瘠，稅基偏窄，國家和基層政府惟有采取加重稅負或是增發(fā)通貨的辦法來聚集財物，以維持公共支出和發(fā)展經濟，由此造成了稅收對農戶的勞動與投資方面的抑制效應，制約了農村經濟的增長，就可能出現哈貝馬斯所說的“經濟危機”；二是影響基層政權的穩(wěn)定。當農民的稅費負擔超過了其承受能力時，農民就可能避稅或抗稅。由于稅費過重，竹溪縣天寶鄉(xiāng)一些農戶舉家搬遷避稅，有一個村民小組過去有幾十戶，現在不足5戶。無論是哪一種選擇，其結果都是基層政權稅收不足。基層稅收不足一方面導致公共產品供給不足，另一方面基層政權為了彌補財政缺口，或是加大各種攤派，或是采取強制手段，強行拉走農民生產生活資料來迫使農民交納各種稅費，導致干群關系緊張，合法性下降。 農民對政府決策預期利益的不確定性是基層政權合法性弱化的另一個根本因素。“共同富裕”是國家對全體人民的政治承諾，而目前的事實是，農民在“共同富裕”的道路上已被邊緣化，這是大的方面；從小的方面看，基層政權的政策和行政決策，比如加大對農村義務教育、公共水利設施、道路等的投資，其收益是預期的，并不能農民以可見的實惠。在當前，農民最希望得到的是現金收入，是手里有錢化，但基層政權發(fā)展公共事業(yè)的決策和抓政績工程的政府行為導致農民見不到可見的實惠。這既與中國傳統(tǒng)歷史文化積淀形成的小農意識相沖突，也違背了農民的經濟理性，更與國家發(fā)展經濟、共同富裕的政治承諾相背，從而勢必在根本上弱化國家在農村的“代理人”—基層政權—的合法性。 原因之二：政治體制改革滯后性導致基層政府行為錯位，機構臃腫 農村稅費改革既包括經濟體制改革，也包括與之緊密相關的政治體制、工作方法等“立體性”全方位的變革。由于政治體制改革往往滯后于經濟體制的改革，而這種滯后性又是與改革利益格局變動緊密聯系的，因此農民在從稅費改革獲得利益的同時基層政權卻在一定程度上成為利益受損者。為了緩解改革導致的利益損失，基層政權就會利用稅費改革的“非帕累托效應”從體制外尋求增加收入的來源，最終導致兩個后果：一是基層政權的行為錯位。由于政治體制改革的滯后性導致基層政府職能轉換的滯后，它不是按照市場經濟的要求致力于建立一套保證和促進市場正常發(fā)揮作用的制度體系，對社區(qū)內的經濟行為進行宏觀調控和規(guī)范引導，而是在微觀層面上指導企業(yè)和農戶的經濟行為。如湖北省某市在207國道兩旁以行政手段搞萬畝蘋果基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對不愿栽種蘋果的農民以行政措施進行土地流轉。二是基層政府干預農戶微觀經濟的行為又導致了機構擴張，人員臃腫。據陸學藝先生調查，自20世紀80年代中期以來，僅10多年工夫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幾倍、幾十倍的增長，在人民公社時期一般只有二三十個干部，現在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各類工作人員已經有200—300人。基層政府機構的急速膨脹導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成了“吃飯”財政，加之國家財政和稅收制度的改革使得基層政權少了很大部分收入來源，基層政權就會以各種名目從體制外來彌補財政的缺口，而對農民征收各種“攤派”就是基層政權增加收入的一種首選方式。這樣，以減輕農民負擔為首要目標的稅費改革就無法達到它預期的效果，農民的負擔就無法從根本上得到減輕，稅費改革的政策承諾也得不到農民的廣泛認可，最終是基層政權的合法性受到損害。 原因之三：干部考核制度的缺陷和公共產品供給不足 在趕超型現代化發(fā)展戰(zhàn)略下，我國各級政府形成了從上到下的“壓力型體制”，上級政府為了完成自身的發(fā)展目標，往往會給下級政府施加壓力，而目標責任制則成為上級考核下級干部業(yè)績和提拔的主要依據。所謂“目標責任制”，就是在“壓力型體制”下，上級地方政府為了完成其發(fā)展目標而與下級政府簽訂目標責任書，并按照是否如期完成任務及完成任務的量進行嚴格考核、獎優(yōu)罰劣的管理制度。這種“目標責任制”管理模式在當前的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定的代表性。基層政府官員為了政治前途和經濟利益，就不僅要完成上級的目標，而且要“出奇制勝”，于是各種所謂的“達標升級”活動、“形象工程”、“政績工程”就成為基層政權實現目標的主要手段。 對于以農業(yè)為主導產業(yè)的地區(qū)而言，基層政權的財政來源有限，主要來源于農民的稅費。在“壓力型體制”和“目標責任制”的干部考核制度下，基層政權勢必將財政的相當一部分用于完成上級目標和抓政績達標，結果是占用了過多的公共財政，原本就不充裕的基層財政更是捉肘見襟，導致滿足社區(qū)發(fā)展和社區(qū)成員需要的公共產品提供不足。 公共產品是指為一個人所用的也可以在沒有任何額外成本的情況下同時也為他人所用的物品或服務。公共產品的無競爭性和排它性使得市場機制難以就公共產品的配置發(fā)揮作用，向公民提供公共產品就成為現代政府的一項基本職能。而現行干部考核制度卻導致了公共產品供給不足，進而導致基層政權合法性弱化。對于農民來說，他們是公共產品費用的承擔者，因此農民一方面希望政府不斷增加公共產品的量與質，另一方面又要求國家維持現有的稅收額。一旦政府稅收超過了農民分攤公共產品和服務成本的支付意愿而導致負擔加重，農民對國家的散布性支持就會不升反降。對于基層政權而言，“壓力型體制”下的“目標責任制”一方面使得基層干部要為了自己的利益抓政績工程，將有限的財力用于完成上級的任務，公共產品的提供退居次要位置；另一方面財政困境本身也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難以開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的物質利益得不到保證，如在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅拖欠教師工資，連干部工資也經常拖欠，而這必將降低基層政府人員的散布性支持。 原因之四：基層民主建設不力，缺乏透明度 十三世紀初的英國，由于人們對國王任意征稅強烈不滿，遂提出了“不出代議士不納稅”的主張。與此類似，法國、荷蘭、俄國等國家議會制度的形成也與財政危機有著直接的關聯。在我國，也有學者認為，鄉(xiāng)村民主的生成和發(fā)展并不是參與其中的人們有什么“崇高的理想”或“高尚的目標”，而是赤裸裸的利益之爭，是財政短缺及征稅和收費引發(fā)的政治矛盾，是政府與農民之間的一種權利交換和妥協(xié)。由此可見，財政及稅收征繳方面的沖突是國家與社會之間、政府與民眾之間利益沖突的集中反映。對任何政府來說，一定的財政是其賴以存在和正常運作的基礎，然而，要獲取相應的財政收入并不是一件輕易的事。有效的稅費征繳不僅取決于相應的組織和技術，也取決于納稅人的合作。否則，人們的不合作和抵制不僅加大了稅費征繳的成本，也增大了政治風險。為了降低稅費的征繳的成本及政治風險，民主便成為一種可行的選擇。 然而目前我國農村的民主發(fā)育不完善還是一個相當突出的問題：一是基層財政收支及使用情況往往是暗箱操作，村民對社區(qū)的財政狀況、支出方向、使用情況等并不了解，更談不上積極參與；二是由于基層政務不公開，政務公開榜大多數情況下又流于形式，導致社區(qū)內大小事務往往政府說了算，農民缺乏表達自己意愿的渠道；三是由于稅費改革涉及到基層政權的利益，為了維護其利益，基層政權就會利用其話語權利，在宣傳改革政策時隱瞞對其不利的部分。但是由于目前獲得信息通道的多樣性，當農民發(fā)覺基層政府的宣傳與國家政策不一致時，必然產生對基層政權合法性的認同問題，增加政府稅費征繳的成本和政治風險；四是由于農民在社區(qū)內缺乏自己利益的代言人，利益保障難以實現，基層政權的統(tǒng)治就難以贏得農民對其的信任、合作與支持，導致農民對國家的散布性支持不斷流失。凡此種種，都說明當前基層民主發(fā)育不足和缺乏透明度將減少稅費征繳和財政收支的合理性與合法性，弱化基層政權的合法性。 原因之五：財政“分灶吃飯”導致基層財政困境，農民稅負不合理 “縣鄉(xiāng)財政承包制”和“分稅制”等財政“分灶吃飯”體制加大了上級政府對基層財政的汲取能力，其直接后果就是基層政府出現嚴重的財政困境，結果一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好擠占農民負擔資金來完成綜合財政經濟任務，另一方面也間接造成基層政府的債務危機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債目前還沒有一個準確而全面的統(tǒng)計數字，但據對鐘祥市石牌鎮(zhèn)的調查可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的嚴重性。2001年石牌鎮(zhèn)流動負債3269萬元，其中短期借款1613萬元，應付款1656萬元；石牌鎮(zhèn)王坡村流動負債101.02萬元，姚臺村76.39萬元，幾乎沒有不負債的村。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境可能從兩個方面弱化基層政權的合法性。一是沉重的鄉(xiāng)村負債本身就使基層政府的合法性弱化。由于各種綜合因素導致了基層政權財政困境，為解決困境，基層政權就會利用資源和權力優(yōu)勢把財政空缺轉嫁給農民，導致農民負擔過重，合法性弱化，拒交稅費普遍發(fā)生。為了增加合法性，基層政府利用政府的信譽借貸，而債務加重又導致借貸越來越難，支付的利息越來越高。高額債務進一步瓦解了農民對基層政府的合法性認同，因此更不愿意上繳各種提留稅費，最終結果是基層財政現狀進一步惡化，合法性進一步弱化。二是導致農民稅負不合理。由于“分灶吃飯”導致的財政壓力，基層政權可能利用稅費改革的制度設計缺陷加大對農民的稅費征繳，從體制外彌補財政缺口。例如稅費計量欠公平。安徽省以計稅面積、計稅產量和計稅價格三個變量來測算每一農戶的應征稅，結果出現了實際耕地面積與國測耕地面積不符，原因在于上級在按村下達稅額時沒有扣除拋荒田的面積。還有基層政府虛報產量，導致農民負擔出現加重的趨勢。據湖北省G縣人民政府2001年9月的《農村稅費改革情況匯報》，統(tǒng)計年報計算的常年產量過高，全縣畝平產量竟達到1034.8公斤。這些現象都可能導致農民負擔反彈，逃不脫“黃宗羲定律”的陷阱。 因此，以上改革設計的缺陷如果不解決，就會被陷于財政困境具有“自利性”的基層干部所利用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部最為根本的行為動機和動力是自身的利益，無論是基于政績和榮耀的追求、個人的安全和升遷，還是直接的經濟收益，財政制度改革帶來的財政和資金的短缺和壓力就會轉化成為最明確和強烈的需求和動力，進而驅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和地方政府做出相應的行為選擇。財政壓力可以成為調動地方政府和鄉(xiāng)村干部工作積極性和推動當地經濟社會發(fā)展的動力，也可能成為加重農民負擔，加劇社會矛盾的誘因。如果是后者，基層政權合法性就很可能弱化。 通過上述分析可以得出基層政權合法性弱化的邏輯過程，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境―農民負擔加重，公共產品供給不足―合法性降低―為了提高合法性而進一步加大對農民的稅費收取―合法性進一步降低―農民拒絕繳納稅費―鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加困難。在這個循環(huán)中，還由于農民的民主得不到保障，農民對國家在農村統(tǒng)治的散布性支持不斷流失，嚴重地危害了農村政治穩(wěn)定，弱化了基層政權的合法性。為了打破這個循環(huán)，維持和強化基層政權的合法性，國家必須進行改革。正是在這種背景下，國家出臺了農村稅費改革政策，希望通過這一改革減輕農民負擔和穩(wěn)定基層政權。但很顯然，稅費改革如果僅僅是經濟方面的“治標”改革，不輔以農村政治體制變革，并且和其他方面的改革相配合，那么對稅費改革的“治標”效果就不能期望太高，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能是適得其反。 三、強化基層政權合法性的思路 (一)、根本出路在于發(fā)展經濟 稅費改革可以部分地達到減輕農民負擔和穩(wěn)定基層政權的作用，但根本出路在于發(fā)展經濟，增加農民收入，因此目前要把提高農民收入作為“三農”問題的重中之重，在減負的同時把主要精力放在農民增收上。為此，中央提出了要“加減法”一起做，“加”是進行結構調整，“減”是減輕農民負擔。在某種意義上，農民增收就是減了“負”，可以說增收對于強化農民對國家合法性的支持更為重要。因此，“三農”問題的解決主要靠的應該是發(fā)展，是農民增收。只有農民的實際收入有了一個較大的增加，才能從根本上解決合法性的“經濟危機”。 (二)、轉變基層政府職能，精簡機構 首先是轉變基層政府職能。市場經濟條件下基層政府的職能應該是重在指導，提供信息和發(fā)展經濟，因此基層政府要把主要精力放在社區(qū)發(fā)展計劃的制定上，進行宏觀調控指導；要政企分開，為企業(yè)和農戶的發(fā)展當好“服務員”和“協(xié)調員”，提供信息，強化服務功能；要集中精力搞好社區(qū)內的交通、水電等基礎設施建設，創(chuàng)造公平、競爭、有序的市場環(huán)境，促進社區(qū)經濟發(fā)展，而不是作為競爭性行業(yè)的投資主體，直接當“運動員”，也不是直接去干預企業(yè)和農戶的各項經營活動。其次是精簡機構，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制：一是“減人”。農民負擔重的并不是國家稅收，而是“非稅雜費”，造成這一現象的主要原因在于農村基層機構吃“皇糧”的人太多；二是“減事”。“上面一根針，下面千根線”。上級的一個電話，基層要忙半天，而且有相當部分工作是形式主義。 (三)建立有效合理的稅收制度，在減輕農民負擔的同時考慮基層政權正常運轉的需要 完善稅費改革的制度缺陷是確保合法性的重要環(huán)節(jié)：一是按農民的職業(yè)身份分為農業(yè)戶、兼業(yè)戶、非農業(yè)戶，同時與居住地域是城郊還是農村相結合，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負；二是允許各地根據生產力發(fā)展水平在政策允許的范圍內因地制宜地制定不同的計稅標準；三是加強對稅費改革政策的宣傳。應該繳多少稅，那些要繳，那些不應該繳，要讓農民心中有數。 還要加強對基層的財政轉移支付力度，化解鄉(xiāng)村債務。由于稅費改革并沒有伴隨著財政體制和稅收制度的改革，基層財政就面臨著收入相對越來越少，債務越來越多的現實，基層政權就會在制度外尋找機會以費補稅，供本級財政需要。因此，稅費改革的同時既需要進行財政體制的改革，也必須靠國家財政的大規(guī)模轉移支付化解鄉(xiāng)村債務。國家財政轉移支付的實質，不僅在于緩解鄉(xiāng)村財政危機，而且在于降低村級債務，減輕農民負擔，重建農民對基層政權合法性的信心。 (四)、完善村民自治制度，加強基層民主建設。 在已經推行村民自治的基礎上，還需要從以下幾方面加強基層民主建設：一是確立村民代表會議制度，鼓勵農民通過積極的政治和民主參與抵制各種攤派，爭取和保障自己的權益；二是建立農民和政府的溝通反饋機制。農民對不合理負擔的抗拒和申訴以及對村級財務問題的意見常常伴隨著對鄉(xiāng)村民主管理和民主制度建設的直接訴求，溝通反饋機制既可以起到“安全閥”的作用，又有利于上級政府及時掌握稅費改革中發(fā)生的新問題；三是實行財務村務公開，進一步加強民主監(jiān)督。財務村務公開和民主監(jiān)督可以減少政府的稅費征繳的難度和成本，減少基層政府的財政困難；四是建立公共物品的需求表達機制和決策、監(jiān)督機制，保證公共物品的提供和使用符合社區(qū)內農民的意愿；五是實行“兩票制”等基層干部選拔任用制度，把上級政府和社區(qū)農民的意愿結合起來。 注釋： [1]根據伊斯頓的觀點，散布性支持指的是與特定的政策輸出、成員的利益和需求無關的支持，來自成員對政治系統(tǒng)的合法性信仰，即相信政治系統(tǒng)當局、政治系統(tǒng)的典則是符合他們心日中的“道義原則和是非感”的，因而覺得服從當局、尊奉典則的要求“是正確的和適當的”。散布性支持增強了政治系統(tǒng)的合法性，使民眾承認或者容忍那些與其利益相背的政策輸出。