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一、農村稅費改革概述 在人民公社時期，生產隊按年收益不超過3%的比例向公社上交管理費。20世紀80年代初，在實行家庭聯產承包責任制后，農民除按土地上交訂購糧外，基本上沒有社會負擔，但由于農村道路等公共事業無力開展，一些地方和部門開始向農民收費。到80年代中期，農民負擔問題成為農村熱點和難點問題。1985年10月，中共中央、國務院發出《關于制止向農民亂派款亂收費的通知》，要求各地切實減輕農民負擔，嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"活動，不準攤派指標。1991年12月，國務院發布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確規定農民承擔費用和勞務的限額比例，村提留、鄉統籌不得超過上年人均收入的5%，這是大包干后第一次以法規形式確立農戶與鄉村集體經濟組織間的利益關系。雖然黨中央、國務院幾乎每年都就減輕農民負擔問題提出要求，各種監管措施越來越嚴格，但農民負擔沉重的問題仍然是影響農村經濟健康運行和農村穩定的一個頑癥，一些地方因此出現農民上訪，甚至釀出惡性事件。 1992年，安徽省渦陽縣新興鎮自發進行改革。按照全鎮每年的支出總額來確定農民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝只交30元。隨后幾個農業大省出現自發性效仿。次年，河北及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化都進行了改革試點。早期的這些試點都是將各種雜費合并到農業稅中統一征收，此稱為"并稅"；在并稅的基礎上，以既定稅率征收上來的稅費實際上是糧食實物，政府再賣糧獲取現金，此稱為"折實征收"。按此方案，農民一次性交納的"公糧"折合成貨幣可能較過去有所增加，但因不再有其他負擔，且方案一定三年不變，所以農民十分擁護。 1998年召開的十五屆三中全會使農村稅費改革由基層的自發實驗，逐漸演變為由中央推動的全局性改革。農村稅費改革被列為改革重點內容。11月20日，國務院成立由財政部長項懷誠牽頭的農村稅費改革三人工作小組，開始改革的一系列籌備工作。1999年3月，在九屆全國人大二次會議上，朱镕基總理進一步強調，要切實減輕農民負擔，抓緊制定并實施農村"費改稅"方案。 1999年4月，一份名為《關于農村稅費改革有關重大政策問題的調研報告》以三人小組的名義上報國務院。2000年1月，國務院第57次總理辦公會議原則通過了三人小組提出的意見，議定農業稅稅率為7%，農業稅附加的上限為20%。在此基礎上，稅費改革試點的主要內容最終概括為"三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革"：取消屠宰稅，取消鄉鎮統籌款，取消教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策、調整農業特產稅征收辦法；改革村提留征收和使用辦法，以農業稅附加替代村提留。 2000年3月2日，中共中央、國務院正式下發了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定率先在安徽省進行試點。下半年國務院作出決定，全面推開改革后，中央財政每年向地方轉移支付200億元。10月8日，國務院第81次總理辦公會議原則同意農村稅費改革工作領導小組的建議，確定了中央對地方轉移支付辦法。2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付，2001年又增加到17億元。2001年4月25日，國務院辦公廳印發《關于2001年農村稅費改革試點工作有關問題的通知》，決定暫緩擴大農村稅費改革試點。然而，這項已經啟動、影響深遠的改革卻很難就此停步。根據國務院辦公廳發布的《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，試點省份分為兩類，一類是河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個省（自治區），中央財政將向其分配專用于稅費改革的轉移支付資金；另一類是上海、浙江、廣東等沿海經濟發達省（直轄市）自費進行改革。國務院稅費改革領導部門對試點地區的具體要求是：農民負擔下降20%以上，保證教師工資的按時發放、中小學校舍的危房改造和學校的公用經費，保證鄉鎮基層政權的運轉資金，精簡機構和人員。 二、農村稅費改革評析 雖然農村稅費改革被寄予厚望，甚至被稱為繼土改、家庭聯產承包責任制之后的"第三次革命"，而且安徽全省試點兩年多，農民比改革前人均每年少交稅費三四十元，總體減負31%，足以說明這一改革確已初見成效。但由此引出的矛盾也顯而易見：農民減負，縣和鄉、村就要減收，按原有的經費收入渠道和格局，農村基層政府和義務教育就難以維持正常運轉。農村稅費改革在試探中面臨的兩難局面，實際已經提出了超越農民減負范疇的更深層次問題。農村稅費改革似乎正陷入困境中，2002年以來出現了強烈的反彈趨勢。人們一度期望稅費改革后，能將農業稅調整在600億左右，但遺憾的是，稅費改革的難以為繼和激烈反彈令人憂慮。目前的稅費改革無非是將附屬在農業稅上的雜費規范化，以免民怨沸騰。如在安徽進行的稅費改革的大體做法是把原有的多達數百項的收費，合并為農業稅和農業特產稅，稱為"正稅"，上交給縣鄉兩級基層政府。還有一筆附加稅，實際上就是往年的村提留，這筆收入留在村里，用以維持村級財務的日常開支。 縱觀歷史，中國歷代并稅式改革并不新鮮，僅在明清兩代就搞過"征一法"、"一串鈴"、"一條鞭"、"地丁合一"等，都是想把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅役"悉并為一條"，"一切總征之"。同時下令不得再征他費，往往還給農民發放"易知由單"（法定稅目表），允許農民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。由是觀之，今日的稅費改革從合并稅費到下發農民負擔表，古今相似。歷史上類似改革也許可能在短期內使"向來叢弊為之一清"，然而它的結局卻毫無例外地與初衷相反。原因很簡單："名目"之果雖減，"巧立"之因不絕。時間稍移，各級官員就"忘了"今天的"稅費"已包含了以前的種種雜派，只要官員的"巧立"沖動沒有權力制衡，那么已厘清的稅費便會催生出新一輪的雜派風潮，黃宗羲將之總結為"積累莫返之害"。清華大學秦暉教授在痛陳并稅式改革的局限性時指出，明清時的一縣志作者在《賊役志》之類章節里把過去已經歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出，并告誡"后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患"。而今稅費改革試點初行便反彈紛紛，似乎是不幸落入秦暉教授所歸納的"黃宗羲定律"中。 2003年3月6日，時任副總理的溫家寶與參加兩會的湖北代表團一起審議政府工作報告，談到農業問題時說："歷史上稅費改革進行過不只一次。每次稅費改革后，由于當時社會政治環境的局限性，農民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清時期的思想家黃宗羲稱之為‘積累莫返之害’，這就是所謂的歷史上有名的‘黃宗羲定律’。"他表示："共產黨人是徹底為人民群眾謀利益的。我們一定能夠把鄉鎮機構精簡下來，一定能夠把過多供養的人減下來，一定能夠走出‘黃宗羲定律’的怪圈。"中國農村問題盤根錯節，稅費改革正處在一個關節點，牽一發而動全身，要走出這個怪圈，不能局限于稅費改革本身，更深刻的改革在于配套改革的實施，即農村稅費改革的出路在于稅費改革之外。 三、徹底走出"黃宗羲定律"的怪圈 （一）基層政府行政體制改革 基層政府的財政窘境并非由稅費改革所導致，只是由于稅費改革，多年沉疴才得以釋放。如果要"治本"，必然牽涉更深刻、更廣泛的改革，特別是基層政府行政體制改革比稅費改革更復雜、更深刻，也更艱難。 近年來基層行政機構的膨脹相當驚人。1980年以前，農村實行人民公社"政社合一"體制，黨委、政府兩套班子一般只有二三十人，人員工資和辦公經費均由縣財政撥款。1985年農村完成了撤社建鄉，存在了幾十年的人民公社被數萬個鄉鎮政府取代。鄉鎮政府的"六套班子"和代表上級政府部門的"七所八站"應運而生。據統計，全國4.5萬個鄉鎮，財政供養人員達到1280萬人，此外還有380萬名村干部，平均每40個農民就供養一名干部。在縣以下各級財政機構捉襟見肘甚至嚴重虧空的情況下，中央政府只靠下令"嚴禁攤派"無濟于事。龐大的干部隊伍要花錢，而本級財政收入不夠，中央財政又不可能補貼，因此大多會利用手中的權力向農民攤派。 鑒于稅費改革主要靠縣鄉村的基層干部推動，然而基層財政可支配收入劇減，導致政府提供公共產品和公共服務的能力下降，有的縣鄉甚至連干部的工資也發不出來，這自然會影響他們推動改革的積極性。在基層官員的"巧立"之職權尤在時，為了抵消稅費改革帶來的收入減少，一些地方政府回到亂收費的老路上，造成農民負擔的反彈，就再自然不過了。農村稅費改革最大的癥結在于，一些地區龐大的基層政權已演化為依附于農民身上的既得利益集團。農村稅費改革所形成的沖擊不僅是財政收入的減少，更重要的是減少了這一集團從農民身上"尋租"的機會。因此，在一些地區鄉鎮行政體制改革不配套的情況下，等于依靠在這場改革中利益受損最重的階層去推進這場改革，按經濟學"理性人"的假設分析，這場改革的結果可想而知。 農村稅費配套改革的重點在于鄉鎮政權的職能定位。目前鄉鎮政權完全是按照國家一級政權的模式設置，機構眾多，人員冗雜。可以設想將目前實行的"村級自治"擴大到鄉鎮一級，鄉鎮不再是國家政權的一部分，而成為農村社區的自治單位，也就是說在鄉村實行"農民自治"同時，在鄉鎮實行"黨政合一"，以保證黨的領導和基層政權正常運轉，原來由鄉鎮承擔的政府職能，一部分收歸縣級政權行使，另一部分則由縣級政權委托鄉鎮行使，另一方面，財政轉移支付資金主要掌握在縣政府手里，也是對鄉鎮有效的制約手段。而鄉鎮的機構設置和人員編制，以及鄉鎮所能提供的公共產品和公共服務，則由鄉鎮政權與農民協商達成，以我國平均每個鄉鎮6083戶、23252人的規模，雙方達成協議的交易成本不會太高。在鄉鎮脫離政府序列，在財政上獨立核算，行政上民主選舉之后，基層政權自我膨脹的勢頭會得到遏制，而原先政府與農民的經濟關系會演變為農民與自己的自治組織之間的經濟關系，這樣基層政權就不再可能成為進一步改革的障礙。 （二）財政體制改革 在目前的財政體制下，縣鄉政府的財權和事權是不平衡的。這種不平衡是不少地方農民負擔沉重的主要原因。全國存在如此大面積的農民負擔問題，基本原因必定在于體制。改革財政體制是一項復雜的系統工程，從減輕農民負擔的角度看，當前迫切需要的是把基層政府應當承擔的各項公共服務開支納入規范的財政預算體系。這就離不開從實際出發調整農村基層政府的財權和事權，離不開建立規范的財政轉移支付制度。 首先，合理界定基層財政的職能與事權，調整支出范圍，減少基層財政的不合理負擔。根據事權劃分和公共財政理論，對社會安全類公共產品的供應（如優撫費、征兵費、民兵訓練費等）、宏觀調控（如對農業的保護政策）、收入再分配（如對五保戶、軍烈屬生活困難補助）等職能的開支應由中央財政負擔，計劃生育費和義務教育費也應由中央財政開支。基層財政主要完成社會秩序類和社會基本公共產品的供應以及處理外部效應的職能。對于經濟不發達地區來說，對道路、校舍、醫院、通訊等基礎設施的建設性支出，不能依賴于向農民籌措，只能靠國家支持、信貨投資等方式來解決。 其次，建立真正意義上的轉移支付制度，中央和省財政要加大對基層財政的轉移支付力度，要力求使上級財政的轉移支付盡可能多地落到基層。同時由于我國幅員遼闊、地區之間貧富差距大，全國的赤字縣還有一定比例，農村稅費改革后，一些工商業薄弱的基層財政收入將大幅度減少，因此建立規范的均衡轉移支付制度也顯得非常迫切，這對防止農民負擔反彈、保障經濟落后地區基層政府的全面有效運轉具有重大的意義。農民每年的全部稅費負擔相當于全國財政總收入的7-8%。 尤其需要改革的是農村義務教育財政體制。據國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省里負擔11%，中央財政負擔不足2%。中央和省級政府的教育事業費大部分用于高等教育，對義務教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任。這就造成了一個扭曲的現象：中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；基層政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費--這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農村義務教育經費短缺的制度原因。這種義務教育財政體制在經費籌措上過于依賴基層鄉村和農民是不合理的，級次較低的政府，其財力規模小，難以有效承擔農村義務教育投入的職責，而級次較高的政府，其財力相對雄厚，必須適當承擔農村基礎教育投入的職責。根據國務院辦公廳《關于完善農村義務教育管理體制的通知》規定，農村義務教育的直接責任人，由"以鄉鎮為主"提升到"以縣為主"，即由縣級人民政府負責籌措農村義務教育經費。然而單純的"以縣為主"，盡管可以在一定程度上使縣內的貧富差別得以平衡，但仍無補于縣財政的絕對匱乏，其中部分財政困難的縣，并不能從根本上改變面貌。同時義務教育專項轉移支付力度又太小，制度不規范，從而使義務教育財政轉移支付的平衡效應十分有限。農村義務教育財政體制應該實行縣級統籌，但必須強調中央、省、市、縣四級政府分擔，必須加大中央與省級財政教育轉移支付的力度，保證貧困農村義務教育的基本投入，縮小地區間義務教育投入的差距。 （三）其他相關方面 1.農村改革的核心應轉向土地制度創新。2002年8月29日全國人大常委會通過了《農村土地承包法》，于2003年3月1日實施。這部法律最值得稱道的是將農民的土地使用權界定為物權，而不是債權。這在一定范圍內肯定了農民對土地的排他性占有，把對土地的占有、使用、轉讓、繼承等權力都賦予農民。將農民的土地承包經營權逐步接近于法律意義上的所有權--不允許以集體的名義隨意收回農民承包的土地，允許農民轉讓承包權。下一步土地制度改革應該在明確土地使用權的基礎上實行“兩權分離”（所有權、經營權），徹底實現農民土地使用權的自由買賣。 2.發展經濟、增加收入是關鍵。必須大力發展農村二、三產業，形成農民增收的支撐點。中國農業的發展進入了一個戰略性結構調整的新階段，減輕農民負擔，輕徭薄賦，通過政府減收使農民增收只是權宜之計。長遠之計是發展經濟，擴大需求，開辟農民增收的廣闊市場，即政府增收并使農民減負。 3.推進工業化、城市化是根本。鼓勵勞動力轉移，加大小城鎮建設步伐，推進工業化和城市化是農民與政府進入增收良性循環的根本出路。沒有農村人口的流動，就沒有真正意義上的市場經濟。要采取鼓勵措施，消除體制障礙，改革戶籍管理制度，方便農民進城務工、經商，從事第三產業，實現農村剩余勞動力的轉移。