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【對話背景】 關系到5000萬廣東農民切身利益的農村稅費改革本月起在全省全面開展。本周一，廣東省委、省政府正式公布了《廣東省農村稅費改革試點方案》。那么，廣東稅費改革方案有何特點？按此稅改方案實施，農民究竟能得到什么好處？如何保證農村稅費改革的順利進行？日前，記者就此問題專訪了廣東省財政廳廳長劉昆。 名詞解釋：“黃宗羲定律” 明末清初重要思想家、史學家黃宗羲是研究農村稅賦最深入、最系統的大學者之一。我國歷史上每次稅費改革后，由于當時社會政治環境的局限性，農民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面，形成了“改革—加重農民負擔—再改革—再加重農民負擔”的怪圈。黃宗羲稱之為“積累莫返之害”，現代史學家稱之為“黃宗羲定律”。 一個更簡化、有創新的減負方案 農民人均得實惠69元，減負率高達74％，為全國最大 記者（以下簡稱記）：據了解，廣東省農村稅費改革試點方案出爐時，中共中央政治局委員、省委書記張德江曾給予高度評價，認為該方案既符合中央政策精神，又結合廣東實際，是一個成熟的方案，是一個很好的方案。那么，您認為廣東農村稅費改革方案有何特點？ 劉昆（以下簡稱劉）：在積極試點、積累經驗、充分準備的基礎上，廣東省制定了具有廣東特色的農村稅費改革方案，這是中央政策與廣東省實際相結合的結晶，是廣東省進行農村稅費改革的政策指南。方案主要體現以下幾個特點： 第一，內容新。農村稅費改革，中央規定的是“三取消、兩調整、一改革”。廣東的改革，改“三取消”為“五取消”，即在取消鄉鎮統籌費含教育費附加、村提留、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費、政府性基金和各類集資，取消屠宰稅，取消勞動積累工和義務工的基礎上，廣東又取消了農業特產稅和農業稅收附加；廣東把調整農業稅和農業特產稅政策這“兩調整”也改為“一稅種”，即合并農業稅與農業特產稅，實行單一稅種。而且農業稅稅率從低確定為6％，低于中央規定的一個百分點。廣東還一步到位，堅決取消勞動積累工和義務工。這些改變，最大限度減輕了農民負擔，簡化了征繳手續，是有創新的。 第二，力度大。 一是減負力度大。全省農村稅費改革后，一年直接減輕農民負擔30多億元。如按1998年全省農村人口4858萬人計算，人均得到實惠69元，人均年負擔稅費由93.27元降為24.27元，減負率高達74％，為全國最大。 二是轉移支付力度大。為了彌補稅費改革后鎮村兩級收支缺口，確保農村稅費改革的順利進行，省委、省政府決定，加大對貧困地區的財政轉移支付力度，省級財政每年安排專項資金20.3億元，重點幫助粵東、粵西、粵北地區14個市65個縣（市）進行農村稅費改革。省級財政對粵東、粵西、粵北14個市平均轉移支付補助的比例為70％，少數困難大的縣轉移支付補助比例將達到90％—95％。 三是監督力度大。建立減輕農民負擔責任制和“一票否決”制度。建立法制監督、輿論監督、群眾監督和黨政紀律監督機制。對不按農村稅費改革政策辦事加重農民負擔的單位和個人給予嚴格的監督和嚴厲的處罰，直至停職或依法追究法律責任。 第三，政策明。如明確減負比例，以縣（市）、區為單位計算，農民負擔要減輕50％以上。對改革前有直接負擔的農民，要做到戶戶減負。再如明確規定“一事一議”的內容：村內進行農田水利基本建設，修建村級道路，植樹造林等集體生產、公益事業，以及少量的村級組織正常運轉經費補充，實行“一事一議”，由村民會議民主討論決定，經縣級政府確定控制的上限。農民人均負擔“一事一議”的資金全年最高不得超過15元。 第四，多兼顧。從全省實際情況出發，全面兼顧改革與發展的需要，平衡改革與穩定的關系。在保證大幅度減輕農民負擔的前提下，兼顧各級財政的承受能力；在保證適度的財政性教育投入和農村教育基本需要的同時，保證基層政權正常運轉的需要，確保農村社會穩定。 普通農戶的受惠舉例 興寧一個五口之家的農民家庭改革前的稅費負擔總額為672.7元，改革后負擔的稅額為139.5元，減幅為79％ 記：那么一個普通的農戶家庭，通過稅費改革，他可以少繳多少種費，少繳多少錢？劉：比如說，興寧市某個農民家庭，一家五口人，有兩個小孩，一個讀初中，一個讀小學。家有責任田算六份，水田2.52畝。稅費改革前這家人每年交的稅費包括：鄉鎮統籌費540元，其中優撫五保費78元（每份責任田交13元）、水利基金49.4元（每畝地約20元）、村修小水庫12.6元（每畝地5元）、教育費附加400元（每個學生每學期交100元）；屠宰稅每頭生豬8元；農業稅附加11.3元；農業稅折算為人民幣113.4元。改革后，前三項統統取消，第四項農業稅調整為310斤／年（1畝地交公糧123斤），按45元／50公斤折算為人民幣139.5元，改革前這戶家庭的稅費負擔總額為672.7元，改革后負擔的稅額為139.5元，比改革前減輕負擔533.2元，減幅為79％。 近期內不會停止這個試點 本月起全面開始的試點，我認為在近年都不會停止記：從今年下半年開始，農民是不是就不用再交農村教育費附加？ 劉：肯定不用交，從7月1日起正式取消農村教育費附加。 記：7月份后農民交公糧就可以享受到新的農業稅收政策？ 劉：對，今年下半年按新的農業稅收政策來繳納農業稅。 記：廣東的農村稅費改革從本月起全面開始試點，何時完成改革？有沒有一個具體的時間表？ 劉：按照溫家寶總理的講話，稅費改革雖然在全國都鋪開，但在一個時期內還是試點，這主要是對農民的稅負問題，在一段時間內還要不斷調整，近期內不會停止這個試點。 記：近期有多長？ 劉：我認為在近年內都不會停止。 記：廣東這次農村稅費改革，采取了“釜底抽薪”的辦法，取消了長期向農民收取的鄉鎮統籌費、村提留、農村教育集資等多種收費。農民負擔明顯減輕的同時，鄉村兩級的收入也將相應減少，某些鄉鎮干部擔憂，往后怎么當好這個家，對此您怎么看？ 劉：鄉鎮政府是我國最基層的一級政府，它的運轉狀況如何，事關整個政權的穩定。對此，廣東省各級政府歷來十分重視。特別在近幾年，通過體制上、政策上、資金上的扶持，切實減輕鄉鎮政府負擔，保障基層運轉的開支需要。例如，根據省委、省政府的決定，在農村教育方面，粵東、粵西、粵北等山區鄉鎮教師工資已收歸縣級財政統一發放；對農村困難家庭子女免收書雜費；投入資金對農村中小學校進行布局調整，對老區學校進行改造；幫助山區減輕教育負債。在幫助山區發展、提高農村生產力水平方面，實施一系列扶貧政策等等。這為廣東省實施農村稅費改革，規范農村稅費制度，實現從根本上減輕農民負擔，確保基層政府正常運轉的目標打下良好基礎。 彌補38.53億元財政缺口 通過并鎮、并村、并校等壓減不必要的行政費用。壓縮財政供養人員 記：廣東省農村稅費改革實施后出現的收支缺口有多大？ 劉：據測算，廣東農村稅費改革后財政收支缺口為38.53億元。其中珠三角七市收支缺口11.74億元，粵東、粵西和粵北等地區收支缺口26.79億元。 記：如何補足這個缺口，保障農村基層政權和教育發展的正常經費需要？ 劉：廣東省在制定稅改方案時，也充分考慮了收支缺口的彌補問題。一方面，省級、市、縣財政均通過調整支出結構安排了資金。珠三角農村稅費依賴程度（農村稅費占地方政府可支配財力的比重）相對較低，其收支缺口主要由當地政府自行消化、解決。對農村稅費依賴程度較大的地區（含糧食主產區），如河源、清遠等地，省級財政專項轉移支付將予以傾斜，市縣兩級財政也要采取措施，調整支出結構，幫助鄉村兩級彌補收支缺口。 另一方面，通過并鎮、并村、并校等壓減不必要的行政費用。在適當整合鎮、村建制，進行農村中小學布局調整的基礎上，對現行縣與鄉鎮的事權劃分進行合理調整，尤其是農村教育等事權的劃分作了必要的調整，以保證農村教育經費的正常需要。同時，壓縮財政供養人員。鄉村兩級都要通過精簡機構和人員，加快職能轉變，大力節減開支，自行消化一部分收支缺口。對按規定核定編制、配備人員的鎮級財政供養人員經費，由縣（市）、區財政部門予以核定，其工資原則上由縣財政集中支付，統一發放。 從長遠看，要通過大力推進農業產業化、農村工業化和農村城鎮化，不斷發展壯大集體經濟，培植新的財源，增加收入來解決收支缺口問題，這是確保基層正常運轉的根本出路。 今年全省15％以上的鄉鎮要合并 從理論上講，按這個比例相應壓縮鎮干部人數，則全省可節約經費3.46億元 記：農民負擔過重，重要原因是鄉鎮機構太臃腫，造成收費養人、養人再收費的惡性循環，農民要養的干部太多了，目前在廣東農村，有多少人是吃財政飯的？作為稅費改革的重要配套措施，今年廣東的并鎮比例達到15％以上，從理論上來估算，可節約多少經費？ 劉：2000年，全省21個地級以上市，122個縣（市、區），1768個鎮，24300個行政村，鎮村干部、教師等各類人員1202014人，全省農業人口52166202人，大約43個農業人口供養1人。按省委、省政府的要求，今年全省要合并15％以上的鄉鎮。從理論上講，若按15％的比例相應壓縮鎮干部人數，則全省僅壓縮行政人員就有23089人，若按人均開支經費1.5萬元（含個人部分和公用部分），則全省可節約經費3.46億元。但是，由于并鎮后還有管理成本，實際節約的錢會比3.46億元少一些。所以說在農村稅費改革中，并鎮很關鍵，它可以大量減少行政成本，使地方財政負擔大大減輕。 “保教育”乃頭等大事 改革后決不會影響到鄉村兩級辦學經費的投入 記：面向農民的各項收費中，教育收費占大頭。實行農村稅費改革后，取消農村教育費附加和不準進行教育集資，許多人擔心教育投入因此受到影響。有的甚至認為“沒有收費，教育還怎么辦下去”？事實上是這樣嗎？ 劉：農村稅費改革前，鄉村兩級辦學經費主要有六個來源：財政預算內撥款、學雜費、農村教育費附加、教育集資、社會捐資，還有自籌和勤工儉學等資金。據省教育廳統計，1998年全省鄉村兩級辦學經費支出約116億元，其中財政投入約57億元，學雜費約28億多元，農村教育費附加8億多元，教育集資4億多元，社會捐資近10億元，其它約7億多元。農村稅費改革后，教育經費來源受影響的主要是農村教育費附加和教育集資，1998年這兩項收入合計約13億多元，僅占當年全省鄉村兩級辦學經費支出總額的11.2％。改革后，農村教育經費投入原有的一些渠道是切斷了，但占的比例還不大，并不會因沒有收費而辦不了教育。 “保教育”乃頭等大事。對改革后減少的資金來源，省財政的轉移支付和地方財政已作了安排，決不會在稅費改革后影響到鄉村兩級辦學經費的投入。因制定了相應的配套措施，廣東省稅費改革后農村教育經費投入能得到進一步保障。 20億元重點解決山區教育負債 切實做到“三個禁止”，即禁止發生新債，禁止通過向農民收費來還債，禁止將鎮村債務轉嫁到農民身上 記：對農村教育事業產生影響的還有教育負債這一塊。目前，許多農村中小學都存在不同程度的教育負債。有的地方甚至出現部分債主上門追債的現象，嚴重影響了教學的正常秩序。您怎么看待這個問題？ 劉：據調查，教育負債是因為教育達標升級等多方面因素逐步形成的，教育負債問題如不及時、妥善地解決，對教育事業的健康發展確會帶來一定程度的影響。因此，農村稅費改革后，要對農村中小學債務消化工作及其資金來源進行清查和核實。在審計的基礎上，確定負債規模，分清責任，以縣為主，妥善處理教育負債問題。根據全省山區工作會議的決定，省、市、縣（區）三級合理負擔，逐步解決，省安排20億元專項資金重點用于山區減輕農村義務教育所欠的歷史債務。無論是在農村稅費改革中，還是在農村稅費改革后，都要切實做到“三個禁止”，即禁止發生新債，禁止通過向農民收費來還債，禁止將鎮村債務轉嫁到農民身上。 三年內基本完成鄉村學校布局調整 今年安排5億元專項資金重點支持粵東、粵西和粵北地區的中小學布局調整 記：為配合農村稅費改革，廣東將對農村中小學布局進行調整，省財政會給予怎樣的支持？ 劉：調整鄉村學校布局，逐步撤并規模過小、布點不合理的學校和教學點，是為了進一步優化教育資源配置，提高教育質量。按照省政府要求，用三年時間基本完成這項工作，2003年省財政安排5億元專項資金，重點支持粵東、粵西和粵北地區的中小學布局調整。2004年及以后年度還將視省財力情況作后續安排。目前，這項工作已初顯成效，如佛山市三水區至2002年底，完成合并小學30所，100多名代課教師全部被辭退，節省開支130多萬元；合并的30所小學比合并前節省辦公費、修繕費等300多萬元。 負擔減少了還要增加收入 農民收入的提高，這個道路比較漫長 記：您認為農村稅費改革對解決三農問題有何幫助？ 劉：農村稅費改革是解決三農問題非常基礎性，也是非常重要的工作。真正解決三農問題，要有一部分農民脫離土地，脫離農業，進入第二產業、第三產業，并實現農業產業化。廣東農民的比重大，長期以來承擔的稅負相對于全國來說是比較輕的，改革后會更輕。要解決三農問題關鍵靠發展，要通過農業產業化來提高農民的收入水平，目前稅費改革是解決農民負擔過重的問題，減少了農民的支出，但是關鍵還是增加農民的收入。農民收入的提高這個道路比較漫長。 改革一定能圓滿完成 用只占財政總收入一兩個百分點的收入，解決占人口多數的農民負擔問題，該稅改方案一定能擺脫“黃宗羲定律” 記：您認為這次農村稅費改革能否擺脫“黃宗羲定律”——“改革—加重農民負擔—再改革—再加重農民負擔”這個的怪圈？ 劉：我國歷史上曾進行過多次農村稅賦改革，如隋朝的“租庸調法”、唐代的“兩稅法”、明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”等。明清的“一條鞭法”和“攤丁入畝”，推行時均遇到很大的阻力，制度的簡化和農民負擔的減輕，對當時的社會穩定和生產發展均起到一定的積極作用，但始終沒能走出“積累莫返之害”的“黃宗羲定律”。 目前正在進行的農村稅費改革是歷史上最深刻的農村稅賦改革之一，是社會主義市場經濟關于轉變政府職能和建立公共財政的要求。根本目的就是要減輕農民負擔，理順國家、集體和農民之間的分配關系，把農村分配關系納入法制化軌道，在農村形成一套科學的體現法制理念的管理機制。 我認為，這次農村稅費改革，一定能擺脫“黃宗羲定律”，一定能取得成功。理由很多，但最重要的有兩點：第一，我們黨是真正為人民群眾謀福利的黨，“三個代表”重要思想的指引，使我們能將維護人民群眾的最根本利益貫徹始終，減輕農民負擔的政策可以持之以恒地執行下去。第二，我國的經濟基礎同封建時代已有根本的改變。在民國初年以前，農業方面的稅賦一直是財政的主要來源，政權運作經費的膨脹，最終要轉嫁到農民身上，這是形成“黃宗羲定律”的經濟原因。新中國成立以來，我國社會經濟迅猛發展，特別是改革開放以后，工業化進程的加速，我國包括廣東省的財政狀況已發生了巨大的變化，直接來源于農業的稅收已占很小的比重。用只占財政總收入一兩個百分點的收入，解決占人口多數的農民負擔問題，這不僅是現實的需要，而且有財力的支撐，（所以）絕不會走回封建時代的老路。 記：看來您對此次改革很有信心！ 劉：農村稅費改革試點，目的是保障農民利益，在農村實行休養生息的政策，中央的政策已十分明確。廣東制定的改革方案，最大限度考慮到農民的利益，又簡便可行，我相信必然能得到廣大農民的衷心擁護，也能順利得以推行。我堅信，在“三個代表”重要思想的指導下，按照黨中央、國務院的統一部署，在省委、省政府的正確領導下，各級干部同心協力，真抓實干，廣東省農村稅費改革一定能圓滿完成。