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北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心 林毅夫 如果我們直接對農(nóng)民的收入進行補貼，經(jīng)常會出現(xiàn)應(yīng)該得到補貼的農(nóng)民實際拿不到補貼，拿到補貼的往往是各方面關(guān)系較好的中等收入的甚至是富有的農(nóng)民 不該增加農(nóng)業(yè)補貼 目前我國的“三農(nóng)”問題非常的突出，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民的收入問題，怎樣增加農(nóng)民的收入成為各界關(guān)注的一個焦點。我國已經(jīng)加入了wto，根據(jù)世貿(mào)組織的黃箱政策，我國政府對農(nóng)民的收入補貼可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5％。目前我國政府的黃箱政策補貼只占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.3％，也就是還有5.2％補貼空間可用，國內(nèi)有不少人主張應(yīng)該把這個政策用足。2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為26180億元，3.3％的補貼是864億元，如果提高到8.5％，補貼總額可達(dá)2225億元，比現(xiàn)在的水平增加1361億元，農(nóng)民每人可多獲得171元的轉(zhuǎn)移收入。據(jù)此，有些同志主張增加對工業(yè)部門的稅收，充分利用黃箱政策來反哺農(nóng)業(yè)。然而，我們是否真到了這個階段？ 有四個理由讓我認(rèn)為，我國不能也不應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)的補貼。 首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.74億元，按目前3.3％的補貼來計算，已經(jīng)占中央財政收入的10.1％，如果加上地方財政收入7803.3億元，也占到中央、地方兩級財政總收入16386.04億元的5.3％。如果把黃箱政策的8.5％用足，其補貼的總額為2225億元，占2001年中央財政收入的比例將高達(dá)25.9％，占中央和地方兩級財政的總收入也達(dá)12.5％。2001年農(nóng)村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農(nóng)村居民人均純收入將僅提高7.2％，而且，這樣的政策會給國家的財政帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，擠壓其他建設(shè)的支出，引發(fā)嚴(yán)重的后果。 其次，如果我們對農(nóng)業(yè)進行補貼會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，產(chǎn)生一系列棘手的問題。農(nóng)產(chǎn)品一旦嚴(yán)重過剩，不是讓這些產(chǎn)品爛在國內(nèi)，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達(dá)不到以財政補貼來支持讓大批農(nóng)產(chǎn)品爛在國內(nèi)的浪費。如果把過剩的農(nóng)產(chǎn)品低價賣到國外，從歐美的經(jīng)驗來看，將會引發(fā)一系列的麻煩。歐、美都對本國農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，出現(xiàn)嚴(yán)重過剩后都試圖銷到國外，這些年來歐、美之間互相指責(zé)對方將補貼的農(nóng)產(chǎn)品傾銷到自己的市場，這是歐、美之間外交、貿(mào)易摩擦不斷的根源。維持良好的國際環(huán)境對我國未來二三十年全面建設(shè)小康社會至關(guān)重要，對農(nóng)業(yè)進行補貼必然會使我國陷入和歐、美同樣的外交困境，不利于維持我國經(jīng)濟發(fā)展所需要的良好外部環(huán)境。 第三，如果我們對農(nóng)業(yè)開始進行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發(fā)政治問題。日本的情形就是這樣的。日本目前通貨緊縮非常嚴(yán)重，前兩年我國提出建立東盟10＋3自由貿(mào)易區(qū)倡議，這對日本擴大其工業(yè)品海外市場和投資領(lǐng)域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。然而，日本政府對我國的提議反應(yīng)非常消極，因為盡管農(nóng)業(yè)人口只占日本總?cè)丝诘?.9％，農(nóng)業(yè)gdp只占總gdp的2％，但是日本對本國的農(nóng)產(chǎn)品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿(mào)易區(qū)，農(nóng)業(yè)就會受到很大的沖擊。農(nóng)民是日本的一個重要政治利益集團，為了3.9％的農(nóng)業(yè)人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經(jīng)濟復(fù)蘇的機遇。我國在農(nóng)業(yè)保護的問題上絕對不要重蹈歐、美、日本的覆轍。 第四，對農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，在執(zhí)行上非常困難。如果我們進行反周期補貼，也就是對自然災(zāi)害等造成的減產(chǎn)進行補貼，會產(chǎn)生嚴(yán)重激勵問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性，我們很難分辨一個農(nóng)戶減產(chǎn)是由于自然災(zāi)害還是其他人為因素，因而很容易出現(xiàn)故意減少投入造成減產(chǎn)而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農(nóng)民的收入進行補貼，從國外的經(jīng)驗來看，經(jīng)常會出現(xiàn)應(yīng)該得到補貼的農(nóng)民實際拿不到補貼，拿到補貼的往往是各方面關(guān)系較好的中等收入的甚至是富有的農(nóng)民。美國的農(nóng)業(yè)補貼就是這樣的情形，美國每個農(nóng)戶平均得到補貼是12500美元，而占農(nóng)戶總數(shù)10％的大農(nóng)場平均得到補貼高達(dá)85000美元。 財政支持農(nóng)村的可行方式 根據(jù)上述四點理由，我國政府現(xiàn)在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那么，中央政府在財政上能采取哪些措施來支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民？ 1.取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的可行性2001年我國農(nóng)、牧業(yè)稅為285.8億元，耕地占用稅、農(nóng) 業(yè)特產(chǎn)稅和契稅為195.9億元，農(nóng)業(yè)各稅合計為481.7億元。農(nóng)業(yè)各稅只占2001年中央政府財政收入的5.6％。2002年中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付只有6.6％，如果只免除耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付只有2.7％，所以，在財政上是可以承受得起的。但是，考慮到隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村人口減少，土地會向農(nóng)業(yè)大戶集中，完全取消農(nóng)業(yè)各稅，并不符合市場經(jīng)濟的原則，有些稅仍應(yīng)保留。 不過，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則應(yīng)該取消，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是改革初期計劃經(jīng)濟思想影響下的產(chǎn)物，并不符合市場經(jīng)濟的公平原則。而且，這幾年地方稅務(wù)人員膨脹很快，就和地方征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有很大的關(guān)系，如果取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，征稅人員就可以減少不少，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也可以進一步減輕。而且，我國應(yīng)該大力發(fā)展適合市場需要的勞動力密集型農(nóng)產(chǎn)品，才能掌握加入世貿(mào)組織給我國農(nóng)村經(jīng)濟帶來的機遇，征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不利于勞動力密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。 2.以中央財政來支付農(nóng)村中、小學(xué)教師工資的可行性 義務(wù)教育不僅表示學(xué)齡兒童有接受教育的義務(wù)，而且也意味著政府義務(wù)為學(xué)齡兒童提供教育。農(nóng)村中小學(xué)教師的工資由中央政府的財政來承擔(dān)，既體現(xiàn)義務(wù)教育的精神，也可以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而且可以通過建立專款、專賬、專用的制度，避免出現(xiàn)縣級政府挪用和拖欠中、小學(xué)教師工資的情形。目前各個縣都將教師納入到縣的干部名冊之中，由于每個縣的教師一般占了一個縣干部的80％左右，因此縣機關(guān)增加人員難以明顯體現(xiàn)出來，在一定程度上掩蓋了機構(gòu)的膨脹。一旦中小學(xué)教師不包括在縣的干部名冊中，縣的干部隊伍的膨脹就容易察覺。 3.加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度我國在加入世貿(mào)組織以后，一些地區(qū)、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品將面臨國外進口產(chǎn)品競爭的壓力。我以前做過一個農(nóng)業(yè)科研優(yōu)先序列的研究，發(fā)現(xiàn)如果政府給予糧食農(nóng)業(yè)科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有提高單產(chǎn)的空間，中國的糧食生產(chǎn)自給自足是沒有問題的。同時，加入世貿(mào)組織，如果能夠改善品種和質(zhì)量，達(dá)到國際市場需求，對我國勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展應(yīng)該是一個很好的機遇。我國糧食科研、特別是水稻科研在全世界具有領(lǐng)先地位，然而在勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果等方面的科研，和國際以及我國臺灣省水平相比還有很大差距。政府應(yīng)該加大對這些農(nóng)產(chǎn)品的科研支持，同時可以與其他國家或地區(qū)包括臺灣省進行合作，以提高我國的農(nóng)業(yè)科研能力，提供優(yōu)良的農(nóng)產(chǎn)品品種，幫助農(nóng)民更好利用加入世貿(mào)組織給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來的機遇。 4.建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場 只有建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)才能根據(jù)各自的比較優(yōu)勢來布局。隨著東部經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高，失掉比較優(yōu)勢，東部就會讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場。如果有一個全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中、西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。如果國內(nèi)市場分割，就會出現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失以后，直接從國外進口農(nóng)產(chǎn)品，和國際市場形成循環(huán)。要是中、西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應(yīng)該主動、積極地大力推動全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場的建設(shè)。全國統(tǒng)一市場有賴于硬件，包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些建設(shè)可以采取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支持，有些可以由國內(nèi)和國際民間資本來投資。全國統(tǒng)一市場還有賴于軟件條件，包括市場中介、信用、法律等的建設(shè)，在軟件建設(shè)上政府也應(yīng)該發(fā)揮積極作用。 5.創(chuàng)造有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件 現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距很大，全面建設(shè)小康社會的重點和難點在于如何長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達(dá)到這個目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品具有收入彈性低的特性，即便全國經(jīng)濟水平提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品還具有價格彈性低的特性，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)率提高和產(chǎn)量增加時，價格會下降很多，出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)問題。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法。長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。這在國外是如此，在我國也是同樣。 以1978年改革開放以后的情況為例，1978－1984年農(nóng)民收入增長主要來自于農(nóng)民積極性提高和農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。1985年以后到1990年代初則是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了約1億離土不離鄉(xiāng)的勞動力。1990年代開始主要是靠8000萬到1億的農(nóng)民工進城就業(yè)。最近幾年，農(nóng)民收入增長徘徊、“三農(nóng)”問題日益突出，則是由于國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，生產(chǎn)能力普遍過剩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，出現(xiàn)了離土離鄉(xiāng)和離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民回流農(nóng)業(yè)。 政府應(yīng)該采取哪些措施來促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移并維護進城農(nóng)民的權(quán)益呢？從長期來講有如下幾點政策需要考慮：第一是解決農(nóng)民的戶籍問題。根據(jù)憲法，所有公民有遷徙的自由，并且不應(yīng)該受到歧視。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進城農(nóng)民就無法享受和城市居民同等的權(quán)利。第二是土地的問題，在農(nóng)村實行永佃制是一個可行的辦法。土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民。生不增、死不減，農(nóng)戶間可以有償轉(zhuǎn)讓，這樣才能有效促進土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設(shè)。進城農(nóng)民可以將土地出租，獲得進城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資金；他們?nèi)f一失掉城市工作，還可以回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，既有利于發(fā)展，也有利于穩(wěn)定。第三是制定按比較優(yōu)勢發(fā)展的戰(zhàn)略。目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多、勞動力便宜，應(yīng)該多發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段。只有這樣才能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，滿足城市新增和農(nóng)民進城就業(yè)的需要。 前面三點是促進農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的長期性措施，短期內(nèi)則必須克服當(dāng)前的通貨緊縮，解決生產(chǎn)能力普遍過剩問題。有效辦法是釋放出我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中存在的有支付能力、但因制度性或結(jié)構(gòu)性因素制約而無法實現(xiàn)的存量投資和消費意愿。在農(nóng)村掀起一場社會主義新農(nóng)村運動，增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可啟動農(nóng)村的存量需求，又可增加農(nóng)民收入和縮小城鄉(xiāng)差距，是一個可行、應(yīng)行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)，增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。 名詞解釋 “綠箱”“黃箱”“藍(lán)箱” 世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)的補貼一般分為三類：“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍(lán)箱”政策。 “綠箱”政策指的是那些由政府提供的、其費用不轉(zhuǎn)嫁給消費者，并且對生產(chǎn)者不具有價格支持作用的政府服務(wù)計劃，成員方無須承擔(dān)削減義務(wù)的補貼，共有12項。我國現(xiàn)已使用的“綠箱”政策有6項，分別是政府一般服務(wù)支出、用于糧食安全目的的公共儲備補貼、國內(nèi)糧食援助補貼、自然災(zāi)害救濟支出、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼、落后地區(qū)援助補貼。其余6項政策尚未使用。 “黃箱”政策是指那些政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補貼，妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易的政策措施，包括對種子、化肥、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品的補貼，對農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼等。通常用綜合支持量來衡量“黃箱”政策的大小，允許發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的“黃箱”補貼占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的5％，發(fā)展中國家為10％，中國為8.5％。我國農(nóng)業(yè)補貼中的“黃箱”補貼支出主要包括：一是價格支持措施，即糧棉保護收購價格，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼。 另外還有“藍(lán)箱”政策，是指對一些與限制生產(chǎn)計劃相關(guān)，不計入綜合支持量的補貼，成員方不須承擔(dān)削減義務(wù)。我國因財力有限，目前還沒有實施這類政策。