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中國社會科學院農村發展研究所 王小映 改革的出路在于徹底打破現行農地統征制度，區分公共公益性和經營性目的的農地轉用性質，把農地征用的服務對象嚴格限定在公共公益性建設用地范圍，對經營性目的的農地轉用則另辟蹊徑?探索建立土地發展權轉讓制度。 從理論上講，不打破現行農地統征制度，通過改善土地增值收益的分配和使用辦法，提高農民的土地補償和勞動就業補償標準，將農地轉用過程中的土地增值收益更多地投向農業農村農民，也可以保障農民的土地權益，有效緩解農地轉用過程中的許多矛盾。但是，在既定的利益格局、制度框架和思維定勢下，其可行性值得人們懷疑。改革的出路還在于徹底打破現行農地統征制度，區分公共公益性和經營性目的的農地轉用性質，把農地征用的服務對象嚴格限定在公共公益性建設用地范圍，對經營性目的的農地轉用則另辟蹊徑?探索建立土地發展權轉讓制度。 １．修訂《土地管理法》，把農地征用的服務對象限定在公共公益性建設用地的范圍，嚴格約束政府濫用公共權力侵害農民的土地財產權益。 嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權取得自然人和法人擁有的土地財產權利并給予合理補償的一種行政行為。按照逐步統一城鄉建設用地政策的總體思路，參照城鎮國有土地劃撥用地目錄，可考慮逐步將農地征用限定在以下公共公益性用地范圍：（１）國家機關用地和軍事用地。（２）城鄉基礎設施用地和公益事業用地，包括供水、燃氣、供熱、公共交通、環境衛生、道路廣場、綠地等的城市基礎設施；非營利性教育設施用地；公益性科研機構用地、非營利性體育設施用地、營利性公共文化設施用地；非營利性醫療衛生設施用地；非營利性社會福利設施用地。（３）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，包括石油天然氣設施用地；煤炭設施用地；電力設施用地；水利設施用地；鐵路交通用地；公路交通設施用地；水路交通設施用地民用機場設施用地。（４）特殊用地，包括監獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等。（５）享受特殊政策優惠的用地，如涉及國家安全領域和對國家長期發展具有戰略意義的高新技術開發企業用地，經濟適用房建設用地等。 同時，要完善具有可操作性的土地征用程序，嚴格界定土地征用的主體、客體、對象、條件、方式、適用范圍、具體步驟等，約束公共權力，規范政府行為。特別是要充分考慮社會保障等各種勞動力成本因素，參照農地市場價格，提高農民的土地承包經營權補償和勞動就業補償標準，規范征地補償的發放對象，限制集體經濟組織以各種形式侵蝕農民的土地承包經營權補償費用和勞動就業補償費用。在將土地征用的服務對象限制在公共公益性用地范圍的同時，為了促進城鄉公共公益事業發展，保障公共公益事業發展能夠以適當的成本取得建設用地，在征地補償中可不對集體經濟組織進行農地轉用過程中的土地增值補償或降低土地增值補償標準，而主要對農民的土地承包經營權進行農地價格補償，對農民的勞動就業進行補償。 ２．對經營性目的的農地轉用探索建立土地發展權轉讓制度，保障農民集體性地參與分享農地轉用過程中的土地增值收益。 首先，在法律上明確設立規劃待轉用農地的土地發展權。長期以來，由于推行工業優先、城市優先的發展戰略，國家借助農地征用制度和城鄉二元土地所有制下的分割管理體制，取得低廉的農用地，在土地政策和相關法律的制定中都忽略了事實上存在的、與土地用途轉換相關聯的土地發展權。為了在理論上尤其是在政策和法律的制定中理清思路，有必要明確設立規劃待轉用農地的土地發展權。 其次，合理配置規劃待轉用農地的土地發展權。土地發展權是一種農地可轉為建設用地進行開發利用的權利，這種權利由土地利用規劃所限定和設立，是所有農業經營者都應當參與共享的權利，它獨立于土地承包經營權，也并非完全屬于某一集體經濟組織的土地所有權的范疇。但是，為了便利制度上的操作，可將這種權利界定為擁有規劃待轉用農地的所有權的集體經濟組織享有并由其來具體行使。 再次，允許規劃待轉用農地的土地承包經營權連同土地發展權一并向建設用地者轉讓。在完善土地利用規劃、合理配置土地發展權的基礎上，在政府按照土地利用規劃和土地供應計劃批準規劃待轉用農地可以轉用后，由建設用地者參照建設用地和農用地的市場差價，直接向擁有待轉用農地土地發展權的集體經濟組織購買土地發展權，按照農地流轉的市場價格向承包待轉用農地的農民購買土地承包經營權、并支付相關的勞動就業補償費用，以此方式實現經營性目的的農地轉用和土地轉移，實現對農民土地承包經營權的直接補償和勞動就業補償，實現對農地轉用過程中土地增值收益的公共分享。這樣做，一方面可以保證在經營性目的的農地轉用和公共公益性目的的農地征用中，不同的農民在條件相當的土地上能夠獲得同等程度的補償費用，另一方面可以保證將土地增值收益留歸集體分享，保證城鄉公共公益事業健康發展。當然，對于農地轉用中取得的土地增值收益，各級政府尤其是市、縣、鄉政府有必要提取一定的比例，用來協調由于土地利用規劃引起的土地發展權配置不均帶來的地區之間、城鄉之間、村社集體經濟組織之間的利益沖突。在農地轉用和土地轉移后，土地產權關系調整有兩種方案：一種方案是土地所有權由集體所有轉為國有，并由政府直接向購買土地發展權和土地承包經營權的建設用地者發放國有出讓土地使用權證，形成“一種產權、一個市場、一套政策”的城鄉建設用地統一市場；另一種方案是，在形式上繼續保留集體土地所有權不變，并設立與國有出讓土地使用權期限、內容、效力、市場價格相當的集體出讓土地使用權，集體出讓土地使用權可以直接進入城鎮國有出讓土地使用權市場進行流轉，形成“兩種產權、一個市場、一套政策”的城鄉建設用地統一市場。 最后，完善公共財政管理體制，嚴格管理和合理使用農地轉用過程中的土地增值收益。結合農村稅費改革、地方稅制建設、全國稅制結構調整和財政轉移支付制度建設，完善縣鄉村財務管理體制，完善城鄉統一的財產稅體系，將土地增值收益的絕大部分用來充實縣級以下地方財政，并嚴格規定其用途，保證土地增值收益主要用于農用地開發整理、農業農村基礎設施建設、公共公益事業建設、農村社會保障、小城鎮建設等方面，防止地方政府和村社干部以各種形式變相地轉移和侵吞土地收益。