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l. 面向21世紀，中國要按照有利于社會主義市場經濟發展的客觀要求，全面深化城鄉經濟體制改革和政治體制改革。 2. 我國下一步繼續深化農村改革，要堅持農地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制改革三位一體，綜合配套，整體推進，協調運作。 一、堅持“三位一體”綜合配套改革有其內在的規律性 3. 農村社會的政治、經濟、文化是一個有機統一的整體。在一定社會制度下的各個歷史時期，農村政治制度、經濟體制和社會結構既有不可分割的相互關聯性，又有相對的獨立性。進一步深化農村改革將面向全社會，涉及許多領域，牽一發而動全身。各項改革措施必須綜合配套、相互協調。 4. 生產關系一定要符合生產力發展的要求，上層建筑一定要與經濟基礎相適應，這是馬克思主義的基本原理。進一步深化農村改革，要堅持經濟體制與政治體制改革綜合配套、同步協調地進行。 5. 農村土地集體所有制和農民按勞分配制度是中國農村的基本經濟制度。改革開放以來，中國農村經過一系列重大的制度變革，基本經濟制度已經發生了深刻的變化，正由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。而我國農村的政治體制改革起步晚、進展慢、收效甚微，目前已成為制約農村經濟體制進一步深化改革的主要制度障礙，必須下決心盡快改革。 6. 堅持農地制度、農民收入分配制度與農村行政管理體制改革三位一體，綜合配套進行，這既是建立和完善社會主義市場經濟新體制的必然要求，也是發展農村社會主義市場經濟的客觀需要。 7. 中國歷史上幾乎每一次較大規模地變革土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進行的，有其相互關聯性和一般規律性。 8. 當今中國農村改革，是一項浩繁的系統工程。任何重大的決策過程就如同走鋼絲，稍有不慎，很容易出現無序、混亂、失控、停滯、甚至遭到破壞的被動局面。不過，我們只要始終堅持農地制度、農民收入分配制度與農村行政管理體制改革三位一體，綜合配套，協調運作，就一定能夠克服過去那種單項突破、尋求改革出路的片面性和短期行為，從而推動農村社會經濟持續、健康、快速發展。 二、引入市場機制，加快農地制度創新 9. 任何國家設計農地制度、制定土地政策，一般都綜合考慮三種因素，即鞏固國家政權、發展農業生產和保持社會穩定。由此，農村土地產生了三種功能，即政治功能、經濟功能和社會功能。 10. 在中國長達幾千年的封建社會里，歷代統治者都是從鞏固國家政權、加重賦稅剝削、維護統治階級利益出發，來制定土地法律制度，實行超經濟強制，維持著超穩定型的小農社會經濟結構。隨著封建土地私有制的建立、發展和不斷完善，把中國封建經濟帶到了一個前所未有的發達程度；同時也抑制了新型的生產方式的成長和壯大。 11. 春秋戰國時期，我國農村的土地私有權開始逐步確立。自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有——私有——國有不斷反復中變化著，先后經歷了三輪大的循環。每一次由私有向國有的轉化，都伴隨著社會動亂與逆轉；而每一次由國有向私有的分配，則促使農村經濟恢復和國家強大。與此相適應，通過土地買賣、兼并轉移產權，利用租佃制進行經營，成為中國古代土地關系的重要內容。至于非耕地，則一般屬于國有，基本上不加入產權流動的領域。由此推斷，中國封建社會農地私有權長期存在、并在較大的范圍內流轉的運行機制，對于我國今后建立和完善農村土地市場體系，是有一定的積極借鑒意義的。 12. 新中國成立初期，在全國范圍內（香港、澳門、臺灣除外）進行的土地大變改，徹底打破了幾千年來耕地分配不平的舊格局，每個農民相對地獲得了機會均等的土地分配權利。這為新中國實現工業化開辟了道路。實踐證明，建國后確立的農地私有產權制度，是一個比較適宜的微觀經濟基礎。 13. 十一屆三中全會以來，農村進行的第二次農地改革是，在堅持土地集體所有權不變的前提下，通過農地所有權與使用權相分離，使農民獲得了自主經營土地的權利。這為我國解決20世紀70年代末期的農民饑荒和發展農村商品經濟，再造了一個平等競爭的微觀經濟基礎。但這次農地制度改革與土改時不同，農民僅僅是獲得了農地使用權，卻始終沒有擁有實實在在的土地私有產權。 14. 目前，要想激活農村經濟的微觀基礎，就必須不失時機地、有步驟地徹底恢復土地作為農業生產要素的經濟性質，引入市場機制，發揮市場在配置農業資源中的基礎性作用，真正使農村土地流轉起來，逐步地培育、發展、完善農村土地市場，提高農地利用水平，提高農業市場化、社會化程度，提高土地產出率、農產品商品率、農業勞動生產率和投入產出率，不斷地增加農民收入，促進農村社會主義市場經濟持續、快速、健康發展。 15. 經濟合理性是衡量農地所有權與使用權相分離的理論依據。缺乏經濟效率的農地兩權分離經營制度是違背現代市場經濟發展規律的。中國封建社會的地主土地所有權與佃農使用權相分離條件下所形成的租佃經營方式是低效率的，它已經被歷史淘汰；我國現行的農地集體所有權與農戶使用權相分離條件下所形成的雙層經營體制仍然是低效率的，它實際上是傳統小農制經營方式的歷史延續，也必將會被徹底地淘汰。 16. 我國實行農村土地集體所有制，是計劃經濟體制下的特殊產物。它是依據傳統的社會主義合作經濟理論，靠政治運動和經濟強制建立起來的。這與發展社會主義市場經濟的要求是很不適應的。今后要繼續深化農村改革，必須重構產權清晰的農地市場。 17. 確定農地所有權，一定要堅持土地在法律上確認的所有權與農民在經濟上享有的所有權相統一的原則。我國現行的家庭承包農地經營制度，實際上存在著政治上和法律上規定的農村土地集體所有權與農民經濟上擁有的私有財產權相分離的問題，造成農村土地集體所有權長期虛置，習慣上形成了行政權大于農地所有權的怪現象，導致農村土地大量的流失，嚴重地侵犯了農民的經濟權益。 18. 農村實行家庭承包經營的土地制度，實質上仍然是一種自耕農民擁有的小塊土地所有權。很顯然，這是傳統的小農經濟最通常的土地所有權形態。在這里，土地所有權是實現這種小農經營方式充分發展的必要條件，也是農民獨立地發展的基礎。在傳統的農業生產發展上，它也是一個必要的通過點，但它的歷史局限性又使它必然趨于滅亡。正如馬克思所說：“小塊土地所有制按其性質來說就排斥社會勞動生產力的發展，勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用。”同時，“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。……人力發生巨大的浪費。生產條件日趨惡化和生產資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規律。對這種生產方式來說，好年成也是一種不幸。” 19. 盡管如此，在今后一個相當長的時期內，我國廣大農村地區依法確立起可耕地農民家庭私有制，這仍不失為一種最佳的制度選擇。 （1）它可以繼續發揮土地的社會穩定功能，保持農村改革的連續性，減少社會局勢發生動蕩； （2）它可以進一步明晰農地產權關系，引入市場競爭機制，促進可耕地在農戶之間自由流動，優化配置農村經濟資源，提高農地利用水平和農業勞動生產率，加快農村分工分業，加快農業生產結構調整和農村第二產業、第三產業發展。 （3）它可以更好地發揮土地作為增加社會財富母體的再生功能，通過農業生產過程中的分工協作、土地集中、股份合作、中介服務、以及農業產業化經營等多種形式，培育出大量的新型合作經濟實體和合作經濟組織，發展壯大農村集體經濟，保持農村社會主義集體經濟性質不會發生根本性改變。 20. 從《憲法》和法律上，確認可耕地農民家庭所有制，是新時期農村社會主義市場經濟發展的新起點。今后，我國發展農業生產，調整農業結構，開展農業社會化服務等，都要嚴格遵循市場經濟運行的一般規律，實行耕地規模農場化，農業生產企業化，農村產業結構調整市場化，農產品質量標準化，農民中介服務組織實體化，耕地保護法制化。我國加入WTO后，應當積極地培育、發展農村土地市場體系，規范和完善可耕地的產權流轉機制，建立和健全農業生產社會化服務體系、農產品市場體系和國家對農業的支持、保護體系。要以市場為導向，發展農業產業化經營，逐步形成生產、加工、銷售有機結合的和相互促進的經營機制，推進農業向商品化、專業化、現代化轉變。 21. 在全國范圍內普遍實行可耕地農民家庭所有制，這是又一次對現行的農村雙層經營體制進行的農地制度創新。為了確保大宗農產品有效供給，減輕市場風險和自然災害給國家糧食安全所帶來的巨大威脅，中央政府必須進一步加強宏觀調控，并制定相關的配套政策措施。 （1）要按照建立現代企業制度的一般規則，對國營農場和軍墾農業企業進行規范的公司改制，使國有農業企業成為獨立的法人實體和市場競爭主體，加強國家對大宗農產品直接的調控力量。 （2）要根據國家財力狀況，按照產銷掛鉤、經濟合理的原則，有計劃地、分步驟地建立現代化的大型商品糧基地。要按照現代農業企業的先進管理經驗，實行工廠化生產和市場化運營。國家依靠財政補貼和信貸支持等政策保護措施，重點投資建設大型農田基礎設施，搞好大江大河治理，使國有農業企業分享社會平均利潤，主動參與市場競爭，提高主要農產品的市場供求能力。 （3）要通過調整行政區劃、合并縣市或鄉鎮、遷移村莊、移民建鎮等措施，對國家建設大型商品糧基地的遷出農村人口，優先推行農民的最低生活保障制度。以此保證現代大型農業企業運用農業生產新技術，實行機械化作業和規模化經營，提高農業生產的效率和效益。 （4）各級政府要有計劃地組織農民成建制集體遷移，由國家給予被遷移農民合理的經濟補償，而所得土地則依法收歸國有，然后再轉讓給新組建的大型農業開發企業有償使用。 （5）除此以外，其他農村地區的廣大農民，要學會運用市場機制優化配置農業資源，依靠自我積累，發展農業生產，真正激活農村的微觀經濟主體有效地發揮作用。 22. 農村非耕地，包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面和農村公益事業建設用地等，一律收歸國家所有，重新確立各級人民政府為國有土地所有權的法人代表。因為： （l）馬克思說：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有，而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合于全體的利益。” （2）中國歷代政府都把山林川澤等自然資源和祠堂廟宇等公益設施占地收歸國家所有，它具有悠久的歷史文化傳統，這很容易被我國的廣大農民認可和接受； （3）新中國成立50多年來，全國生態環境不斷地惡化的主要原因是，農村非農土地的國家所有權法律地位沒有真正地確立起來，造成非法占用、濫墾濫伐現象屢禁不止，導致大面積的無主空地水土流失嚴重、沙漠化加劇。因此，必須確立農村的大片公益土地歸國家所有的法律制度。 23. 中國實施可持續發展戰略，關鍵在于加強國家對非農用地的開發利用和有效保護。 （1）科學規劃全國農村的國有土地資源開發利用總體方案，有計劃地組織實施國土整治計劃； （2）以體制創新和科技創新為動力，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場融資為主的商業型開發國有土地資源的模式，實行雙軌制運行； （3）制定和完善國有非農土地資源保護的法律體系，加強政府監督和執法力度。 三、要建立與新的農地制度相適應的農村分配制度 24. 按照馬克思主義的經濟學原理，分配關系是由生產方式決定的，是生產方式、特別是生產資料所有制的體現。在傳統的農業社會，農產品初次分配主要由土地占有情況決定，社會再分配則依靠國家賦稅制度決定。 25. 中國是世界上的傳統農業大國，幾千年來，農業生產一直是支撐封建政權存續的經濟基礎，國家財政收入的主要來源是政府向農民征收賦稅。中國歷史上的農村分配制度，其實質是一種土地分配制度。農產品初次分配，首先要滿足少數的地主階級利益，而農產品社會再分配則由國家實行超經濟強制，廣大的農民遭受沉重的經濟剝削和政治壓迫。馬克思說：“消費資料的任何一種分配，都不過是生產條件本身分配的結果。” 26. 中國歷史上的農民負擔問題，從根本上說，是土地制度問題。不管是土地所有制性質，還是土地的占有關系、經營使用方式，最終都要體現到土地收益分配上來。中國歷朝的政府在處理土地收益分配關系、調整國家賦稅制度方面，始終都是采用“加”和“減”的辦法。一般情況下，每當政權初建、國泰民安的開平盛世，均以輕搖薄賦、安邦撫民為立國之本，往往采取“休養生息”的減稅政策；然后，隨著封建統治階級沒落、上層社會腐敗，土地兼并加劇，苛政重賦又成為一種歷史的必然。這種歷史的周期性，在中國一直延續了幾千年。馬克思曾說：“我們在亞洲帝國經常可以看到，農業在一個政府統治下衰敗下去，而在另一個政府統治下又復興起來。在那里收成取決于政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”這正是中國封建社會不斷延續的一個歷史的“怪圈”。它像“歷史的幽靈”似地影響著當今中國的農村社會經濟發展。 27. 在中國歷史上，造成農民負擔惡性循環的“歷史之迷”，其關鍵就在于封建地主土地制度的頑固不化、以及由此形成的農村分配制度極不合理。因此，土地制度的改革和創新是中國農業發展、乃至整個國民經濟發展的一個重要前提條件；同時，它又成為農村分配制度改革和制度創新的必要條件。正如馬克思所說：“分配的結構決定于生產的結構，分配本身就是生產的產物，不僅就對象說是如此，而且就形式說也是如此。就對象說，能分配的只是生產的成果，就形式說，參與生產的一定形式決定分配的特定形式。”由此可見，建立與土地制度相適應的農村分配制度是所有以農業生產為主的國家必須遵循的客觀經濟規律。 28. 建國初期，農村土地實行農民家庭私有制，農民與耕地直接結合、勞動與收益直接掛鉤，農民基本上能夠做到農產品自主分配。當時國家廢除了700多億斤糧食的地租負擔，對農民實行差額較大的農業稅全額累進稅制。大體上看，從1950年到1957年，全國農業稅正稅和附加額占農業凈產值的平均比例在10％左右，農業稅負擔是比較穩定的。從1953年1月起，國家對糧食實行“三定”的統購統銷政策，即定產、定購、定銷。1957年春，毛澤東同志講道：“國家征收的農業稅率不算重，每年只有三百多億斤。每年以正常價格從農民那里購糧也只有五百多億斤，兩項共八百幾十億斤。我們準備在幾年內，把征糧和購糧的數量大體上穩定在八百幾十億斤的水平上。” 29. 合作化和人民公社化以后，隨著農村土地集體所有制確立，國家對農業生產搞指令性計劃約束，形成了全國統一經營模式的分配制度。在生產隊內部，農民收入分配主要依據工分制和家庭人口數，實行按勞分配和按人頭分配相兼顧的平均主義分配辦法。這嚴重地挫傷了廣大農民的生產積極性。當時在特殊的政治環境下，農民收入分配不僅是一個經濟問題，更主要的還是一個政治問題。農村分配的首要原則是：先國家、后集體。農民的經濟負擔包括：國家征購糧、農業稅、公積金、公益金、儲備糧或儲備金以及義務工等。就總體情況來說，人民公社時期的農業稅負擔不是很重，而且農業稅本身在國家稅制結構中的地位也不斷下降。其比重分別是，1953～1957年為 22.21%，1957～1962年為 15.07%，1962～1965年為13.74%，1965～1970年為13.32%，1970～1975年為8.56%，1975～1980年為5.75%，到1985年僅占3%，可謂微乎其微了。人民公社時期，國家對農產品征購和農業稅收任務主要由生產隊來完成。除此之外，每年還要從集體可分配收入中，提取3～5%的公積金和2～3％的公益金。儲備糧的數目，一般不許超過本生產隊在上交國家任務以后的糧食總量的1％，最多不許超過2％。從總體上看，建立在集體土地所有制下的農村分配制度，要比建國初期復雜得多，管理難度也很大。經過20多年的實踐證明，人民公社是一種不成功的“理想”試驗模式。 30. 十一屆三中全會以來，農村實行以家庭承包經營為主的農地制度，使農業生產領域發生了深刻變化。而與新的農地經營制度相適應的農村分配制度卻遲遲沒有建立起來，致使農業生產與農民收入分配兩者之間嚴重脫節。 （l）改革開放初期，安徽農民懷著對社會主義集體制度的政治熱情，同時也企盼“大包干”試驗能夠得到高層決策者認可，于是，提出了土地收益分配的響亮口號：“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。正是這句話，后來成為中國廣大農民普遍遵守的基本分配原則，并延續了20多年。 （2）農村實行家庭承包經營以后，生產隊集體經濟組織自然解體，農民對農產品初次分配形成以承包土地數量和勞力投入為主，輔之以資金和技術投入。這是一種順其自然的過渡，并不需要過多的政府干預和制度規范。 （3）十五屆三中全會《決定》提出：農村實行“以勞動所得為主和按生產要素分配相結合的分配制度”。它拓寬了傳統的“按勞分配”內涵，更加符合市場經濟條件下形成的新的收益分配關系；但是在農地產權流轉長期受阻的制度約束下，農村土地、勞動力、資金、技術、管理等生產要素合理流動和優化組合就顯得十分困難。所謂按生產要素分配，最起碼在農業生產領域難以做到。目前，農村已經形成了新的利益分配格局，這與僵化的農地集體所有制相互脫節，兩者之間發生的矛盾和沖突日益嚴重，亟待進行配套性的整體改革。 （4）20世紀90年代以來，農民負擔重的問題，成為一件令中國高層決策者和廣大農村基層干部最頭疼卻又難以解開的“疙瘩”。這期間，盡管中央和各級政府都相繼出臺了一系列的減輕農民負擔的政策和辦法，特別是像安徽省“費改稅”那樣的試點；但它作為單項突破的農村分配制度改革，如果不與國家財稅制度、價格制度、農地制度、戶籍制度以及農村行政管理體制改革相配套，那么就不能從根本上解決農民負擔重的問題，也很難從制度上理順和規范農村新的收益分配關系。因此，必須要探索治本之策，建立城鄉稅負“公平、合理、統一”的新的稅制體系。只有這樣做，才能真正走出“黃宗羲定律”的怪圈，避免由農民負擔重所產生的“亂麻團效應”。 31. 建立與社會主義市場經濟發展要求相適應的新的農村分配制度，至少應當考慮以下幾個方面的因素。 （1）應當遵循現代市場經濟的一般規律，與農村社會主義市場經濟發展的客觀要求相適應； （2）要體現出社會主義本質的基本精神，堅持“效率優先，兼顧公平”的總體分配原則； （3）要符合中國的國情，重點考慮現實的農村生產力發展總體水平和在不同地區分布上的多層次性、不平衡性和存在著巨大的差異性； （4）要把改革農村分配制度與國家財稅制度、價格制度、土地制度、戶藉制度以及農村行政管理體制等項改革相配套，決不能搞單項突破； （5）在今后相當長的一個時期內，土地仍然是大多數農村居民生存和發展的主要經濟收入來源。農村分配制度改革一定要與農地制度改革同步進行，避免生產與分配相互脫節現象再次發生。 32. 根據上述五項原則，建立新的農村分配制度的近期目標和相應采取的政策措施是，進一步規范和理順農村新的分配關系，提供寬松政策環境，為建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的農村分配制度過渡積極創造條件。 （l）在進行農地制度創新和農村行政管理體制改革過程中，暫緩向農民征收農業稅、農林特產稅、屠宰稅、耕地占用稅、鄉鎮統籌和村級提留，免除農民義務工和勞動積累工，以及面向農民征收的多種不合理的部門收費項目。鄉鎮在編工作人員和農村中小學教師工資以及其他經費等，一律由中央和地方政府財政供應。村干部誤工經濟補貼和村級必不可少的辦公經費，以及遭遇特大自然災害需要征用民工等，實行村民代表大會表決制，采取一事一議的辦法，根據實際需要，本著量力而行的原則臨時籌集，切實做到專款專用。 （2）繼續維持適當比例的工農業產品價格“剪刀差”。并按照國民待遇平等的原則，面向全國城鄉消費者開征消費稅，盡量彌補因全額免征農業稅費后所造成的財政資金缺口，以保證國家財政收支預算正常運行。 33. 根據上述五項原則，建立新的農村分配制度的中期目標和相應采取的政策措施是一種過渡。 （l）建立與新的農地制度相適應的農稅制度。堅持對農業征稅從輕和公平合理的原則，設計稅種單一、簡便易行、適合市場農業發展特點的農業稅稅種，開征農產品流通稅和農地產權交易稅。 （2）逐步縮小工農業產品價格“剪刀差”，制定合理的工農業產品價格體系，減少農民從農業生產環節所獲得的經濟收益，向工業和城市凈流出數量。 （3）實行國家保護農業生產的扶持政策，根據不同時期的財力狀況，增加對農業生產資金投入。 （4）建立農民社會保障制度，開始在部分省、市、區進行試點，逐步在全國農村范圍內推廣。 34. 根據上述五項原則，新的農村分配制度的長期目標和相應采取的政策措施是：建立和完善符合社會主義市場經濟發展要求的全新的農村分配制度，實行以農民勞動收益為主和按生產要素分配相結合的分配制度。 （1）進一步理順工農業產品價格比例關系，建立合理的工農業產品價格體系，實行工業產品和農產品等價交換的價格制度。 （2）國家對農業實施保護措施，通過財政補貼和信貸扶持以及農產品貿易保護等政策措施，來促進現代農業生產發展。 （3）建立健全農民的社會保障制度，給予城鄉居民平等的國民待遇。 四、建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的農村行政管理新體制 35. 在建立新的農地制度和農村分配制度過程中，它必然要求改革與之不相適應的舊的農村行政管理舊體制。不在這方面取得實質性進展，新一輪的農村改革將難以繼續深化、甚至中國的社會主義市場經濟體制也將難以完善起來，這樣就會影響到整個國民經濟經濟社會的協調發展。 36. 改革開放以來，農村經濟體制改革率先起步、不斷得到深化，這有力地促進了我國的農業生產發展，也促進了農村經濟繁榮。但是，農村的政治體制改革卻基本上沒有實質性進展，這又嚴重地制約著新的農地制度建立和新的農村分配制度形成。 37. 中國現行的農村行政管理體制，實際上是傳統小農社會的基層管理模式的延續，它還帶著濃厚的鄉土特色和革命戰爭年代流傳下來的政治色彩，同時是社會主義計劃經濟體制下的特殊產物。 （l）中國共產黨在農村的基層組織是鄉鎮黨委和農村黨支部。黨在農村基層的群眾組織，包括共青團、婦聯、民兵、工會等組織系統。其中，鄉鎮黨委和農村黨支部又是各種組織和各項工作的領導核心，長期處于領導和執政地位，始終發揮著主導性作用。堅持黨對農村工作的領導，是由黨的性質、執政地位決定的。不過，像這樣一個既復雜又龐大的農村基層組織系統，這在中國幾千年的封建社會是絕無僅有的，而且在當今世界各國恐怕也很難找到與此相類似的農村管理模式。總之，它是中國共產黨在長期的革命戰爭年代里一手創建，后來在合作化和人民公社時期不斷發展壯大隊伍，建立和健全組織管理系統，最終才形成了像今天這樣的僵化管理模式。 （2）中國農村基層政權組織以及民間自治組織基本上是沿襲封建社會的鄉里組織和鄉官系統建立起來的。自秦朝確立中央集權的君主專制的國家行政制度以后，我國幾千年來都始終沒有從根本上改變過。近代名人譚嗣同曾經說過，中國“二千年來之政，秦政也”。不過，古代的鄉里制度屬于縣的分部管理，從來也沒有構成過獨立的一級行政建制。而現在的鄉鎮人民政府卻是中國最基層的農村政權組織，村民委員會則是“準行政性機關”。鄉鎮人民代表大會制度是虛置的農村最高的權力機關和監督機關，實際上并沒有發揮應有的作用。此外，傳統小農社會遺留下來的民間宗族組織和各種民間協會，又帶有濃厚的地緣和血緣色彩，主要是以血緣關系為基礎，具有一定的獨立性和自治性。但在當今中國的廣大農村，這種內發性秩序維護機制比其他任何行政機構對穩定社會都十分有效。 （3）農村集體經濟組織是計劃經濟體制下的特殊產物。中國共產黨從創建新的組織制度入手，對傳統的農村社區進行了一次偉大的現代組織制度創新，建立起農村集體形式的經濟組織。但在中國的傳統社會，農民始終靠著家庭來組織生產，每一個農戶既是最基本的生活消費單位，又是最重要的生產組織單位。這種狀況，從遠古時期一直維持到20世紀50年代都沒有發生根本性變化。因為傳統的農業社會是不需要高度組織化的，僅靠家庭和鄰里之間相互合作方式就足以運行。而中國共產黨所推行的現代組織制度創新，是在我國廣大農村地區幾乎還沒有出現產業化的情況下，單純依靠政治運動強行移入的，它所建立的經濟基礎是非常脆弱的，不可靠的。改革開放以后，農村人民公社管理體制宣告結束，取而代之的是鄉鎮黨政組織和多種多樣的經濟、社會、科教、文化等中介組織以及各種企業組織。然而，建立在人民公社體制下的鄉鎮“七所八站”和村組集體經濟組織，卻以各種方式繼續存在著，它們主要依靠行政手段配置農村經濟資源，經常干預農業生產，一直參與和農民爭利的收益分配，對我國農村地區政治、經濟、文化等各種事務和活動影響很大。 38. 農村基層行政管理體制中存在的突出問題，早已成為制約我國農村社會經濟發展和社會主義市場經濟體制建立的制度性障礙，必須痛下決心進行全面徹底地改革。 （1）要堅決克服農村基層黨組織的行政化傾向。在中國革命戰爭年代的特殊歷史時期，在廣大農村地區建立起來的黨群組織，主要是為當時的軍事服務的，軍事化的管理原則早經不適應現實的農村社會經濟發展的客觀需要。而建立在人民公社體制下的農村黨群組織，又實行黨的一元化領導制度，由此造成黨、政、企不分，黨組織大包大攬農村事務的僵化管理模式，產生了黨組織的行政化傾向，并超越了系統性的組織制度原則。它既不利于鄉鎮政府依法行政、大膽獨立地開展農村工作，同時也限制了市場中介組織按照市場經濟運行規則自由發展壯大。至今這種黨的組織原則和農民黨員的行為方式，仍然對廣大農民是一種強制性的規范和約束，造成農民缺乏獨立自主的選擇性。 （2）要大膽地改變鄉鎮政府機關的行政權力弱化傾向。長期以來，一方面，農村基層黨組織對行政機關和執法機關干預過多；另一方面，條塊分割的行政管理體制又肢解了鄉鎮政府的行政職能，導致其權力弱化傾向，形成了鄉鎮政府責任大、權力小，職能部門難以協調的波動局面，出現了鄉鎮黨、政之間關系緊張，矛盾沖突不斷的嚴重問題。 （3）要注意克服市場中介組織和村民自治組織的準行政化傾向。鄉鎮“七所八站”是傳統計劃經濟管理體制下的產物，目前仍以準行政組織的身份出現，它嚴重地干擾了農村經濟社會健康發展。這不符合現代市場經濟運行機制的規則。村民委員會是群眾性的村民自治組織，應當依法行事，卻受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等外部性因素影響，實際上它已經成為與鄉鎮政權組織系統上下聯動的準行政組織，無法正常地開展群眾性的農村工作。 （4）要加強克服農村社區群眾組織的松散化傾向。目前在我國廣大農村地區，新出現的社區性民間公益組織和以地緣、血緣關系結成的民間自治組織，以及非法宗教組織、農村黑社會組織等，一直處于自生自滅，放任自流、自由發展狀態并形成迅速蔓延趨勢。這對農村社會秩序穩定構成了嚴重危害，必須依法加以規范。對非法宗族勢力和非法宗教組織，要進行嚴厲打擊，堅決依法取締。 39. 中國農村改革，說到底，就是調整束縛農村生產力發展的生產關系和上層建筑，建立與社會主義市場經濟發展相適應的新型的農村政治、經濟、文化、社會管理體制。其改革的實質和根本目的，就是要從傳統的計劃經濟體制轉變到現代的市場經濟體制上來。進一步深化農村經濟體制改革和政治體制改革，建立農村新的管理體制，必須有利于社會主義市場經濟體制的建立和發展完善。這是我國經濟體制改革的基本目標。同時，又必須有利于增強黨的活力，保持和發揮社會主義制度的特點和優勢，建設社會主義法制國家和社會主義民主國家。這是我們黨始終不渝的奮斗目標。 40. 加強和改善黨對農村工作的領導。堅持黨的領導是農村經濟發展和社會進步的政治保證。十五屆三中全會《決定》中強調：“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”建立和完善農村新的行政管理體制，決不能脫離黨的農村基層組織系統，甚至搞別的一套其他組織體系。只有不斷地改善黨對農村工作的正確領導，才能充分發揮鄉鎮黨委和農村黨支部的核心地位和堡壘作用。 （l）加強農村黨組織的制度建設，規范農民黨員行為，改進領導方式和工作方法。鄉鎮黨委和農村黨支部要嚴格按照黨章和《中國共產黨農村基層組織工作條例》，建立和健全黨內各種組織制度和各項工作制度。農村基層黨組織和農村黨員以及黨的群眾組織和其成員，必須嚴格按照各自制定的章程和有關規定在組織系統內部活動，不能超越其活動范圍以干擾農村其他組織活動的正常開展。農村基層黨組織和廣大農民黨員，要按照江澤民同志提出“三個代表”重要思想的新要求，自覺運用發展市場經濟的新本領，不斷改進工作方法和工作作風，努力增強黨群組織系統內部的凝聚力、吸引力、戰斗力和號召力。要依靠提高黨、群組織系統內部的運行質量和整體水平，充分發揮其對農村各項工作的影響力、滲透力、推動力，真正起到帶領和引導廣大農民走共同富裕道路的領導核心作用。 （2）要正確處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關系。鄉鎮有黨、政、群等各種組織，有經濟工作、行政工作、社會工作、政治思想工作等各個方面的多項工作內容。在這種由多個組織體系并存、農村工作又十分繁雜的工作環境下，如何正確處理好黨、政、群各種組織之間的關系，成為新時期農村基層組織建設中的一大難題。十一屆三中全會以后，隨著人民公社解體和實行家庭聯產承包責任制，鄉鎮一級實行在黨委的集中統一領導下的分工負責制。鄉鎮黨委處在農村工作的領導核心地位，而在強調“黨、政、企分離”的背景下，鄉鎮人民政府的權力有所加強，這勢必會削弱甚至妨礙鄉鎮黨委權力的正確運用。目前鄉鎮黨政關系的核心，實際上是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的關系問題。如何處理好鄉鎮兩個“一把手”的工作協調關系，是鄉鎮政治格局中最敏感、最重要的棘手事情。從近年來鄉鎮黨政組織運行情況看，目前鄉鎮一級黨政組織機構、人員、職能雖然分開了；然而，它們的職權劃分僅僅是名義上的，工作關系并未沒有真正理順。這不論是在思想上、行動上還是在管理制度上都還存在著不少較為嚴重的問題。 據有關權威部門調查結果顯示，目前鄉鎮黨政關系的現狀，大體上可以劃分為4種類型。第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協調。鄉鎮黨委既能充分發揮其領導核心作用，又不包攬行政事務，讓鄉鎮人民政府依法獨立地行使職權，注意調動行政人員的工作積極性和主動性，處理工作中的關系也比較順暢。目前，這種情況在全國鄉鎮中僅占很小的比例。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政之間職責不清，制度不健全，領導班子成員之間存在著這樣的和那樣的矛盾沖突，經常性工作基本上能夠開展的鄉鎮占有一定的比例。第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，由黨委拍板定案，黨政班子成員分頭去辦，甚至事無巨細都由鄉鎮黨委書記一攬子安排布置，而政府職能卻不能獨立地履行。像這樣的鄉鎮工作模式，目前仍占相當大的比例。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關系不協調，機制運轉失靈，存在問題和矛盾比較多的鄉鎮還很普遍。這嚴重地影響著農村改革和社會穩定的健康發展。長期以來，縣以上黨政關系沒理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規范，這是產生問題的根本原因。因此，今后要用《黨章》和黨內的有關規定，嚴格規范各級黨組織的活動范圍和行為方式。共產黨員要嚴格遵守《憲法》和國家法律，自覺接受法律監督和群眾監督。要從法律上和制度上保障各級人民政府全面履行其職能，依法獨立地行使職權。要繼續推進黨政機構改革，轉變政府職能，精減機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平，更好地為經濟建設服務。 （3）要注意克服和著手解決鄉鎮內部的職能部門黨組織逐漸脫離鄉鎮黨委統一領導的問題。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心，又是農村各項工作的戰斗堡壘，她承擔著一個鄉鎮包括政治、經濟、文化、社會等多個方面的繁重任務。但近年來在部門利益的驅動下，卻出現了鄉鎮二級單位黨組織陸續脫離鄉鎮黨委統一領導、被上劃到上級業務主管部門實行垂直領導的現象。如，目前鄉鎮財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業、醫藥、糧食、煙草、鹽業等二級機構的黨員，都全部收回到上級業務主管部門的黨委管理。這些職能部門的黨支部實際上變成了名義上的“生活支部”，常年很少開展黨組織活動。目前在鄉鎮一級，有相當數目的“條條”管理的政府職能部門，它們的人權、財權、物權、事權全部被上劃了。鄉鎮黨委和政府對“七所八站”的統一領導出現了斷檔，僅靠某些鄉鎮領導人的感情融通去推動職能部門的工作開展，造成職能部門之間相互推倭扯皮，政令不暢，效率低下。總之，鄉鎮行政管理體制中的“條塊分割”現象十分嚴重，它已經到了非動“大手術”對其進行徹底改革的地步！改革的方向和措施是，下放“七所八站”的管理權限，實行由鄉鎮黨委和政府的統一領導，以保持鄉鎮工作的完整性，并保證鄉鎮黨委的統一組織領導。 41. 加強農村基層民主法制建設，進一步完善村民自治制度。中國13億人口，9億在農村。穩住農村這個大頭，就有了把握全局的主動權。農村穩定，天下就會太平。在中國古代的傳統農業社會里，廣大農民被長期束縛在有限的耕地上、畫地為牢，他們常年過著日出而作、日落而息的田園生活。歷代的封建統治者都采用戶籍管制和鄉官系統控制農民，形成了內發性的村民自治組織和半軍事性的秩序維持機制，使歷史上出現了階段性的國泰民安景象。在改革開放以前的30年中，中國農村社會總體形勢是穩定的。在人民公社管理體制下，全國實行統一的計劃經濟體制和農民集體勞動的耕作模式，國家通過嚴格的城鄉戶籍管制和農村基層政權組織以維持秩序穩定，形成了農民一一農業—一農村和工人—一工業—一城市的城鄉二元社會結構。十一屆三中全會以后，農村改革使農戶成為獨立的市場主體，農民以前所未有的極大熱情，關注自己的切身利益，要求用政治上的民主權利來保障經濟上的物質利益。在這種情況下，村民自治組織形式在我國廣大農村地區又以新的面貌應運而生。從《憲法》和法律上確立村民自治的合法地位，讓農民依法直接行使民主權利，這是與農村經濟體制改革相適應的農村社會管理方式的改革。實踐證明，實行村民自治是發展農村社會主義民主政治的客觀需要，也是建立社會主義市場經濟體制的內在要求，它是農民當家做主人的有效實現形式。億萬農民實行自治，其規模之大、范圍之廣、涉及人數之多，在我國歷史上乃至世界歷史上都是罕見的。我們要注意解決以下幾個關鍵性的問題。 （1）實行村民自治既要堅持黨的集中統一領導，又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會《決定》中指出：“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉（鎮）、村基層黨組織的領導核心作用。”這是一個重大原則問題。但是，黨對村民自治組織的領導，是政治思想上的領導和在重大問題、重要環節上的領導。黨組織不能超越《憲法》和法律規定而搞包辦代替，更不能搞違法的行政干預。要注意克服黨政組織和個別鄉村領導干部低估農民創造性和可塑性的不正確認識，大膽地在農村推行村民自治這一前所未有的偉大事業。 （2）要抓住兩個關鍵環節，嚴格依法辦事。農村基層民主政治建設包括兩個層次：一個是村級，主要是推行村民自治，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；一個是鄉鎮，目前主要是堅持和完善鄉鎮人民代表大會代表的直接選舉制度。村民自治組織機構、自治章程、村規民約及村級財務政務公開制度等作為實行村民自治的重要制度體系，必須依法進一步完善，實行規范管理。鄉鎮人民代表大會要認真履行其法律規定的各項職權，加強對鄉鎮政府監督力度，嚴格依法辦事，堅決制止和查處各種違法行為。 （3）要正確處理好村民委員會與村黨支部以及鄉鎮黨、政、群組織與各種市場中介組織組織和其他各類組織之間的工作關系，切實讓廣大村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。 （4）要按照發展社會主義市場經濟的客觀要求，逐步打破村際間的地域界限和戶籍管理上的制度限制，實行以農村人口居住地或以具有一定規模人口群的農業經營實體和各種中介組織為單位，建立新型的村民自治組織，以增強村民自治組織內部的親和力，吸引廣大村民積極地廣泛參與。 42. 推進鄉鎮政府機構改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理新體制。 （l）鄉鎮政府內部機構改革，要堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精減機構和人員，使其能切實做到獨立地履行政府職能，依法行政，規范管理。 （2）鄉鎮政府機構外部的改革，要堅持“小政府、大服務”的改革方向，通過轉換鄉鎮“七所八站”的舊的管理體制和運行機制，讓其從上級業務部門的垂直管理系統中分離出來，直接納入鄉鎮政府的行政管理系統，實行由鄉鎮黨委統一領導的新體制。縣以上業務對口的行政部門，對其下屬機構只負責專業培訓和業務指導，而不再行使人權、財權、物權等管理職能。 （3）對從事經營服務性的鄉鎮站所，要進行徹底地改革，使其全面恢復履行經濟職能的性質，完全脫離原來的行政管理體系和財政供養方式，把它們轉變到按市場經濟運行規則的軌道上來。 （4）對于既承擔鄉鎮行政管理職能又具有經營性質的鄉鎮站所，要按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精減高效的原則，使其與鄉鎮機構改革同步，決不能留下尾巴。 （5）按照建立社會主義市場經濟體制的目標要求，積極培育和發展農村社區性的市場中介服務組織，發揮其服務、溝通、公證、監督的作用，建立和完善農業社會化服務體系。 43. 調整合并鄉鎮，科學規劃中心建制鎮，加快農村城鎮化步伐。 （l）目前我國的鄉鎮，有黨、政、人大組織、群團組織、司法治安組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織、科技、教育、文化、衛生組織等各種大大小小的組織機構和組織體系。同時，鄉鎮黨政、人大、群團組織又是農村各種組織體系的“龍頭”，龍頭擺向哪里，龍身就延伸到哪里，形成了一個擴張性的組織網絡。它既增加了地方財政負擔和農民負擔，又造成了社會管理秩序混亂。這是計劃經濟體制下的人民公社體制的“遺產”，具有很強的制度慣性。下一步進行鄉鎮機構改革，必須沖破現行的鄉鎮建制行政區劃，按照經濟節約、布局合理、資源配置集中，又有利于農村市場經濟發展的原則，科學規劃鄉鎮建制，調整合并小鄉鎮，規劃建設中心小城鎮。 （2）在農村，人民公社解體后，原來的公社、生產大隊、生產隊雖然改變了行政名稱，但其傳統的行政管理方式并未徹底地改變。時至今日，各個行政村之間、各個村民組之間原有的地際界限被完整地保留下來。農民居住環境和戶籍管理制度基本上是維持原狀的。我國在1982年的《憲法》中，明確規定：村民委員會是群眾性自治組織；之后又在《村民委員會組織法》中，進一步明確鄉鎮人民政府與村民委負會之間是工作指導關系，而不是上下級的領導與被領導關系。這說明，鄉鎮人民政府與村民委員會之間的舊行政隸屬關系早已經結束了。而村民組一級的行政建制，目前在大多數農村地區，實際上已經不起什么作用了。特別是在全國農村土地第二輪承包過程中，中央已經明確村集體經濟組織或村民委員會是土地發包方，這就徹底動搖了村民組作為集體組織的經濟基礎。然而，時下的多數鄉鎮政府機關仍習慣于對村民委員會和村民組發號施令，硬性分配任務指標，并責令村、組干部限按期完成。鄉鎮干部常年駐村、駐組，催糧派款，督促落實任務，而大多數農民則是被迫接受的。現在農村普遍存在著黨群、干群關系緊張的嚴重問題，這不能單純地責怪鄉村干部素質差，能力低，對群眾不負責等。其制度根源就在于，現存的鄉（鎮）、村、組行政建制還沒有從法律上明確廢止。因此要從《憲法》上明確規定：取消村、組兩級行政建制，村民組不單獨擁有農村集體土地所有權，原屬于村民組集體所有的債權、債務歸原村民組的現有人口占有、使用、繼承、處置。 （3）調整合并農村中小學布局結構，優化配置農村教師資源，節約使用有限的教育經費。目前，全國縣級財政支出的60～70％、鄉（鎮）財政支出的70～80%用于農村教育事業。但近年來卻出現了縣、鄉財政拖欠農村中小學教師工資和中小學亂收費、亂集資、亂攤派的風氣。這種反常現象，在世界上任何一個國家都是不多見的。而問題產生的根源就在于，我國過去的農村基礎教育管理體制是“縣辦高中，鄉（鎮）辦初中，村辦小學”三級辦學、分頭管理。由此造成農村中小學布點是，按照縣、鄉（鎮）、村三級行政區劃設計和要求，讓農民自己掏腰包集資建校、供養教師。這不僅加重了農民負擔，而且村村布點搞重復建設又浪費了教育資源，也不利于優化配置師資力量。最近，中央又重新做出決定：實行在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的農村義務教育管理體制。并明確劃分了從中央到省、地（市）、縣的職責，特別是明確了縣（市）的主要責任。這是完全必要的、正確的。我認為，解決農村基礎教育問題的根本出路是，按照教育發展和管理的一般原則，結合我國農村人口的居住特點，徹底打破縣、鄉（鎮）、村行政區劃界限，調整合并農村中小學布局結構，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的管理模式，優化配置農村教育資源，節約使用辦學經費。農村中小學調整合并后，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費和教師工資由縣財政統一管理，并納入縣級財政年度預算中。不再保留的農村中小學，原來屬于鄉（鎮）或行政村集體所有的學校資產由國有資產管理部門評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農村中小學教學設施。被保留下來的農村中小學，原有資產一律收歸縣國有資產管理部門實行集中統一管理。 44. 改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。 （1）中國的戶籍管理制度歷史悠久。自商鞅變法以來，歷代封建王朝都利用戶籍管理的辦法去控制百姓、強征賦稅、攤派搖役，并建立鄉里保甲組織，強化中央集權的直接統治，以維持傳統小農社會秩序穩定。 （2）在中國歷史上，地籍—一戶籍—一賦稅始終是三位一體，由此形成了長達幾千年超穩定的農業社會結構。與之相適應，中國農民長期形成的弱小性、分散性、保守性、狹隘性、自私性等弊病又一代接著一代流傳至今。這成為我國古代傳統文化的一大特色。 （3）中國現行的戶籍管理制度，從根本上說是傳統計劃經濟體制的產物。在長達26年的人民公社管理體制中，新中國農民按照統一經營、集中勞動、統一分配的農業生產經營形式，牢牢地被束縛在耕地上。國家對農民實行嚴格的戶籍管制措施，把城鄉人口分為“農業人口”和“非農業人口”，限制農民流入城市。長期封閉的戶籍管理制度，使中國億萬農民為國家實施工業化優先發展戰略貢獻出了大約6000～8000億元左右的原始資本，而農村人口卻分享不到現代城市文明的成果。 （4）改革開放以后，全國性的“民工潮”出現，這成為中國戶籍制度變革的第一推動力。而國家實施“小城鎮、大戰略”則是現行戶籍制度松動的初始原因。不過更深層次的動力源在于，中國社會主義市場經濟快速發展和社會主義民主政治力量日益增強所決定的。 （5）全國統一的戶籍制度已經完成了它的歷史使命，現在正成為限制城鄉政治、經濟、文化、社會發展進步的制度性障礙，必須盡快進行整體性的徹底改革。 （6）根據城市發展的一般經濟規律，并借鑒國際上特大城市管理的先進經驗，制定中國特大城市人口總量規模控制與城市人口結構調整相結合的新的戶籍管理措施是必要的、也是可行的。但對全國的城鄉居民來說，要按照國民待遇平等和人口自由流動的原則，實行城鄉人口按居住地管理的新的戶籍制度，全部放開省會城市（特大城市除外）和城鎮戶籍限制。 （7）現行的戶籍制度不改革，新的農地制度難以形成，農村費改稅也無法推廣實行。目前對于中國大多數農村地區來說，農戶—一耕地—一稅費仍然是三位一體的。這三者之間，任何環節上的變動都是相互聯系的、缺一不可。在這個方面，明朝開國皇帝朱元障為后人做出了典范。他即位后，就開始普查全國人戶、清查田畝、核定賦稅。歷史上被稱為“黃冊”的戶籍制度和“魚鱗冊”的地藉制度成為迄今為止最為浩繁又最真實的征收賦稅依據，但這種依靠原始手工方法完成的戶籍一一地籍—一賦稅三位一體的系統管理稅制模式本身耗時費力，再加上中間環節多、容易節外生枝，管理和監督的成本都是十分高昂的。朱元璋晚年就曾說過“法貴簡單，使人易曉”的話，其中的道理是十分深刻的。我們不妨從歷史上多次變革賦稅制度失敗的教訓中汲取一些營養，以避免當前農村進行的費改稅再次陷入歷史的誤區。 結束語 45. 農村、農業、農民問題，既是個政治問題，又是個社會問題，更是個經濟問題。對“三農”問題的不同認識，將會導致不同的農村改革價值取向。盡管我國早已明確改革的市場價值取向，但是，在實際改革過程中卻始終把社會穩定、政局穩定當做前提條件。這種求穩、審慎、防亂的指導思想，支配著我國的各項改革，這樣就難以達到求變、求全、求活的根本改革目的。這是造成當前的農村各項改革政策難出臺、措施難配套，制約“三農”問題徹底解決的根源所在。 46. 一般說來，穩定有兩種實現狀態：一種是在靜止中實現，另一種是在運動中實現。根據系統科學原理，系統的穩定性不是在靜止中實現而是在運動中實現。正如恩格斯所說：“我們自己創造著我們的歷史，但是第一，我們是在十分確定的前提和條件下創造的。其中經濟的前提和條件歸根到底是決定性的。但政治等等的前提和條件，甚至那些縈回于人們的頭腦中的傳統，也起著一定的作用，雖然不是決定性的作用。但是第二，歷史是這樣創造的……有無數互相交錯的力量，有無數力的平行四邊形，由此所產生出一個合力，即歷史的結果，而這個結果又可以看做一個作為整體的、不自覺地和不自立地起著作用的力量的產物。……所以到目前為止的歷史總是像一種自然過程一樣地進行著，而且實質上也是服從于同一運動規律的。”總之，運動是絕對的，而靜止則是相對的。 47. 目前，中國農村改革就處在這樣一種僵局上：一方面，中國農村人口基數大，地域遼闊，農村穩，天下安，沒有農村的穩定，就沒有全國的穩定，穩定是壓倒一切的任務。而要穩定農村，就必然要穩定農民土地承包權，其核心是穩定土地承包期限。因為，中國是世界上人口最多而人均耕地較少的國家，解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事。在還沒有其他手段可替代土地作為農民最基本的社會保障時，穩定土地承包權就是穩定農村社會的一項帶有根本性的重大措施。另一方面，農村人口基數大，農村市場潛力大，只有大力開拓農村市場，才能保證國內需求的持續性增長。而要搞活農村經濟，實現農業現代化，沒有改革推動是絕對不行的。而改革是一項深刻的革命，它是一個涉及面廣而又復雜的系統工程，稍有不慎，肯定會在較大范圍內對社會穩定造成一定程度的陣痛。但是，為了穩定而放棄改革、或長期維持著修修補補的改革，其結果只能是穩定的目的達不到，甚至連原先改革的成果也可能喪失。大量實事反復證明，那種試圖以犧牲發展來遷就穩定的改革思路是極端錯誤的，也是十分危險的。這只是中國現實的結論，同時也是從幾千年封建歷史演變中得出的結論。 48. 中國改革率先從農村突破，并以磅群之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。從總體上看，中國農村的改革是卓有成效的。但迄今為止，中國農村已經進行的各項改革，如推行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社管理體制，改革農產品流通體制、發展鄉鎮企業、建立農業社會化服務體系、減輕農民負擔、發展農業產業化經營、調整農村產業結構，實施小城鎮大戰略、實行村民自治、改革小城鎮戶籍制度、改革教育科技管理體制以及目前正在試點的農村費改稅等。所有的改革措施都是單項推進、孤軍深入，缺管系統性、整體性和連動性。這樣就難免造成某一項改革措施一經出臺，就會引起新的問題產生，發生連鎖反應，出現無序、混亂、失控、延遲、壟斷、浪費、低效、內耗等各種各樣的現象和問題，產生了一種“滯后效應”。我國過去的20多年，農村改革試圖單項突破的思路已經走到了歷史的盡頭。進一步深化農村改革，必須堅持農地制度改革、分配制度改革、管理體制改革三位一體，綜合配套，整體推進，協調運作。折衷的辦法是沒有的。 49. 中國改革開放總設計師鄧小平曾反復強調說：“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。”十四屆三中全會將“整體推進和重點突破相結合”作為建立中國社會主義市場經濟體制的基本思路。從此，中國經濟改革開始進入到配套改革與整體推進有機結合的新階段。正像江澤民同志在十四屆五屆全會閉幕時所指出的那樣：我們要善于統觀全局，精心謀劃，從整體上把握改革發展穩定之間的內在關系，做到相互協調，相互促進。要把加快改革和發展的緊迫感同科學求實的精神很好地結合起來，充分考慮經濟社會各方面的有利條件和可能出現的困難，做到在政治和社會穩定中推進改革和發展，在改革和發展的推進中實現政治和社會的長期穩定。 50. 總之，中國的改革是全面的改革，改革是社會主義制度的自我完善和發展。由于改革不能通過局部改革來實現，由于改革是整個的政治、經濟、文化、社會體制的整體轉換，所以農村改革必須與城市改革相配套。只有同時解決農村改革中“外部性”的問題，才能夠從根本上解決“三農”問題。 （本文是作者擔任鄉鎮黨委書記10年后，于2001年9月上書中央的“關于我國下一步繼續深化農村改革的50條政策建議”的全文。河南省委、省政府主要領導曾做出過重要批示，也曾引起安徽省和中央有關部門重視。） （作者現任信陽師范學院學報編輯部副主任）