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近年來，在人們對城鎮居民失業問題關注程度不斷提高的同時，農民失業也開始大量出現在農村。農民失業是指農村勞動力沒有就業崗位，或者和其他生產要素不能有效結合，難以發揮應有的作用，它包括公開性失業(顯性失業)和非公開失業(隱性失業)兩種。 我國傳統理論和觀念認為，在農村不存在失業問題，農民“養老靠家庭，就業靠土地”。然而隨著我國工業化、城市化、市場化、國際化步伐加快，農民面臨的就業壓力和失業風險卻與日劇增。主要原因有以下幾點。 一是我國市場化改革深入,億萬農民面臨著市場競爭風險越來越大，農村隱性失業日趨顯性化。 在中共十一屆三中全會召開以前，農村就普遍存在著隱性失業現象。據統計，1952—1978年，農村勞動力數量由1.73億人上升到2.93億人，而同期農村耕地面積卻大大落后于人口的增長速度，致使農村人多地少的矛盾開始出現，只不過當時農村的生產方式是以集體為單位，以追求絕對公平為取向，讓人人有活干，日益增加的勞動力以隱性失業的形式存在。 1979年以后，隨著以家庭為單位的生產經營方式取代了集體，以追求效率為取向的聯產承包責任制在廣大農村的推行，產生了兩個方面后果。積極方面是極大地調動了農民的生產積極性，在短期內就解決了億萬農民的溫飽問題。消極方面是： （1）家庭聯產承包責任制的推行，大幅提高農業勞動生產效率，導致農村人多地少的矛盾日益突出，隱性失業現象開始顯性化，“二個月過年，三個月種田，七個月休閑”是對廣大農村隱性失業真實寫照。隨著我國工業化、城市化步伐加快，全國每年減少耕地500萬畝，而農村每年新增低素質人口1000萬，農村人均耕地呈逐年遞減態勢(如下表所示)。耕地面積快速減少致使大部分農村勞動力的大部分時間處于閑置狀況,這是對勞動力資源極大的浪費。 　　 按照官方統計的勞動年齡人口計算，9億農村人口中有5.614億勞動力，并且從農村實際情形看，存在大量18歲以下、60歲以上健康的農民仍從事體力勞動的現象，如果把這部分人按“半勞動力”計算，數目會超過6億。如果再加上農村上世紀80年代因超生瞞報人口陸續長大成人的因素，農村實際勞動力數目會更多。 按照中國農村現有生產水平、科技水平，有1.5億勞動力就可以保證農產品的生產和供給，滿足國民經濟發展和全社會的需求，其余4-5億勞動力要在農業以外尋找就業出路。目前被鄉鎮企業所吸納農村勞動力在1.3億左右, 進城務工農民數保持在1.2億左右。為應對入世挑戰，農業勞動生產率肯定會提高，將有越來越多農村勞動力被溢出土地；鄉鎮企業為提高競爭力，產業結構會由勞動密集型向資本、技術密集型升級，也將向農村“回吐”一部分勞動力，屆時農村隱性失業人數還會上升。 （2）農村家庭聯產承包責任制的推行，有礙農業規模化經營，土地被人為分割細碎的小塊，增加了生產成本，并且單一的農戶家庭應對市場風險的能力差，從而使得農民的邊際收益減少。由于從事農業生產難以獲得預期收益，大批從土地中溢出的剩余勞動力轉向第二、三產業，從事非農生產，致使農村社會結構由單一走向階層分化，傳統的、單一角色的種田人正向農民工、商人、個體戶、企業主等多角色轉化。盡管他們與土地仍有千絲萬縷的聯系，但作為一個職業來說，他們已同農民沒有多少聯系，農民只是他們的身份符號，尤其年輕一代，他們一走上社會就成為非農勞動者，和城鎮居民一樣存在失業風險。 另外，我國是自然災害發生比較頻繁的國度，正常年份災民在1億左右，重災年份則達1.5億以上，如1998年南方各省的大洪水造成的直接損失2000億元人民幣。災害摧毀了農民依靠土地維持基本生活的夢想，加劇了農民的生活風險。 二是溶入國際經濟全球化步伐加快，導致農民公開失業數量大增。 我國的改革是漸進式的，對外開放也是漸進式的。2001年中國正式加入WTO，標志著我國全面溶入國際經濟全球化的洪流，這對我國而言，總體上是利大于弊，但對本國弱質產業農業卻是最大的挑戰，使得農業的產品結構調整和農村勞動力轉移將面臨更大壓力。據華盛頓國際經濟研究所測算，我國入世后，隨著關稅削減和農產品進口的放開，將直接導致1100萬農民失業。 三是工業化、城市化步伐加快，加速了農民隱性失業和顯性失業的數量。 一般而言，在外延型工業化階段，經濟增長對拉動就業的作用是顯著的，1984—1987年全國鄉鎮企業平均每年增加1400萬農村勞動力就業。而隨著我國整體經濟由粗放型向集約型轉變時，經濟增長對就業拉動作用在急劇下降，1988—1992年全國鄉鎮企業年平均僅增加355萬人就業，增幅下降的原因在于工業中資本、技術對勞動力排斥日益明顯。 隨著我國加入WTO，這種狀況將趨于主導地位，不僅鄉鎮企業吸納勞動力就業功能在下降，而且城鎮工業企業吸納勞動力就業功能在下降，致使農村剩余勞動力在城鎮(市)就業的空間變得日益狹窄。目前進城務工有1.2億農民，他們當中有相當部分基本脫離土地，主要依靠打工收入謀生，由于他們綜合素質不及城鎮居民，更易出現同城鎮職工一樣的失業等問題。前不久我國局部地區出現的SARS疫情，對農民工就業就是一次重創。 城市化進程加快，失去賴以生存土地的農民將越來越多。中國農民對土地具有特殊的感情，它是大多數中國農民安身立命的基礎，集多種功能于一身，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。改革開放以來，我國城市化步伐明顯加快，沿海發達地區盲目地“造城”、“造鎮”運動和大中城市隨意地擴大面積，征用土地，很多農民已經失去了田地，他們中一部分不能進行正常勞作，淪為公開失業。據專家估算，目前我國失地農民逾2000萬，如果加上因農村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，則失地農民更多。 按照目前我國城市化和基礎設施的建設速度，今后每年建設用地需要250-300萬畝。如果按照城郊農民人均1畝地推算，就意味著每年大約增加250-300萬的農民失去土地，這使得完全脫離土地的農民和家庭漸多。農民失去土地等于失去了生產資料，失去了收入來源和生活來源，加上他們知識結構單一，綜合素質低，缺乏應對市場競爭的信心和能力，今后生活能得到基本保障的只是很少一部分，大部分農民生計沒有保障。我國快速城市化進程讓失地農民數量越來越多，實際上把農村隱性失業問題轉變成城市顯性失業問題。 據統計，全國享受最低生活保障線的群體中，約有20%是失地農民，有些城區高達80%以上，從而給城市就業和社會保障工作造成比較大的壓力。在無任何保障情況下的農民，失去賴以生存土地，實際上變成不折不扣的失業者，他們成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，真實處境比城市失業者更艱難。 四是農民長期不能享受“國民待遇”是阻礙他們就業和再就業的重要原因。 城鄉二元結構是我國基本國情，在計劃經濟時代，為實現工業化，政府采取了“以農補工”、“重工輕農”的發展戰略，并通過一系列政策措施和法律法規來確保實現上述目標，從而強化了“一國兩治”的特征。這讓廣大農民長期不能享受“國民待遇”，最典型的是農民難以同城市居民享受平等的基本公共產品。 表現一是社會保障。國家向城市居民提供良好的社會保障，而農民基本上沒有，導致農民在市場競爭中敗下陣來沒有社會保障這個“避風港”。表現二是文化教育。城里孩子接受義務教育由國家承擔經費，而農村的孩子接受義務教育卻由農民自己承擔經費。不合理的政策法規直接導致中國的文盲、半文盲主要分布在農村，農村勞動力在小學文化程度以下比重占50%-60%。 眾所周知，失業往往與接受文化教育程度高低密切相關。農村龐大的低素質勞動力轉移，客觀上與要求較高素質的非農產業就業相抵觸，雖然中國加入WTO會增加國內就業機會，但它主要惠及第三產業中對知識要求高的人員，而對農民就業拉動作用甚微。再加上城市對農民工就業種種歧視政策，致使數億計的低素質農村勞動力轉移受到梗阻，加劇了農村隱性失業顯性化的態勢。 （文/武漢大學社會保障研究中心 宋斌文）