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——訪銀監會合作金融機構監管部主任張功平（上） 呼吁了多年的農村信用社改革，終于在今年取得了實質性的進展。今年８月１８日，國務院召開深化農村信用社改革試點工作座談會，對即將在８個省?市?開展的試點工作進行了部署。 受國務院委托，銀監會具體負責這次農村信用社改革的組織實施。就這次深化改革的諸多問題，日前記者對具體負責農信社事務的銀監會合作部主任張功平進行了專訪。 農信社改革的兩大重點 記者：農村信用社的改革一直是各方面關注的焦點，近年來提出的主要改革模式有哪些？ 張功平：１９９６年底，農村信用社和中國農業銀行脫離行政隸屬關系，農村信用社改革進入了一個新的階段，幾年來，農村信用社改革一直沒有停止。有關方面也提出過多種改革方案，其中比較有代表性的有以下幾種： 一是自下而上逐級參股組織聯社的形式。這是行社脫鉤后成立的農村金融體制改革部際協調小組提出的方案，即從縣、市、省一直到中央，每級都按合作制原則組建聯社。中央領導同志曾經做過一些議論，但最后還是否定了，主要還是擔心農村信用社作為地方金融機構，出現風險以后，難以發揮地方的積極性，責任的最終承擔者仍然是中央。 二是將農信社改造成股份制的形式。這是國家體改委成立的專題調研小組提出的方案。主要思想就是否定合作制，把農信社按照股份制形式改造。這個方案呈報給國務院領導之后，也沒有得到認可。 三是組建一家由中國農業銀行總行控股的公司，在基層由農業銀行和農村信用社聯社共同組建。這是國務院專題辦公室提出的方案。這個方案提出后，在農村信用社和農業銀行系統都進行過討論，雙方對此都不太同意。在南京舉行的一次座談會上，基層信用社的一些同志提出，很多基層農業銀行的規模和資產質量都不如農村信用社，這樣由農業銀行控股是不合適的。這些意見得到了與會中央領導的重視，否定了這一方案。 記者：這次深化農村信用社改革和以往比起來，有哪些不同點？ 張功平：農村信用社的改革關鍵是在兩個方面：一是構筑一個什么樣的產權模式，是合作制還是股份制？還是其他的？另一個就是農村信用社交給誰去管理？誰負責農村信用社的風險？這兩大問題一直困擾著農村信用社改革的推進。 這次出臺的改革方案突出的特點，一是在產權模式上，突出了產權多樣化和股權多元化，而不是一刀切。在產權形式上，可以是股份制，可以是股份合作制，也可以繼續完善合作制。在股權方面邁向多元化，誰都可以投資。這是最大的一個不同點。 另一個就是誰來管理，誰來負責的問題。這次改革一個突出的不同點就是把農村信用社交由省級政府來進行管理，同時，國家銀行監督機構負責監管，農村信用社自主經營、自擔風險、自我約束、自我發展。之所以要把農信社交給省級地方政府管理，主要理由是：省級政府的管理能力、認知水平、金融意識上比下面的地方政府高出很多，交給基層地方政府管理最大的弊端，就是容易造成地方行政對金融不恰當的干預。因此，方案明確指出，省級政府不能將對農村信用社的管理權力下放給地（市）、縣、鄉（鎮）。 社區性地方金融機構含義深刻 記者：農村信用社改革的一個目標就是辦成社區性地方金融機構。這個新提法有哪些深刻含義？ 張功平：社區性地方金融機構，是這次改革對信用社在性質上的一種界定。過去我們一般把農村信用社界定為農村集體金融組織，后來稱為合作制的金融機構。現在農村信用社可以是股份制的，可以是股份合作制的，也可以是合作制的，因此“合作制”、“集體”等稱謂都涵蓋不全。 社區性指的是一定的范疇和明確的區域，鄉、縣、地市都可以是社區，社區性金融機構就是在一定范圍內組建并為所在社區提供金融服務的金融機構。 地方金融機構，主要指的是農信社是為地方經濟發展服務的，是在這個地方設立的金融機構，是對農信社服務對象、服務區域的界定。為什么沒有提“地方性”？主要是因為這種表述容易無結尾地方政府的金融機構。 中央不是甩包袱，而是幫助地方消化包袱 記者：在管理體制改革方面，信用社的行業管理將交由地方政府負責。有人認為，這是將巨大的包袱甩給了地方政府。您怎樣看？ 張功平：農村信用社交給省級政府管理問題，現在有一種說法是，認為農村信用社是一個大包袱，中央背不動了，甩給地方了。我覺得這個說法不恰當。農信社確實有歷史包袱，但形成的原因是多種多樣的。農信社不良資產，有一些是由于國家宏觀政策的變化造成的，如鄉企改制、取締“五小”等，造成了一部分貸款死滯，還有農村基金會管理整頓等，也造成了一部分的不良貸款。但是很大一部分是在地方經濟非良性發展過程中造成的，有些是地方行政干預、行政借款等形成的。我舉個例子。就企業轉制這一項，這些年來共形成農村信用社不良貸款大約８６０多億元；而現在所有的縣、鄉政府及干部借款４００多億。二者加在一起，就達到１２００多億元，而目前農村信用社總的虧損掛賬為１３００多億元。 為了幫助農村信用社消化解決包袱，這次改革中，國家還拿出資金，解決消化歷史包袱大約１５００億元，只剩下５０％由地方和農信社自己解決。除了中央給政策，地方還得努力去解決。因此不是把包袱甩給地方，而是中央幫助地方解決歷史包袱。 即使沒有其他改革，就是中央扶持這一條，全國絕大部分農村信用社都會自己發展起來。農信社這幾年已經發生了很大的改變，每年減虧力度很大。全系統最高時虧損達到２２０億元，去年僅有５０多億，即使沒有優惠政策，明年全系統的扭虧為盈也會實現。所以，甩包袱的說法是不正確的。 擔心基層政府的干預 記者：交給省級政府管理，這對他們的管理水平是個巨大的挑戰。 張功平：這個情況是個現實。有些省級政府也在議論，不大愿意承接這件事情，表示沒有這樣的人員，也沒有這方面的經驗。 現在我最擔心的是基層的干預。現在很多宣傳上有誤導，誤認為是交給地方基層政府管理，這是不恰當的，我們就是交給省級政府統管，而且不能層層下放管理權。 在交給省級政府管理問題上，有一個重要原則就是政企分開。省級政府管理，是對信用社宏觀上的管理，不是微觀管理，去直接指揮其信貸業務。省級政府要按照國家的方針政策，加強對信用社的約束。現在有一些反饋，一些縣政府表示：農信社你現在歸我管啦，明年再放１０萬元以上貸款，必須經過我批準。這完全錯誤理解了這次改革的內容。 交給省政府管理，既是這次改革的一個重點，也是一個難點。要把握好這個尺度，確實要求各個方面對此有一個清楚的認識。這樣對省級政府的管理水平是個巨大挑戰：既不能直接干預業務，又要實行管理，還要對出現的問題承擔一定責任。而信用社都是在基層地方政府眼皮底下活動，省政府不可能把手直接伸到基層，還必須依靠基層政府了解情況、協助管理，但又不能讓它直接干預。 我擔心縣級政府，認知水平不夠，容易對基層縣聯社產生影響。 現在看來，試點方案推出后大多數地方還是比較積極的，特別是看到國家的優惠政策后。全國３０個省市，有２１個省市申請參加試點。一些省市的觀念也發生了很大的變化，認識非常到位。如山東省就表示，通過這次試點，不僅要利用好政策，而且要給信用社創造一個良好的發展環境。對地方政府欠信用社貸款的，一律要求清還。