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    近年來，我國財政資金涉農補貼范圍不斷擴大，補貼標準不斷提高，以支持糧食生產為核心的財政資金涉農補貼體系初見雛形。2011年，中央財政糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機購置補貼等四項補貼達到1406億元。除中央財政外，在經濟發展水平較高的地區，財政資金涉農補貼范圍更廣、類別更多、標準更高。毫無疑問，財政涉農補貼對于實現糧食生產“八連增”和農民收入“八連快”，對于加快新農村建設步伐發揮了重要作用。
    財政資金支持“三農”是世界通例，但各國財政資金涉農補貼體系卻鮮有雷同。加入世貿組織10年來，我國農業補貼類別逐步增加，資金投入越來越大，但補貼體系的建設還很不完善。補貼類別的設計基本處于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的狀態，牛奶少了補奶牛，生豬少了補母豬。在資金投入不斷增加，農村經濟社會形態劇烈變化的背景下，如何建立一個適應農業、農村發展實際、高效可持續的財政涉農補貼體系，需要深入研究以下幾個基本問題。
    一、財政補貼補什么？在社會主義市場經濟條件下，財政補貼補什么，實際上是對什么進行補貼的問題。財政資金對農業進行補貼，是因為農業是國民經濟運行的基礎和戰略產業，事關國計民生、國家安全，且農業收益普遍低于其他產業，風險高于其他產業。但農業是由具體內部產業和環節組成的，這就涉及到具體補貼哪個產業和環節的問題，補糧食還是補蔬菜？補生產還是補流通？
    一般而言，財政應該對那些涉及公共利益，而市場經濟機制無法保證有效供給的農產品生產及流通活動進行補貼。財政應當在農產品價格過低、農民收益太低時，為了維持農民生產的積極性，確保某類農產品的供給而實施補貼。當前，我們有些補貼政策卻是反向為之，在農產品價格高時通過補貼增加供給，企圖讓價格降下來。嚴格意義上，這并不是對農業、農民的補貼。由于農業生產的周期性，當前的補貼往往不會增加當前供給，結果不但解決不了當前價格過高的問題，而且容易引發下一個生產周期的供過于求，導致“谷賤傷農”、“菜賤傷農”。
    從更廣的視角看，財政補貼補什么還包括補“一農（農民）”還是補“三農”的問題。近年來，中央財政加大了對農村民生的補貼，對于改善農民生產生活條件，解決醫療、養老等問題，發揮了重要作用。
    二、財政補貼補多少？即補貼標準問題。理想狀態下，從生產而言，財政補貼應該補齊農業的公益性與市場性之間的收益差距。但在實際操作中要復雜得多。一是由于行業生產特點不同，這個收益差距往往較難量化，二是政府沒有那么大的財力進行完全補貼。目前來看，由于財力限制，當前的財政補貼還處于“保基本”的階段，即通過財政補貼，給予農民從事農業生產一定的補償，補貼力度并不足以拉平行業之間平均收益率，或者抵補農民從事非農生產的可能收益。相比于農業生產資料價格上漲以及農民外出務工收入的快速增加，這個補貼金額已經不是決定農民生產的主要因素，補貼的政策效果在不斷下降。
    在對糧價、菜價進行調控，而農業生產資料價格不斷上漲的情況下，農民從事農業生產的直接收益難以較大幅度增加。在農民外出務工工資不斷提高的情況下，如果還是以農民承受水平或者農民物化生產成本為限來厘定補貼標準，如果不能正視行業收益差距，只能導致糧菜生產在某些地方政府那里越來越演化成“政治任務”，農副產品供給越來越依賴行政命令，與市場機制的要求以及“工業反哺農業、城市支持農村”的目標會越來越遠。
    三、財政補貼補給誰？在當前的體系框架內，不同補貼類別有不同的補貼受益對象。比如，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼原則上要發放到農民手中，農產品流通是以“綠色通道減免通行費”的方式補貼了運輸戶或者運輸企業。以上這些補貼多數都能直接發放到農戶手中，或者直接減免相關環節的運營費用。農機具購置補貼則通過直接扣減購買金額的方式進行補貼。應該說，已經基本建立了直達受益者的補貼機制，但實際操作中還應該注意一些深層次問題。
    補給“所有者”還是“生產者”。目前來看，補貼對象和補貼金額的確定大多是以“所有者”來界定的，比如土地經營權承包家庭按照承包土地的面積申請補貼。在土地承包經營權流轉規模不斷擴大的情況下，“所有者”和“生產者”已經出現了越來越大的分離，即使在協商土地租金時，雙方已經考慮了補貼因素，但以“所有者”為補貼對象仍然會帶來一些問題，會弱化政策效果。應逐步建立起以“生產者”為補貼對象、以產量為考核標準的補貼機制。
    補“小戶”還是補“大戶”。補“小戶”體現財政資金的普惠性，補“大戶”體現適度規模經營的政策引導。在以小戶為主，但大戶越來越多的背景下，需要在二者之間找到平衡點。2011年的補貼政策中明確，農資綜合補貼新增規模重點向種養大戶傾斜。這種重點支持是基于鼓勵農業生產適度規模經營的考慮。但應該注意的是，當前我國農業生產主要還是以小規模生產為主，因而在引導農業適度規模經營的同時，也要考慮財政資金的普惠性要求。
    四、補了以后怎么辦？作為一項公共政策，財政涉農補貼應當進行科學、及時的政策評估。評估結果應當成為補貼項目和補貼標準調整的重要依據。政策評估應從事后評估向過程評估轉變，從粗放評估向精細化評估轉變。過程評估有利于發現政策執行中存在的問題，并及時進行調整，防止政策走偏。精細化評估有利于正確評價政策效果，防止以偏概全。以精細化評估為例，糧食產量連續“八連增”，有多少是由直補政策貢獻的？有多少是由最低收購價政策貢獻的？有多少是由科技進步貢獻的？這都需要更加精細的計算，而不能以偏概全、以點帶面。
    財政資金涉農補貼不僅僅作用于農村經濟運行，更涉及到農村民生和農民切身利益。因此，加強財政支農補貼的政策評估，既是政策本身發展完善，并逐漸形成體系的需要，也是逐步實現“三農”工作從粗放式向精細化轉變的需要。（作者系北京市農村工作委員會副主任）