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    近年來，我國財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，以支持糧食生產(chǎn)為核心的財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼體系初見雛形。2011年，中央財(cái)政糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等四項(xiàng)補(bǔ)貼達(dá)到1406億元。除中央財(cái)政外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼范圍更廣、類別更多、標(biāo)準(zhǔn)更高。毫無疑問，財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼對(duì)于實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)“八連增”和農(nóng)民收入“八連快”，對(duì)于加快新農(nóng)村建設(shè)步伐發(fā)揮了重要作用。
    財(cái)政資金支持“三農(nóng)”是世界通例，但各國財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼體系卻鮮有雷同。加入世貿(mào)組織10年來，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類別逐步增加，資金投入越來越大，但補(bǔ)貼體系的建設(shè)還很不完善。補(bǔ)貼類別的設(shè)計(jì)基本處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，牛奶少了補(bǔ)奶牛，生豬少了補(bǔ)母豬。在資金投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)劇烈變化的背景下，如何建立一個(gè)適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展實(shí)際、高效可持續(xù)的財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼體系，需要深入研究以下幾個(gè)基本問題。
    一、財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)什么？在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)什么，實(shí)際上是對(duì)什么進(jìn)行補(bǔ)貼的問題。財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，事關(guān)國計(jì)民生、國家安全，且農(nóng)業(yè)收益普遍低于其他產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。但農(nóng)業(yè)是由具體內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)組成的，這就涉及到具體補(bǔ)貼哪個(gè)產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)的問題，補(bǔ)糧食還是補(bǔ)蔬菜？補(bǔ)生產(chǎn)還是補(bǔ)流通？
    一般而言，財(cái)政應(yīng)該對(duì)那些涉及公共利益，而市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制無法保證有效供給的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及流通活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼。財(cái)政應(yīng)當(dāng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低、農(nóng)民收益太低時(shí)，為了維持農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，確保某類農(nóng)產(chǎn)品的供給而實(shí)施補(bǔ)貼。當(dāng)前，我們有些補(bǔ)貼政策卻是反向?yàn)橹谵r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高時(shí)通過補(bǔ)貼增加供給，企圖讓價(jià)格降下來。嚴(yán)格意義上，這并不是對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補(bǔ)貼。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性，當(dāng)前的補(bǔ)貼往往不會(huì)增加當(dāng)前供給，結(jié)果不但解決不了當(dāng)前價(jià)格過高的問題，而且容易引發(fā)下一個(gè)生產(chǎn)周期的供過于求，導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”、“菜賤傷農(nóng)”。
    從更廣的視角看，財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)什么還包括補(bǔ)“一農(nóng)（農(nóng)民）”還是補(bǔ)“三農(nóng)”的問題。近年來，中央財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村民生的補(bǔ)貼，對(duì)于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，解決醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，發(fā)揮了重要作用。
    二、財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)多少？即補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)問題。理想狀態(tài)下，從生產(chǎn)而言，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)的公益性與市場性之間的收益差距。但在實(shí)際操作中要復(fù)雜得多。一是由于行業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)不同，這個(gè)收益差距往往較難量化，二是政府沒有那么大的財(cái)力進(jìn)行完全補(bǔ)貼。目前來看，由于財(cái)力限制，當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)貼還處于“保基本”的階段，即通過財(cái)政補(bǔ)貼，給予農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定的補(bǔ)償，補(bǔ)貼力度并不足以拉平行業(yè)之間平均收益率，或者抵補(bǔ)農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)的可能收益。相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲以及農(nóng)民外出務(wù)工收入的快速增加，這個(gè)補(bǔ)貼金額已經(jīng)不是決定農(nóng)民生產(chǎn)的主要因素，補(bǔ)貼的政策效果在不斷下降。
    在對(duì)糧價(jià)、菜價(jià)進(jìn)行調(diào)控，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上漲的情況下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接收益難以較大幅度增加。在農(nóng)民外出務(wù)工工資不斷提高的情況下，如果還是以農(nóng)民承受水平或者農(nóng)民物化生產(chǎn)成本為限來厘定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如果不能正視行業(yè)收益差距，只能導(dǎo)致糧菜生產(chǎn)在某些地方政府那里越來越演化成“政治任務(wù)”，農(nóng)副產(chǎn)品供給越來越依賴行政命令，與市場機(jī)制的要求以及“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的目標(biāo)會(huì)越來越遠(yuǎn)。
    三、財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)給誰？在當(dāng)前的體系框架內(nèi)，不同補(bǔ)貼類別有不同的補(bǔ)貼受益對(duì)象。比如，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼原則上要發(fā)放到農(nóng)民手中，農(nóng)產(chǎn)品流通是以“綠色通道減免通行費(fèi)”的方式補(bǔ)貼了運(yùn)輸戶或者運(yùn)輸企業(yè)。以上這些補(bǔ)貼多數(shù)都能直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，或者直接減免相關(guān)環(huán)節(jié)的運(yùn)營費(fèi)用。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼則通過直接扣減購買金額的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。應(yīng)該說，已經(jīng)基本建立了直達(dá)受益者的補(bǔ)貼機(jī)制，但實(shí)際操作中還應(yīng)該注意一些深層次問題。
    補(bǔ)給“所有者”還是“生產(chǎn)者”。目前來看，補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼金額的確定大多是以“所有者”來界定的，比如土地經(jīng)營權(quán)承包家庭按照承包土地的面積申請(qǐng)補(bǔ)貼。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，“所有者”和“生產(chǎn)者”已經(jīng)出現(xiàn)了越來越大的分離，即使在協(xié)商土地租金時(shí)，雙方已經(jīng)考慮了補(bǔ)貼因素，但以“所有者”為補(bǔ)貼對(duì)象仍然會(huì)帶來一些問題，會(huì)弱化政策效果。應(yīng)逐步建立起以“生產(chǎn)者”為補(bǔ)貼對(duì)象、以產(chǎn)量為考核標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼機(jī)制。
    補(bǔ)“小戶”還是補(bǔ)“大戶”。補(bǔ)“小戶”體現(xiàn)財(cái)政資金的普惠性，補(bǔ)“大戶”體現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的政策引導(dǎo)。在以小戶為主，但大戶越來越多的背景下，需要在二者之間找到平衡點(diǎn)。2011年的補(bǔ)貼政策中明確，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼新增規(guī)模重點(diǎn)向種養(yǎng)大戶傾斜。這種重點(diǎn)支持是基于鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營的考慮。但應(yīng)該注意的是，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要還是以小規(guī)模生產(chǎn)為主，因而在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，也要考慮財(cái)政資金的普惠性要求。
    四、補(bǔ)了以后怎么辦？作為一項(xiàng)公共政策，財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)、及時(shí)的政策評(píng)估。評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)貼項(xiàng)目和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的重要依據(jù)。政策評(píng)估應(yīng)從事后評(píng)估向過程評(píng)估轉(zhuǎn)變，從粗放評(píng)估向精細(xì)化評(píng)估轉(zhuǎn)變。過程評(píng)估有利于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，防止政策走偏。精細(xì)化評(píng)估有利于正確評(píng)價(jià)政策效果，防止以偏概全。以精細(xì)化評(píng)估為例，糧食產(chǎn)量連續(xù)“八連增”，有多少是由直補(bǔ)政策貢獻(xiàn)的？有多少是由最低收購價(jià)政策貢獻(xiàn)的？有多少是由科技進(jìn)步貢獻(xiàn)的？這都需要更加精細(xì)的計(jì)算，而不能以偏概全、以點(diǎn)帶面。
    財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼不僅僅作用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，更涉及到農(nóng)村民生和農(nóng)民切身利益。因此，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼的政策評(píng)估，既是政策本身發(fā)展完善，并逐漸形成體系的需要，也是逐步實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”工作從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的需要。（作者系北京市農(nóng)村工作委員會(huì)副主任）