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　　編者按：不了解中國的農村、農民，就不能真正理解中國的過去、現實與未來。在當下各種經濟社會問題層出不窮、盤根錯節的時候，要建設和諧社會、加強和創新社會管理，一樣不能忽視農村的全面建設，不能漠視農民的各項自主權利，包括進城務工農民的平等權利。只有這樣，我們的社會建設才是完整而有基礎的，也才能真正實現整個社會的和諧繁榮。本文作者陳里長期關注農村和農民問題，曾撰有《經濟利益與中國農民犯罪原因研究》（中國社會科學出版社2011年11月版）的專著，受到好評。本文是他對農村社會管理中需要引起重視的幾個問題的思考。

　　和諧社會建設、加強和創新社會管理是我國當前社會建設的重要主題。抓好農村社會管理，推動農村社會管理創新，必須深刻認識和處理好以下幾個問題。

　　構建和諧社會的難點在農村重點是農民，法治是短板

　　黨的十六屆三中全會提出了“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的新要求，“五個統籌”構成和諧社會建設的重要內容。其中，把城鄉統籌放在首位，而且從近年來的中央一號文件的出臺看，都體現了解決“三農”問題是“全部工作的重中之重”。

　　我國是擁有13億多人口的大國，農民是現階段中國社會的重要組成部分，特別是現在面對著農村、農業深刻變化的客觀現實，以及工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展這樣一個新形勢、新任務，決定了構建社會主義和諧社會重點在農民，難點在農村，可以說沒有農民和農村的和諧就不可能有我們整個社會的和諧。據此，我們也能看到，法治建設也面臨著同樣的處境，重點在農村，難點也在農村。黨的十七屆三中全會指出：“加強農村民主法制建設、基層組織建設、社會管理任務繁重”。雖然改革開放以來農村的法治建設有了長足的進步與發展，但對照和諧社會建設、新農村建設和形勢發展的要求，還存在許多不容樂觀的現實問題。

　　一是“重人治、輕法治”的觀念沒有徹底改觀。由于受傳統思想意識的影響，人們更多地依賴文件、政策及不同級別的指示，以言代法、以權壓法在有的地方根深蒂固。少數領導干部法律知識缺乏，依法建設經濟和處理社會事務的能力和水平不高。特別是在農村有些地方仍然存在財務管理混亂、村干部私自挪用集體資產、利益面前偏親向友、重大決策不民主、工作方法簡單粗暴等現象，干群關系十分緊張。一些農村地區由于經濟基礎比較薄弱，村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，而且村委會辦理公共事務和公益事業，多是依靠村民出資出力，村民參與自治的積極性和主動性不高。同時，部分群眾對國家的法律，看到的只是其強制性的一面，而對其權利保護的一面卻知之甚少，表現為信官不信法、信權不信法、信訪不信法。在自己權利受侵犯時，挖空心思地去“拉關系、走后門”親近權力，卻很少運用法律手段來維護自身的合法權益。

　　二是執法隨意性問題依然存在。在農村，我們的一些執法人員自以為是地認為農民法律素質低下，好哄好嚇唬，執法不文明、不規范、不嚴格、不公正的情況時有發生。有的執法者高高在上，與執法對象缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗；有的執法者習慣于“繩之以法”的硬性執法方式，動不動就以抓人治罪恐嚇群眾，難以從根本上化解矛盾糾紛；有的執法辦案人員對農村工作不了解，面對復雜的情況，或是束手無策，或是定性不準、處罰失當；有的認為農村遠離監督，吃、拿、卡、要，收受人情賄賂等現象不少；還有的對制假售假的坑農騙農案件，立案不及時、懲處不力，未能對違法犯罪行為起到足夠的威懾作用。這些問題給執法工作帶來很大的負面影響，也容易導致矛盾激化。

　　三是農村的矛盾糾紛和社會治安形勢趨于復雜，不穩定因素增多。當前，農村矛盾糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復雜化。因土地承包、征地拆遷等引發的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會上造成了惡劣影響。由于問題成因復雜，處理難度較大，已成為農村社會管理的重大隱患。治安案件和侵財類刑事案件頻發，賭博、傷害類案件時有發生。各類犯罪案件的頻繁發生，不但直接侵害了農民群眾的切身利益，更破壞整個農村地區的和諧穩定。由于農村主要勞動力大量外流，使許多農村地區出現了留守人員多為老、幼、婦的“空心”現象，給宗族勢力、黑惡勢力欺凌百姓留下了可乘之機。

　　當前影響和制約農村法治建設發展的因素是多方面的。法制宣傳教育不適應農村實際需求，致使農民法律素質短時間內難以得到提高；農村基層執法機構建設相對薄弱，致使法律服務和保障滯后于形勢發展。法治建設在農村建設中起著重要保障作用，可以說，加快農村法治建設刻不容緩。

　　保護農民土地權益，防止農村暴力拆遷

　　城市化進程的加快推進，大量人群涌入城市，城市可用土地日益減少，地方政府越來越多的征地和拆遷就緊盯在集體土地上。在集體土地征收、補償的過程中，作為擁有強勢地位的政府和被征收土地的農民必然會發生利益博弈，如果雙方不能找到一個最佳的平衡點，通常情況下，農民的利益會因處于弱勢地位而必然受損。

　　近期，國務院辦公廳全文公布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，引起了全社會的廣泛關注。通知從指導思想和基本原則、分類明確戶口遷移政策、依法保障農民土地權益、著力解決農民工實際問題、切實加強組織領導等五方面十四條做出了規定。其中有三條都涉及保障農民土地權益：第一，農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護?，F階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。引導農民進城落戶要遵守法律法規和國家政策，充分考慮農民的當前利益和長遠生計，不能脫離實際，更不能搞強迫命令。第二，堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規劃、土地整治規劃和土地利用年度計劃，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，切實避免擅自擴大城鎮建設用地規模，損害農民權益。第三，禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

　　溫家寶總理也曾在達沃斯夏季論壇上指出，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象，并明確表示必須從制度上解決這些問題。實際上，近些年來，在土地出讓、利用、管理領域，全國很多地方都曾出現過大案要案，地產開發成為腐敗高發行業。為什么這么集中？兩大因素：高利潤和壟斷。房地產開發行業的利潤率明顯高過全社會平均利潤，這是人所共知的事情，受利益誘惑，各路資本爭相進入這個行業。而作為房地產業基本生產要素的土地，卻由地方政府壟斷供應。市場經濟條件下，壟斷方總能獲得較高的商業收益；個別地方政府通過征地、拆遷、安置、補償、市政配套設施建設，使該土地達到建設條件，也即將生地變成熟地，然后再將土地出讓給開發企業，由后者在其上面建房蓋樓，開發房產。很長一段時間內，土地一級開發權的出讓，多數都是非市場化、不公平的。由于土地一級市場的市場化程度很低，有錢有勢有關系的企業，常?？梢缘统杀灸玫兀@得無風險的高利潤。另外，由企業主導動拆遷，受利益驅動，各地普遍出現了野蠻拆遷現象，拆遷戶被逼自殘、自焚、自殺的惡性事件時有發生。

　　要避免此類暴力拆遷、影響穩定事件的發生，必須要保護農民的土地權益，關注以下幾點。

　　第一，我國法律規定農村集體土地歸集體所有，由集體經濟組織和村民委員會行使所有權，而集體經濟組織有鄉、村、組三級，主體的多級和不確定性造成了農村集體土地所有權的不明晰，農民土地利益被虛化，集體土地人人所有，卻人人無權，農民拿到手的補償金往往會在發放過程中被雁過拔毛，到手的所剩無幾。解決農民在多元補償主體中的地位，使集體土地補償金能夠直接惠及農民，是保護農民土地權益的前提。

　　第二，集體土地征收的慎重性更甚于國有土地，因為國有土地的征收僅僅是改變土地用途，而集體土地征收涉及土地性質的改變，直接關系國家土地結構和產業政策。集體土地征收不能高舉內容不確定的“公共利益”大旗四處揮舞，避免假借“公共利益”之名行圈地之實，或以舊村改造之名行商業開發之實。

　　第三，目前集體土地征收補償標準過低已是公認的事實。尤其是對比集體土地征收補償價格與國家土地一級開發市場價格，其中的“天差地別”可見一斑。這也是導致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳，農民對征地補償難以接受并心存不滿的主要原因。政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現象。改善這種土地財政模式，讓利于民，是解決補償標準過低、暴力拆遷的根本途徑。

　　第四，集體土地征收對于農民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產資料，而非簡單的財產權益喪失。其對于農民長遠的生產生活有根本性的影響。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。否則，無法改變部分農民將補償款消耗殆盡后生活難以為繼，仍然需要國家重新予以扶助的問題。改變單一的補償金方式，探索具有長久性、多樣性和社會保障性質的補償途徑，才能夠為脫離土地的農民提供有力的保障。

　　善待農民工，預防農民犯罪

　　這里所指的“農民工”概念是指農村戶口，祖籍是農村，現在可能在農村也可能在城市，甚至在城市十幾年之久。正是這樣脫離農村生活在城市的“農民工”，是亟需引起我們注意的大問題。農民工的產生與發展自上世紀80年代開始到現在，分布在國民經濟的各個行業，在工業化、城鎮化、現代化建設中的作用不言而喻。特別是在當前社會正處于矛盾多發期的關鍵時刻，關心、愛護、保護農民工，進一步解決好農民工的問題，化解引發社會矛盾和糾紛，對于促進改革發展和穩定具有十分重要的意義。如何對待農民工，怎么樣才算正確的對待？筆者認為，做好農民工工作的最基本原則就是要公平對待農民工，一視同仁、強化服務，完善管理、統籌規劃，合理引導、因地制宜、分類指導，立足當前、放眼長遠。農民工的工資保障、養老、醫療保險，特別是他們子女的就業問題都需要引起各級政府關注。

　　根據數據統計，到2020年我國將有三到四億的農民工進入城市。要正確對待農民工，就一定要解決好農民工工資偏低和拖欠的問題，避免由此引發悲劇；依法規范農民工勞動管理；一定要做好農民工就業的服務和培訓；積極穩妥地解決好農民工社會保障問題；為農民工提供相應的公共服務（城市公共服務）；建立健全維護農民工權益保障機制；促進農村勞動力就地、就近轉移就業。

　　大量農民成為社會主義中國新興的產業大軍，這與上世紀上海灘、沈陽老基地建設沒有什么區別，這些農民已成為工人階級，但身份和心理上始終游離在農村和城市之間，嚴重損害了廣大農民在城市里的歸屬感和自豪感。在未來的時間里，我們要給予進城務工、生活的農民更多的關心，真正從感情上、生活上、政策機制上幫助他們，使他們致富、過上小康生活。

　　想要減少農民犯罪，包括城市農民工犯罪，以下幾項工作需要重視：第一，全面落實社會治安綜合治理的各項措施，不要忽視調解的作用。即“只有帶著感情才能解決群眾上訪的問題”。第一，要聽聽是什么訴訟？有些問題并不大，農民在實現自己的權益保護過程中心情不好，地也荒了，官司還沒有打贏，最后就變成像秋菊打官司一樣打一口氣。因此，我們接觸到這種人首先就是先問是什么事，再落實事，基本上能解決的都解決了。第二，對待農民工更應該注重貫徹平等思想，一定要人性執法。第三，完善農民工免費登記、有序的常態化管理體系。第四，近年來，拖欠農民工工資，農民工基本權利所引發的問題非常多。我們一定要認真地解決，真正地有一套制度，有一套救助體系，比如司法保障、救助。第五，將農民工逐步納入社會保障體系。第六，對于農民工犯罪中的年輕人，司法部門一定要對他們采取挽救的措施，不能說偷一個饅頭，一生就是罪犯。特別是未成年人犯罪，政法部門的挽救一定不能落后。

　　剖析群眾上訪的根源，妥善處理群體性事件

　　說到群眾上訪的問題，筆者深有體會。公安機關近年來開展了一系列大走訪愛民實踐活動，作為領導干部我們帶著感情下去解決信訪積案、化解矛盾糾紛、密切警民關系。通過這幾年化解信訪問題，筆者對此也有了一些認識。筆者曾在《陜西日報》寫了一篇文章《只有帶著感情才能解決群眾上訪問題》，表達了在任何時候、任何情況下，群眾利益不能丟的觀點。

　　對待上訪，政府工作人員不能一遇到上訪就怕、就躲，在上訪案件中，有相當一部分上訪人的訴求都有合理性，有的人是要維護自己的權益，有的人是討要一個說法。就像電影秋菊打官司一樣打一口氣。遇到這樣的問題，政府的工作人員要重視群眾的訴求，尊重、理解上訪人，通過耐心的解釋，細致的工作，最大限度地解開上訪群眾的心結、化解時常遭遇冷眼的怨氣，這些真情實感的舉措往往會贏得上訪人的理解，在協調解決中就相對容易多了。當然有些上訪案子比較特殊，但是我們的群眾絕不是刁民，只不過有些人說話激動，容易走極端。

　　群體性事件可以看做是信訪案件的一個極端，從發生到醞釀到爆發有一個累積的過程，起初肯定會有群眾信訪反映情況，正所謂“冰凍三尺非一日之寒”，廣東烏坎事件就是典型。2011年9月21日，廣東汕尾陸豐市烏坎村400多名村民因土地問題、財務問題、選舉問題對村干部不滿，到陸豐市政府非正常上訪，隨后發生了打砸警員、警車事件。隨著事態發展，11月21日，村民再次集體上訪，數日內不斷引發沖突，隨后事態逐漸平息。經過省市等多方努力，目前新的村黨總支組建了起來，村民選舉委員會和村民代表經由村民認可的民主程序選舉產生，村委會的選舉也正在醞釀之中。當地政府大膽起用了抗議者，將烏坎事件的領頭人任命為該村新的黨總支部書記。烏坎事件在經歷了一個具有歷史意義的轉折點之后，步入了良性的軌道。

　　縱觀近年來影響較大的群體性事件，我們不難發現其中的一些共性，當地社會矛盾積怨較深，發生了當地政府與民爭利的情況，政府對群眾的維權行為處理簡單粗暴，發生了規模更大、方式更為激烈的沖突事件。已經發生的群體性事件給我們進一步敲響了警鐘，面對群眾的利益訴求甚至是矛盾沖突，地方政府要有高度的大局意識。一方面，要看到“群眾利益是發展的最終目的”，“著力解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題”是最大的政治；另一方面，要把解決群眾利益問題“作為檢驗干部群眾觀念、宗旨意識、領導能力的試金石”。列寧曾說，利益觸動每個人的神經?！盀蹩厕D機”告訴我們，要減少社會矛盾的觸點、降低燃點，必須始終把維護群眾合法利益放在首位。此外，還要做好以下工作。

　　第一，理性看待群體性事件，給民眾更多的訴求渠道、方式和空間。群體性事件是我國經濟社會發展在特定階段的一種正常現象，是公民利益訴求不暢的結果，黨和政府要以平常的心態處理，不能采取簡單化方式，上綱上線，應該理性對待群體性事件。其實，群體性事件不是個新問題，只是現在受傳媒發達的影響報道較多，知曉面較大，給人們的印象好像是群體性事件是近期的產物。黨和政府只有以理性的心態對待群體性事件，才能更好地處理相關矛盾，并找到事件背后的深層次原因。

　　第二，創新群眾利益訴求的方式。群體性事件有的表現為一種暴力、非理性的訴求（甕安事件、隴南事件），有的則是通過一種和平、理性的訴求方式來表達（上海滬杭磁懸浮工程事件、重慶出租車“罷工”事件等）。在大中城市，公民素質較高，民主意識、法制意識較強，參與和表達利益的方式也較理性，黨和政府要主動創新公民利益訴求的方式，最大限度地讓公民在體制、法律的框架內表達訴求，盡可能減少公民利益訴求的“非理性”和暴力。

　　第三，主動加強與群眾的互動，努力形成政府與公民制度化的溝通機制。公民通過公民組織與政府對話、談判和溝通，努力形成制度化參與公共政策的機制，構建一種“回應型”的制度產生機制。這既是對公民政治權利的尊重，也是維護社會和諧穩定的必須。如在甘肅隴南事件中，政府做出市行政中心搬遷的決定后，可以先和相關的自治組織、利益群體進行溝通，把市政中心搬遷的原因、要求及相關善后政策進行通報，傾聽他們的意見，爭取支持和理解。這樣政府可以通過民間組織進行社會動員，降低成本和風險，也提高政策的可接受性。

　　第四，以處理群體性事件為契機，推動制度領域的變革和創新。群體性事件的爆發，表面上看是環保、失地農民、拆遷補償、侵犯公民權益等個案原因，其根源是我國政治、經濟、文化、社會和生態各方面長期存在的制度性、體制性和結構性矛盾的結果。對群體性事件的理性處理，我們不能僅僅停留在個案的層面上，要借助群體性事件的處理來反思我們的法律、法規、制度、體制和機制，爭取主動了解民意，實現社會管理的創新。

　　總之，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，也是我們國家富強、民族興旺的充分體現。而農民是現階段中國社會的主要組成部分，建立農民與社會的和諧關系，是構建社會主義和諧社會的主要內容。面對我國農村人口占多數的基本國情，農業、農村深刻變化的客觀現實以及工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展帶來的新形勢、新任務，決定了構建社會主義和諧社會、強國富民的重點在農民，難點在農村。而離開農民的富裕，離開農村的和諧，我們國家的富強與社會的和諧也就無從談起。