為全面貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央一號(hào)文件精神,深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述,加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,努力在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開(kāi)辟新途徑,推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展挖潛力、提質(zhì)量、增效益,開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展新局面,現(xiàn)就進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提出如下意見(jiàn)。
一、切實(shí)增強(qiáng)對(duì)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)
2004年以來(lái),我國(guó)糧棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全面發(fā)展、供給充裕、品種不斷改善、品質(zhì)不斷提升,農(nóng)業(yè)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理,農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)。2014年,糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)歷史性的“十一連增”,連續(xù)四年超過(guò)1.1萬(wàn)億斤;農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“十一連快”,連續(xù)五年超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民收入增幅,農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)保持良好勢(shì)頭。在新的歷史時(shí)期,進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是高起點(diǎn)上的主動(dòng)作為、主動(dòng)調(diào)優(yōu)。
(一)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、成本與效益、生產(chǎn)與環(huán)境等方面問(wèn)題依然比較突出。資源環(huán)境硬約束與生產(chǎn)發(fā)展矛盾日益凸顯。多年來(lái)資源條件已經(jīng)繃得很緊,東北黑土地質(zhì)量下降、部分地區(qū)耕地重金屬超標(biāo)、地下水超采、“北糧南運(yùn)”與水資源時(shí)空分布不匹配等問(wèn)題突出。農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)與居民消費(fèi)快速升級(jí)不相適應(yīng)矛盾日益凸顯。優(yōu)質(zhì)化、多樣化和專用化的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展依然滯后,高品質(zhì)的牛羊肉、奶類、果菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)需求尚有一定差距。種養(yǎng)結(jié)合不緊、循環(huán)不暢問(wèn)題日益凸顯。糧經(jīng)飼結(jié)構(gòu)不合理,種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)配套銜接不夠,地力下降與養(yǎng)殖業(yè)糞污未能有效利用并存,農(nóng)作物秸稈綜合利用程度較低。一二三產(chǎn)融合不足,農(nóng)業(yè)比較效益低,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)產(chǎn)品加工水平和轉(zhuǎn)化增值率依然偏低,農(nóng)業(yè)的生態(tài)、社會(huì)、文化等功能挖掘不足,產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值不高,帶動(dòng)農(nóng)民增收能力弱。這些情況表明,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要節(jié)點(diǎn),進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。
(二)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨難得歷史機(jī)遇。農(nóng)業(yè)連年豐收后,主要農(nóng)產(chǎn)品供給充足;國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)、加工需求增長(zhǎng)可能有所減弱,為進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了有利時(shí)機(jī)。國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略全面實(shí)施,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障重點(diǎn)將更加突出,為進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了更為寬松的政策環(huán)境和資源空間。居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí),未來(lái)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品需求潛力巨大,人們不僅要求吃飽吃好,而且要求吃得安全營(yíng)養(yǎng)健康,為進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了市場(chǎng)動(dòng)力。國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給充足,大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存消費(fèi)比均處于歷史高點(diǎn),為進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了更多回旋余地。這些表明,進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正面臨著難得機(jī)遇,推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展由注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)向數(shù)量質(zhì)量效益并重轉(zhuǎn)變恰逢其時(shí)。
(三)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)絕不意味放松糧食生產(chǎn)。我國(guó)是人口大國(guó),解決好吃飯問(wèn)題始終是頭等大事。近年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)取得了巨大成就,但隨著人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、工業(yè)用途拓展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí),未來(lái)糧食需求將繼續(xù)剛性增長(zhǎng),確保國(guó)家糧食安全的任務(wù)仍十分艱巨。因此,進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)絕不意味著放松糧食生產(chǎn),必須跳出糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整非此即彼的思維定勢(shì),把穩(wěn)定糧食產(chǎn)量作為前提,把提升糧食產(chǎn)能作為根本,構(gòu)筑穩(wěn)固牢靠的國(guó)家糧食安全保障體系,確保中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都牢牢端在自己手上,走出一條二者協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)的新路來(lái)。
各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要切實(shí)提高對(duì)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)重要性的認(rèn)識(shí),切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái),切實(shí)增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感和使命感,搶抓機(jī)遇、主動(dòng)入位,積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)調(diào)精調(diào)深,努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展在高起點(diǎn)上再登新臺(tái)階。
二、明確進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的總體思路
(一)指導(dǎo)思想
深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)、中央一號(hào)文件和習(xí)近平總書記系列重要講話精神,以確保國(guó)家糧食安全為前提,以數(shù)量質(zhì)量效益并重、競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展為主攻方向,以布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)融合、品質(zhì)提升、循環(huán)利用為重點(diǎn),科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序,更加注重市場(chǎng)導(dǎo)向和政策支持、更加注重深化改革和科技驅(qū)動(dòng)、更加注重服務(wù)和法治保障,加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)牧漁結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路,為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(二)基本原則
——堅(jiān)持底線思維,確保國(guó)家糧食安全。牢牢守住糧食生產(chǎn)不滑坡、耕地不搞農(nóng)轉(zhuǎn)非的底線,將耕地面積穩(wěn)定在18億畝以上,糧食播種面積穩(wěn)定在16億畝以上,谷物播種面積穩(wěn)定在14億畝以上,確保谷物基本自給,口糧自給能力達(dá)到100%。
——堅(jiān)持理念創(chuàng)新,拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展的廣度深度。拓展視野、創(chuàng)新思維,牢固樹(shù)立大生態(tài)理念,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;樹(shù)立大食物理念,面向整個(gè)國(guó)土全方位、多途徑開(kāi)發(fā)食物資源;樹(shù)立大市場(chǎng)理念,統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源;樹(shù)立大農(nóng)業(yè)理念,開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能;樹(shù)立大科技理念,推進(jìn)種機(jī)技配套、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同。以新理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)向廣度、深度進(jìn)軍,引導(dǎo)農(nóng)民念好“山海經(jīng)”、唱好“林草戲”、打好“果蔬牌”,促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。
——堅(jiān)持突出重點(diǎn),有所為有所不為。根據(jù)主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平和生產(chǎn)優(yōu)先序,突出重點(diǎn)品種、重點(diǎn)區(qū)域。在品種上,主要保谷物、重點(diǎn)保口糧,統(tǒng)籌兼顧棉油糖、蔬菜等其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。在區(qū)域上,重點(diǎn)促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)提升產(chǎn)能、農(nóng)牧結(jié)合、糧經(jīng)飼兼顧,努力提升大中城市的“菜籃子”產(chǎn)品自給能力,解決好資源過(guò)度利用和生態(tài)環(huán)境突出地區(qū)的生態(tài)修復(fù)、污染治理和資源保護(hù)問(wèn)題。
——堅(jiān)持因地制宜,突出特色。綜合考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)條件、資源稟賦等各方面因素,優(yōu)先發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)突出的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品,做大做強(qiáng)、做優(yōu)做精,培育壯大具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品、支柱產(chǎn)業(yè)和特色品牌,防止盲目跟風(fēng)現(xiàn)象,避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
——堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向,尊重農(nóng)民意愿。遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律,以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,利用市場(chǎng)信息和市場(chǎng)辦法引導(dǎo)、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),尊重農(nóng)民意愿和經(jīng)營(yíng)自主權(quán),發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用。政府重點(diǎn)是做好規(guī)劃引導(dǎo)和服務(wù)、總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、加大政策扶持和創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境,充分調(diào)動(dòng)各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體積極性,不搞強(qiáng)迫命令和行政瞎指揮,不搞一刀切和大躍進(jìn)。
(三)主要目標(biāo)
進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩穩(wěn)兩增兩提”。“兩穩(wěn)”,即穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和糧食產(chǎn)能,實(shí)現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。“兩增”,即農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)提升和農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)。“兩提”,即提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力,使農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長(zhǎng)為主真正轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來(lái),由依靠資源和物質(zhì)投入真正轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來(lái)。
三、準(zhǔn)確把握進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)
(一)以“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”為著力點(diǎn),調(diào)整優(yōu)化確保國(guó)家糧食安全的實(shí)現(xiàn)路徑。著眼于穩(wěn)定面積和提高地力,加快劃定永久基本農(nóng)田,大規(guī)模建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,大幅度提升耕地質(zhì)量,將糧食產(chǎn)能落實(shí)到田頭地塊,實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。著眼于提高單產(chǎn)和提升品質(zhì),加快新品種繁育,大規(guī)模開(kāi)展高產(chǎn)創(chuàng)建和綠色增產(chǎn)模式攻關(guān),集成推廣應(yīng)用綜合技術(shù),健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)技推廣的激勵(lì)機(jī)制,力爭(zhēng)在種業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破,實(shí)現(xiàn)“藏糧于技”。著眼于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧儲(chǔ)糧積極性和提升農(nóng)民素質(zhì),完善糧食生產(chǎn)支持保護(hù)政策體系,保證農(nóng)民種糧合理收益;改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的儲(chǔ)糧條件,保持和擴(kuò)大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體糧食烘干和儲(chǔ)備規(guī)模,減少糧食產(chǎn)后損失;加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,造就一支適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)“藏糧于民”。
(二)以構(gòu)建與資源環(huán)境承載力相匹配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新格局為目標(biāo),調(diào)整優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局。在綜合考慮自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)需求等因素的基礎(chǔ)上,以農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn),因地制宜,宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁,構(gòu)建優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局和專業(yè)生產(chǎn)格局,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源環(huán)境匹配度。東北地區(qū)要提升口糧生產(chǎn)能力,在地下水開(kāi)采較重的三江平原地區(qū)合理控制水稻種植面積,加強(qiáng)節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)和節(jié)水技術(shù)推廣,與水庫(kù)和灌渠建設(shè)相配套,改井灌為渠灌,保護(hù)地下水資源;推廣糧豆輪作,適當(dāng)減少高緯度區(qū)玉米種植面積,擴(kuò)大大豆種植面積;在農(nóng)牧交錯(cuò)帶,積極推廣農(nóng)牧結(jié)合、糧草兼顧、生態(tài)循環(huán)種養(yǎng)模式,大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)奶業(yè)和肉牛肉羊產(chǎn)業(yè),推廣種養(yǎng)專業(yè)戶和家庭牧場(chǎng)繁育、規(guī)模場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化育肥。華北地區(qū)要按照京津冀協(xié)同發(fā)展總體要求,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力,適度調(diào)減地下水嚴(yán)重超采地區(qū)的小麥種植,選育推廣耐旱節(jié)水作物,調(diào)整種植制度,適度發(fā)展糧草輪作、糧肥輪作。穩(wěn)定生豬、肉禽、蛋禽、牛羊養(yǎng)殖規(guī)模。長(zhǎng)江中下游地區(qū)要貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn),穩(wěn)定糧油生產(chǎn)能力。退減重金屬重度污染區(qū)的水稻種植面積,發(fā)展棉麻、花卉等非食用農(nóng)產(chǎn)品,調(diào)整重金屬中輕度污染區(qū)水稻種植、發(fā)展低積累品種作物和豆科牧草等培肥地力作物種植;推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖適度規(guī)模化,在人口密集區(qū)適當(dāng)減少生豬養(yǎng)殖規(guī)模,發(fā)揮水資源優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展名優(yōu)水產(chǎn)品生產(chǎn)。華南地區(qū)要鞏固農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)定水稻、甘蔗、蔬菜面積和大宗畜產(chǎn)品生產(chǎn),加快發(fā)展現(xiàn)代畜禽水產(chǎn)種業(yè)和熱帶水果產(chǎn)業(yè),發(fā)展具有出口優(yōu)勢(shì)的水產(chǎn)品養(yǎng)殖。西北地區(qū)要保護(hù)生態(tài)環(huán)境,在年降水量300mm以下的旱作地區(qū)繼續(xù)實(shí)施壓夏擴(kuò)秋,適度調(diào)減小麥種植面積,擴(kuò)大馬鈴薯、牧草種植面積;在綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)穩(wěn)定棉花、瓜果種植面積,發(fā)展設(shè)施蔬菜和特色園藝產(chǎn)業(yè);在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)通過(guò)坡耕地退耕還草、糧草輪作,積極發(fā)展草牧業(yè);在草原牧區(qū)要推進(jìn)草畜平衡,推廣劃區(qū)輪牧、舍飼半舍飼,恢復(fù)草原生態(tài)。西南地區(qū)要促進(jìn)農(nóng)民增收,嚴(yán)格保護(hù)平壩水田,穩(wěn)定水稻、玉米面積,擴(kuò)大馬鈴薯種植,大力發(fā)展園藝作物、中草藥等特色農(nóng)作物生產(chǎn),合理開(kāi)發(fā)利用草地資源和水資源,發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)和特色漁業(yè),加快農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理。