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　  2016年，在“十三五”開局之年，中央再發(fā)一號文件關注“三農(nóng)”問題。這是改革開放以來指導“三農(nóng)”工作的第18份中央一號文件(下稱“文件”)，文件題為《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》。
　　文件指出，把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，用發(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題，厚植農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢，加大創(chuàng)新驅動力度，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。
　　中央對“三農(nóng)”問題歷來高度重視，上一屆政府將之置于“全黨工作重中之重”的地位，本屆政府亦然。對“三農(nóng)”工作，習近平總書記在2015年中央農(nóng)村工作會議指示中強調，重農(nóng)固本，是安民之基。“十三五”時期，必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。
　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任、研究員宋洪遠向記者表示，文件首先再次釋放了中央高度重視“三農(nóng)”問題的信號；其次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入等方面都將繼續(xù)向好；此外，今后政策執(zhí)行機制也將進一步完善，從而提升政策效率，提高政策的有效性和針對性。
　　如何解決“多的還是多，沒有的還是沒有”
　　文件提到，當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些難題主要來自于三個方面。
　　一是，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，如何促進農(nóng)民收入穩(wěn)定較快增長，加快縮小城鄉(xiāng)差距；二是，在資源環(huán)境約束趨緊背景下，如何加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用；三是，在受國際農(nóng)產(chǎn)品市場影響加深背景下，如何統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農(nóng)業(yè)競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權。
　　宋洪遠表示，上述三個難題已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展必須完成和破解的歷史任務和現(xiàn)實難題。要破解這些難題，必須樹立農(nóng)業(yè)工作的短板意識，從供給側進行結構性改革。
　　之所以高度強調推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，在于中國目前出現(xiàn)了“結構性短缺和過剩并存”的情況。就如國務院發(fā)展研究中心研究員程國強所言，“多的還是多，沒有的還是沒有”。類似玉米結構性過剩、大豆結構性短缺；小麥強筋麥和弱筋麥國內生產(chǎn)不出來，中筋麥又多了；南方秈稻多了，卻還在增產(chǎn)。
　　糧食“十二連增”與糧食進口量屢創(chuàng)歷史新高并存也是結構性改革的重要原因。在日前舉辦的“清華三農(nóng)論壇”上，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文稱，這顯示了國產(chǎn)糧食供給和市場需求的不匹配，“現(xiàn)有國產(chǎn)供給中，有1000億斤是無效供給”。
　　宋洪遠說，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革既有宏觀背景，也有農(nóng)業(yè)自身問題。從宏觀考慮，進入新常態(tài)以來，中國的宏觀調控機制，要在供給側和需求側兩端發(fā)力促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端；從農(nóng)業(yè)自身角度考慮，農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的失衡問題，需要推進供給側的結構性改革。
　　問題突出表現(xiàn)在，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品供給不能很好地適應消費需求的變化，無論是數(shù)量還是品質都有結構性失衡的問題。反過來，正因為供給結構的失衡，不僅不能為消費者提供有效供給，還給資源環(huán)境帶來了很大的壓力。
　　宋洪遠表示，農(nóng)業(yè)的結構性產(chǎn)能過剩跟工業(yè)一樣，都是以透支生態(tài)環(huán)境為代價，很多產(chǎn)能都是不可持續(xù)的。那么該如何推進供給側結構性改革呢？實質就是圍繞農(nóng)產(chǎn)品的消費需求來安排生產(chǎn)，只有這樣才能使農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量得到滿足、農(nóng)產(chǎn)品的品種質量更加契合消費者需求。改革的核心是提高農(nóng)業(yè)供給體系質量和效率，也是符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)本質要求的。
　　宋洪遠認為，在這一改革過程中，政府要從各地實際出發(fā)，通過規(guī)劃因地制宜地去指導，但是更要發(fā)揮市場的決定性作用，地方發(fā)揮比較優(yōu)勢，根據(jù)市場需求來生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)競爭力，避免市場出現(xiàn)大的波動。
　　調減玉米種植面積背后的深意
　　既然農(nóng)業(yè)存在“無效供給”，就勢必要求優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局。文件要求，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。值得關注的是，文件提出，啟動實施種植業(yè)結構調整規(guī)劃，穩(wěn)定水稻和小麥生產(chǎn)，適當調減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植面積。
　　調減玉米種植面積，其實是針對當前糧食矛盾最突出的問題。
　　自2008年啟動旨在保護農(nóng)民利益、提高農(nóng)民收入的玉米臨時收儲制度以來，中國出現(xiàn)了兩個“前所未有”。2015年10月8日，國家糧食局發(fā)布《關于切實做好2015年秋糧收購和秋季安全儲糧工作并開展專項檢查》的通知稱，目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有。
　　在這樣的背景下，繼續(xù)沿用過去提高最低收購價、臨儲收儲政策的方式來提高農(nóng)民收入，一是新常態(tài)背景下財稅收入增速下滑，執(zhí)行政策所需要的巨額財政壓力越來越大，二是臨儲庫存壓力也越來越大。這使得政策執(zhí)行的現(xiàn)實可操作性越來越難，代價也將越來越高，必將難以為繼。
　　2015年中央農(nóng)村工作會議提到，農(nóng)業(yè)領域面臨“去庫存、降成本、補短板”的任務，會議的基調是“要高度重視”，并分別給出對策。“調減”玉米種植面積就是去庫存的舉措之一。2015年12月末，全國種植業(yè)結構調整工作會議提到，我國5年內擬調減玉米種植面積5000萬畝，主要在于“玉米出現(xiàn)階段性供大于求”。
　　“糧食作物要鞏固提升優(yōu)勢區(qū)，適當調減非優(yōu)勢區(qū)。”農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮介紹說，重點是調減東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、西北風沙干旱區(qū)及西南石漠化區(qū)等“鐮刀彎”地區(qū)的玉米種植面積。到2020年，調減5000萬畝，其中2016年力爭調減1000萬畝。調減出的耕地將根據(jù)市場需求和農(nóng)牧發(fā)展需要，因地制宜地發(fā)展青貯玉米、飼草、雜糧雜豆等作物。
　　認識到多年以來的連增對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的透支，文件要求加強資源保護和生態(tài)修復，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。其中包括，加強農(nóng)業(yè)資源保護和高效利用，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和修復。
　　國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶對記者表示，調減、輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，會影響到糧食的一些產(chǎn)量，但這些舉措是讓農(nóng)業(yè)邊際無效產(chǎn)能退出，最終是為了推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　基于糧食進口屢創(chuàng)歷史新高的現(xiàn)實，又由于國內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高企的原因，文件提到，要統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源。在確保口糧絕對安全，利用國際資源和市場，也有優(yōu)化國內農(nóng)業(yè)結構，緩解資源環(huán)境壓力的益處。最終的目標是“實現(xiàn)補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益的有機統(tǒng)一。”