四川省社會科學院 郭曉鳴、盧瑛琪
2023年中央一號文件正式發布，這是黨的二十大召開之后的首個中央一號文件。相比于往年，今年中央一號文件的章節數量較多，其中值得關注的是，文件第六章節聚焦到農民增收致富渠道的拓寬，并從農民就業、農業經營、財產權益三方面進行了部署。
農民問題是我國推進中國式現代化建設的基本問題，農民問題的核心是農民利益，而農民利益的關鍵是農民收入。黨的十八大以來，黨和政府始終高度重視增加農民收入，通過強化現代農業和統籌城鄉發展、全面推進脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略等一系列重要戰略舉措，實現了農民收入穩定增長，不僅有效保障了我國農業農村發展的基本穩定，而且在關鍵時期成為我國應對疫情之下極為復雜的國內外形勢的重要支撐。但是必須清醒地認識到，由于我國現代農業高質量發展面臨的挑戰依然嚴峻，實施鄉村振興戰略的體制和政策約束仍需不斷突破，在現有基礎上進一步有效保障農民持續增收是一項極為艱巨的任務。黨的二十大在科學研判國內外復雜形勢基礎上對我國三農發展進行了新的戰略布局，提出了加快農業強國建設的新的歷史任務，強調必須進一步“發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道”。因此在新的歷史時期，應當把農民增收問題放在國家戰略全局的高度上加以認識和把握，必須深刻理解增加農民收入的重大現實需求和緊迫性，系統分析農民增收仍然面臨的主要困難和挑戰，全面深化改革，突破關鍵瓶頸，創新實現路徑，全力開創促進農民收入持續穩定增長的嶄新局面。
實現農民持續增收 具有重大現實需求
促進農民增收，不僅直接關系鞏固脫貧攻堅成果，提升農民生活水平，保障農村社會穩定。更重要的是，促進農民增收還與建設農業強國、實施鄉村振興、實現共同富裕和全面推進中國式現代化建設密切相關。
首先，實現農民持續增收是建設農業強國的基本要求。農業強國是社會主義現代化強國的根基，推進農業強國建設，必然意味著需要更大力度改善農業基本條件，提升農業裝備水平、變革農業經營方式、優化農業支持政策，以此推進具有中國特色的農業現代化進程。在此過程中，農民是最重要的發展主體和利益主體，需要構建廣大農民的主動參與機制。我國農業強必須首先農民強，農業現代化必須依托農民現代化予以支撐。因此，農業強國建設應當堅定不移地堅持以農民為中心的戰略取向，始終把增加農民收入作為核心目標，通過全力推動農民增收顯著提升其生產投資能力，確保廣大農民在優勢特色產業發展、農業多功能拓展、農業全產業鏈延伸和一二三產業融合中能夠充分參與并合理分享，從而逐步成長為中國式農業現代化建設的重要基礎力量。
其次，實現農民持續增收是鄉村全面振興的重要內容。全面振興鄉村是我國處于新的歷史方位所決定的重大戰略選擇，改革開放以來我國農業農村雖然實現了突破性發展，但由于歷史矛盾和現實約束相互交織，使得我國農業在持續增長中越來越難以滿足不斷增長的優質安全農產品需求，鄉村在不斷改造中面臨越來越大的保有良好生態環境的巨大壓力，農民在收入日趨多樣化的同時實現穩定增長的難度不斷加大。鄉村振興戰略正是在這樣的背景下提出并加以實施的。因此，鄉村振興的戰略指向就是以農業農村優先發展和城鄉融合為關鍵支撐，重點解決鄉村發展的突出問題，補齊現實短板，破解重大難題。就現實而言，全面振興鄉村的重點任務既包括有效鞏固脫貧攻堅成果，堅守防止規模性返貧風險底線，又包括實現農業提質增效，切實促進農民持續增收，還包括改善農村人居環境，提高鄉村治理水平。因此，廣大農民是鄉村振興的關鍵主體，確保農民愿意參與和有能力參與是夯實鄉村振興基礎的重中之重。聚焦農民增收本質上就是鄉村全面振興的根本要求，只有促進農民收入持續增長，有效提高農民生活質量，才能充分調動廣大農民的積極性、主動性和創造性，從而構建起全面實現鄉村振興戰略任務的強大內生動力。
再次，實現農民持續增收是共同富裕的核心目標。共同富裕是社會主義的本質要求，也是中國式現代化的重要特征。在脫貧攻堅和全面小康取得決定性勝利后，我國新時代新的奮斗目標轉變到解決發展不平衡不充分問題和實現全體人民共同富裕上來。在當前多種發展不平衡不充分因素中，最典型最具代表性的仍然是城鄉差距，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，重點是要讓農民富裕起來，難點在如何實現農民持續增收。雖然近年來我國城鄉收入差距已呈現逐步縮小態勢，但從絕對值看，城鄉居民收入差距依然較大并且趨于增加，實現共同富裕仍然面臨縮小收入差距的巨大壓力。更需要引起重視的是，不僅農村居民中低收入群體的數量仍然較多，而且城鄉之間在就業、教育、社保、醫療、養老等各方面也存在較大差距。因此，高度重視促進農民收入持續增長，有效縮小城鄉居民收入差距，是推動共同富裕的重要任務和核心目標。
最后，實現農民持續增收是國家穩定發展的根本保障。當前新冠疫情的影響短期內難以消除，經濟下行的壓力依然較大，保城鄉就業和保農產品供給安全的任務十分艱巨。在此背景下，我國適時啟動了以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新的發展戰略，其核心要義是面對不穩定不確定的外部形勢，堅持以我為主，以穩步擴大內需為戰略基點，推動我國經濟增長能夠穩定有序和攻堅克難。需要特別指出的是，基礎設施與公共服務發展相對滯后的農村區域，以及收入水平相對較低的農民群體，一方面是擴大內需實現國家穩定發展的巨大潛力所在，另一方面又是亟待突破的最大難點。正是因為農民收入總體偏低，消費能力相對低弱，構成了當前擴大內需的關鍵制約。因此，只有多渠道拓展農民增收途徑，提升農民消費需求，才能促進農民實現消費層次、消費結構迭代升級，有效釋放農村市場消費潛能。農民富才能國家富，農民穩定方能實現國家安全，持續有效增加農民收入，既是當前實施擴大內需主導戰略的關鍵路徑，也是實現國家長治久安的內在要求和根本保障。
農民增收面臨的困難和挑戰不容忽視
改革開放以來，我國農村經濟社會發展取得了舉世矚目的巨大成就，農村居民基本解決了溫飽，生活總體上達到小康水平。但是，我國農業和農村經濟的發展仍然相對滯后，農村居民收入增長總體緩慢。值得重視的是，當前我國農民收入呈現出三個方面的重要特征，一是收入來源較為單一。家庭經營仍然是農民收入的主要部分，但收入比重趨于下降。工資性收入快速增長且已居首要位置，但增長趨勢明顯減緩。轉移性收入和財產性收入增長緩慢，在農民總收入中所占比重嚴重偏低。尤其財產性收入增長乏力，對農民收入增長貢獻十分有限。二是農民收入增長具有較強不穩定性。一方面當前農民收入對工資性收入的依賴度不斷增大，而宏觀經濟環境導致的農民工收入不穩定直接導致農民收入的不穩定性加劇。另一方面農業的自然災害和市場波動互為影響，在農民組織化程度低和防風險機制缺失條件下，農民收入往往會發生較大波動，加劇收入增長的不穩定性。三是農村內部收入結構失衡矛盾比較突出。農村內部高收入和低收入的結構分化問題突出，不僅大量已脫貧人口仍然存在返貧致貧的潛在風險，而且規模更大的低收入群體如何實現長效穩定增收更是一項挑戰性任務。
進一步考察和分析，當前我國農民增收主要面臨四個方面的障礙性挑戰。
農業轉型升級存在瓶頸制約。盡管通過持續努力，我國對傳統農業的改造在原有基礎上實現了長足進步，但總體上我國仍然只是農業大國而非農業強國，通過農業產業振興實現高質量轉型升級依然面臨著多重障礙：一是生產性基礎設施建設仍然總體滯后。高標準農田、農田水利灌溉、耕地宜機化改造等仍是需要重點突破的主要短板，由此導致農業生產效率不高，抵御自然災害能力不強。二是農業整體競爭力不強。不僅農業全產業鏈發展不足，一二三產業融合水平較低，直接影響提升農業比較效益。而且優質農產品供給不足和農產品質量安全保障壓力加大同時并存，受生產成本“地板”和農產品價格“天花板”雙向擠壓，農產品市場競爭力下降問題仍顯尖銳，農業增效和農民增收難度加大。三是農業產業同構化蘊藏較大風險。由于普遍的行政化推動，農業產業結構調整中過度規模化現象嚴重，不僅加劇耕地“非糧化”矛盾，而且在背離市場供求關系基本約束之下必然蘊藏著巨大的潛在風險。四是現有農業經營方式不適應現代農業發展需求。由于大國小農的基本國情，小農戶在相當時期內將長期存在，必須加快創新農業經營方式，將小農生產有效融入現代農業體系。但當前新型經營主體和農業生產社會化服務體系總體均面臨發展不足、功能缺失、帶動力有限的困擾，促進農民增收的作用亟待進一步增強。
發展要素保障面臨多重挑戰。現代農業發展的效率提升和效益增進，必須依賴于人、地、錢和科技等發展要素的有效保障，但就現實而言，發展要素保障乏力是當前實現農業增效和農民增收的重要阻滯因素。一是土地經營規模化程度仍然偏低。我國人多地少，土地規模化經營面臨嚴峻資源約束，加之基于公平導向的土地承包制形成的土地細碎化經營格局，進一步構成土地規模性集中的重要瓶頸。由此導致農業規模經營發展受阻，農業分工難以深化，農業勞動生產率和農業生產效率長期在較低水平徘徊。二是人力資本不足問題十分突出。主要受人口外部非均衡流動影響，我國農村人口老齡化問題更為突出，勞動力老齡化矛盾加劇促使農村家庭兼業化和粗放化不斷發展，不僅“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾，而且勞動力短缺也使“如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴峻挑戰。進一步看，現代農業發展普遍面臨經營人才、技術人才、管理人才嚴重不足的障礙，是農業提質增效和農民增收致富必須破解的關鍵難題。三是金融和技術要素獲取依然困難。農業農村金融抑制問題仍然嚴重，農業企業、合作社、家庭農場和農戶“貸款難”“貸款貴”現象缺乏實質性改善。農村金融產品單一、農村產權抵押融資困難、農村征信體系建設滯后等問題相互影響，致使農村金融服務能力不足依然是突出矛盾。與此同時，農業科技實現進村入戶“最后一公里”問題還需破題，普遍面臨農業科研成果轉化效率偏低、農業技術服務功能不足、農業技術推廣供需錯位等挑戰，支撐農業增效和農民增收的能力未能充分顯現。
農民合作共富能力總體不強。在現代農業發展和全面推進鄉村振興的歷史背景下，城鄉開放度不斷擴大，鄉村資源價值日趨凸顯，農業產業形態持續改變，實現農民穩定增收已不能封閉式單打獨斗、“戶自為戰”，而是必須強化合作共富能力，構建共建共享機制。但是，這方面現在突出存在三個問題：一是家庭農場和合作社發展水平低。不僅缺乏對農民就業增收的實際帶動能力。而且相當數量合作社與農民之間缺乏實質性利益關聯，無法發揮帶動農民增收的實際作用。二是農村集體經濟組織基礎薄弱。由于普遍能力不足，發展困難，集體經濟對農民缺乏認同感和吸引力，同樣對帶動農民增收難有作為。三是社會資本參與農業農村發展的功能作用仍顯不足。許多龍頭企業進入農業領域或獨立發展或與農民爭利，聯農帶農機制仍需進一步構建和完善。
農民增收支持政策存在缺失。影響農民增收既有提升農民能力的主觀因素，也有制度變革和政策調整等客觀因素。農村資源資產利用率低、農民工資性收入不穩定和財產性收入增長滯緩等問題突出，均表明促進農民增收需要高度重視深化體制改革和優化支持政策，當前尤需關注三個方面的挑戰性矛盾：一是農村資源資產大量閑置難以盤活。不僅農民承包的耕地、山林、水面、草場和自有的農房利用粗放，閑置浪費嚴重，而且村集體的各類資源資產同樣大量閑置，難以盤活利用。二是農民工就業矛盾有所加劇。經濟下行壓力短期內難以緩解，改善農民工就業環境和收入條件面臨財政支付能力的較大約束，農民的工資性收入增長空間收窄，后勁乏力。三是農民增收支持政策整合不足問題突出。一方面是土地整理、水利建設、農技推廣、社會化服務、新型經營主體培育等各個部門的支持政策各自為戰，缺乏整合，碎片化的政策實施方式導致政策資源浪費，績效降低。另一方面是農村金融保險等政策創新嚴重滯后，成為農業支持政策體系中最為薄弱的領域，不能有效化解現代農業發展過程中的各種不確定性風險，對實現農民持續穩定增收帶來現實挑戰。
促進農民持續增收 需要創新實現路徑
促進農民增收面臨一系列復雜的制度約束和利益關系調整，因而必然是一項長期的艱巨任務，必須聚焦重點問題和關鍵環節，強化改革突破和政策優化，不斷發掘農民增收潛力，重點從五個方面拓展農民增收路徑，探索構建促進農民收入穩定增長的長效機制。
以鄉村產業轉型升級夯實農民增收基礎。鄉村產業持續發展是農民收入的基礎性來源，必須高度重視以鄉村產業轉型升級夯實農民增收基礎，使更多農民能夠充分享受到鄉村產業現代化發展的紅利。除了進一步補齊農業基礎設施、農業機械裝備、農業社會化服務、農產品質量安全等突出短板之外，尤其需要重視三個方面的重要突破：一是促進農業產業鏈條縱向深度延伸。不斷拓展農產品物流倉儲、精深加工環節，實現農業全產業鏈發展，將更多農民納入現代農業產業鏈條，帶動農民經營性收入穩定增加。二是推進鄉村產業橫向融合發展。深度挖掘和拓展農業多功能性，促進休閑農業和鄉村旅游加快向優質化方向發展，創新鄉村產業融合新業態新模式，不斷拓寬農民增收渠道。三是搭建農業創業就業平臺。從土地保障、融資保險、技術服務、政策支持等重要方面支持城里人下鄉和農民工返鄉參與鄉村產業發展，為農民創造更多就地就近就業和增收機會。
以資源價值多元顯化拓展農民增收空間。土地、農房、生態環境等既是鄉村擁有的重要資源，又是農民財產性收入的重要來源。必須以體制機制改革為突破重點，從根本上改變現有鄉村資源長期閑置浪費現狀，通過鄉村資源價值多元顯化卓有成效地拓展農民增收空間。一是更大力度深化農村產權制度改革。在確權頒證基礎上建立耕地、宅基地、農房的抵押融資和流轉機制，實現農村閑置資源的市場性價值顯化，拓寬農民財產性收入增長空間。二是探索生態資源價值實現和轉化有效方式。探索將農村生態資源折股量化為集體資產，并以作價入股等方式與社會資本合作，將生態資源轉變為農民集體收益的重要來源，實現生態資源價值向農民收入有效轉化。
以城鄉要素深度融合構建農民增收機制。人、地、錢等發展要素嚴重短缺是促進農民增收的關鍵瓶頸，必須重點通過城鄉融合的全面深化加以破解。新的歷史條件下的現代農業發展和鄉村振興既要有農村內部資源的激活集聚，又需要城市外部資源的整合進入，進而實現城鄉資金、土地、人才、科技等要素的雙向自由流動和優化配置。因此，一是深入推進農村“三塊地”改革。從制度上破除土地要素供給障礙，全面激活農村土地要素活力，讓農民能夠更充分有效地實現以地發展，以地生財。二是加速深化城鄉戶籍制度改革。全方位消除城鄉人口流動的各種限制，既要在確保農民各種權益的基礎上鼓勵農民規范有序進城，又要建立完善城市人才返鄉下鄉的政策激勵和制度安排。應進一步完善鄉村人才引育機制，培育更多鄉村領軍人才帶動農民增收致富。三是全力突破資金要素短缺困境。加速扭轉農村資金單一向城市流動的格局，通過深化農村金融體制改革和建立完善資本下鄉激勵機制，有效吸引金融資本和社會資本支持鄉村全面振興和鄉村產業發展，進而促進農民持續增收。
以合作能力有效提升構筑農民增收載體。實現農民持續穩定增收需要突破小規模分散化經營局限，促進小農戶與家庭農場、合作社、龍頭企業等經營主體構建多元利益聯結機制，提高組織化程度，增強合作共富能力。不僅要加大力度強化高素質農民培育，以帶動小農戶為重要導向進一步支持家庭農場、合作社、龍頭企業等新型經營主體發展，還必須十分重視在以下三個方面重點加以突破：一是強化集體經濟賦能。要積極探索資源盤活、生態轉化、產業開發、生產服務、物業經營等集體經濟發展的不同模式，鼓勵引導不同集體經濟組織跨區合作，抱團發展，提高農民參與度，增強集體經濟帶動農民增收的能力。二是優化聯農帶農利益機制。鼓勵農民以土地、林地、資金、技術等要素入股合作社或龍頭企業，探索就業帶動、保底收益、股份分紅等多種方式，進一步深化農民與合作社、龍頭企業之間的利益聯結，建立聯農帶農利益共同體，讓農民能夠合理分享生產、加工、倉儲、物流、銷售等環節收益，實現穩定收入增長。三是探索多元主體合作機制。支持組建家庭農場和合作社聯盟，推廣“龍頭企業+合作社+家庭農場+農戶”的產業化聯合體模式，促進不同主體在資源利用、資產租賃、經營業務等領域建立多樣化、深層次合作機制，實現多元主體的資源整合、分工協作和共生發展，更加充分有效地發揮促進農民增收的支撐和引領作用。
以支持政策優化調整強化農民增收保障。促進農民增收離不開政策的大力扶持，只有不斷加大強農惠農富農政策支持力度，讓廣大農民切實享受政策實惠，才能使促農增收政策目標真正落地落實，發揮支農政策的保障作用。當前特別重要的政策優化調整主要包括三個方面：一是完善政策實施機制。在加大穩崗拓崗、產業獎補、種糧補貼等方面資金投入力度基礎上，探索建立以獎代補、以效定補、先建后補等創新方式，增強農民內生動力和自我發展能力。二是強化政策系統集成。建立支農政策整合機制，實現培訓教育、生產扶持、技術服務、品牌建設、金融擔保等配套政策集成實施，有效提高支農政策績效，促進農民穩定增收。三是加強風險防范機制建設。開發符合小規模農戶生產經營特點的特色農險、價格指數保險、農產品期貨等保險產品，發揮金融工具降低農民生產經營風險的功能作用，強化對農民增收的政策保障。
APP下載
