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　　摘要：農(nóng)村債務(wù)問題是正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革的第一大難題，它既表現(xiàn)在稅費(fèi)改革中對現(xiàn)有債務(wù)問題難處理，也表現(xiàn)在對稅費(fèi)改革后可能出現(xiàn)的新債務(wù)的難防范。農(nóng)村債務(wù)的形成既有市場機(jī)制發(fā)育不健全的原因也有管理體制的制約。解決農(nóng)村債務(wù)問題，必須從舊債和新債兩個角度來尋找途徑。 農(nóng)村債務(wù)問題是正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革的第一大難題，它既表現(xiàn)在稅費(fèi)改革中對現(xiàn)有債務(wù)問題難處理，也表現(xiàn)在對稅費(fèi)改革后可能出現(xiàn)的新債務(wù)的難防范。正確處理農(nóng)村債務(wù)問題，不僅在很大程度上決定著農(nóng)村稅費(fèi)改革的成敗，而且會直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和穩(wěn)定。 一、農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成及特點(diǎn) 1、農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成。農(nóng)村債務(wù)主要由以下幾部分構(gòu)成：一是向銀行、信用社的借款。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（組）為完成各項(xiàng)達(dá)標(biāo)、退耕還林、退田還湖、減災(zāi)防災(zāi)及連年遞增的稅收任務(wù)，從銀行、信用社借了不少貸款，累積債務(wù)較重，加上利息滾動，這筆債務(wù)還在不斷擴(kuò)大。二是向干部職工借的集資款。盡管國家三令五申反對非法集資，但面對日益膨脹的支出和虛假的財(cái)政遞增，農(nóng)村基層組織無法維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過向干部和職工高息集資便成為化解矛盾的途徑之一。三是其它欠款。目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）存在著如招待費(fèi)、工程勞務(wù)、拖欠職工工資等名目繁多的欠款，這一類的債務(wù)雖然零散，但累計(jì)起來也不是一個小數(shù)目。 2、農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)。農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)有四個方面：一是債務(wù)面廣。據(jù)資料分析，湖北省鄉(xiāng)級負(fù)債面在95％以上，村級負(fù)債面也在90％以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。二是債務(wù)額大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地處大別山區(qū)的湖北省黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)達(dá)31095萬元，鄉(xiāng)平248萬元；村級債務(wù)達(dá)195953萬元，村平46萬元。整個農(nóng)村基層組織幾乎到了破產(chǎn)與癱瘓的邊緣。三是債務(wù)利息高。鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)，除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有大量的集資借款，其借貸利率一般都在15％以上，有的甚至高達(dá)20％～30％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家正常利率。四是債務(wù)累積時(shí)間長且呈逐年上升趨勢。鄉(xiāng)村債務(wù)時(shí)間跨越年度大，累積時(shí)間長，到目前為止，絕大部分鄉(xiāng)村還沒有找到化解債務(wù)的有效途徑。 二、農(nóng)村債務(wù)的成因 1、內(nèi)在成因。主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、市場機(jī)制不健全。雖然社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村市場的發(fā)育和成長，也促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照市場供求關(guān)系作了很大的調(diào)整，但在調(diào)整過程中市場信息不靈、行政干預(yù)過多的矛盾仍很突出，至使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢。二是農(nóng)業(yè)科技投入不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒有特色、沒有質(zhì)量、更沒有品牌，缺乏對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行系列化的深加工。多年以來農(nóng)民生產(chǎn)出來的東西，或是賣不出去、或是賣不出價(jià)錢，農(nóng)村集體及農(nóng)民個人的收入始終上不去。 2、體制機(jī)制成因。一是機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹。據(jù)統(tǒng)計(jì)湖北黃岡市平均27個農(nóng)民養(yǎng)一個鄉(xiāng)村干部，吃“皇糧”的干部增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增幅。在地方財(cái)力不足又無法再增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，只得借債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行。二是人事管理體制不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多而雜，且絕大部分受縣級以上的條條管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，又無人事管理權(quán)，而這些機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用卻要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中解決，人事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)脫鉤情況嚴(yán)重。三是干部任用機(jī)制錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷，主要是看他們的政績，一些干部為了做政績，想方設(shè)法甚至不惜巧立名目負(fù)債建設(shè)“形象工程”和示范達(dá)標(biāo)工程，成功了的干部可能會得以升遷，而舉借的債務(wù)留給后任打理，結(jié)果是一任留一任，層層累積，債務(wù)的包袱越來越重。四是政府職能不明確。政府職能的轉(zhuǎn)換，公共財(cái)政的建設(shè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不爭的事理。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，其一是部分地方政府興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，缺乏科學(xué)論證，技術(shù)含量低，運(yùn)行質(zhì)量差；其二是對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大包大攬，甚至不惜虧本貼息，市場格局一旦發(fā)生變化，出路沒有了，債務(wù)卻平添不少。 3、管理成因。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是財(cái)稅管理體制不順。目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多實(shí)行收入上繳、支出下?lián)?，按國稅、地稅、?cái)政三塊包干分成的財(cái)政管理體制。這種雁過拔毛、層層集中財(cái)力的分配格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力遠(yuǎn)不能維持正常需要。特別是“上面開口子，下面拿票子”的作法，國家不斷出臺的政策性增資，對一些支出標(biāo)準(zhǔn)作硬性規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無力承擔(dān)這些支出負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后，導(dǎo)致征管中欠收嚴(yán)重，入庫不及時(shí)，財(cái)政收入任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)，而上級下達(dá)的收入計(jì)劃盲目遞增，導(dǎo)致基層不得不借貸上交，違法操作。二是財(cái)務(wù)監(jiān)督不力。目前在我國基層政權(quán)中，“以權(quán)代法”現(xiàn)象非常普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政決議來確定收支框架，財(cái)政預(yù)算形同虛設(shè)，預(yù)算執(zhí)行的隨意性大，預(yù)算與執(zhí)行兩張皮。在村（組）雖然實(shí)行了“村賬鎮(zhèn)管”、“村務(wù)公開”，但收支無計(jì)劃，管理無秩序，缺乏內(nèi)部控制，群眾監(jiān)督更是一紙空文大多數(shù)流于形式。加之一些鄉(xiāng)村干部搞短期行為，生活上講排場，攀比成風(fēng)，導(dǎo)致支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入指標(biāo)，不得不高息舉債度日。 三、解決農(nóng)村債務(wù)的途徑 目前在一些地方試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革出臺了一些規(guī)范政府稅費(fèi)行為的政策，但筆者認(rèn)為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)固然重要，但如不從根本上解決農(nóng)村債務(wù)的出路問題，必然會導(dǎo)致舊債未還又添新債，稅費(fèi)行為將再次出現(xiàn)混亂，從而葬送改革成果，而解決債務(wù)問題又必須從舊債和新債兩個角度來尋找途徑。 （一）清償舊債的途徑 1、認(rèn)真清理核實(shí)，分類化解債務(wù)。從總體上講，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是比較混亂的，因此要化解農(nóng)村債務(wù)，應(yīng)在對已有的債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)的基礎(chǔ)上分別尋找化解債務(wù)的辦法。首先對非常債務(wù)要進(jìn)行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為農(nóng)民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則落實(shí)債務(wù)人，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村集體；對確屬用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經(jīng)濟(jì)收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠數(shù)逐步償還；對村辦企業(yè)所形成的債務(wù)，實(shí)行村企分開，由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)破產(chǎn)、倒閉的，債權(quán)債務(wù)按《企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等規(guī)定處理。其次，對不正常的高息要按國家規(guī)定的同期利率重新計(jì)算債務(wù)利息，由此可甩掉部分不合理的農(nóng)村債務(wù)。再次，對少數(shù)干部貪占挪用提留款的，應(yīng)堅(jiān)決追回，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究行政、法律責(zé)任。 2、加大清收力度，償還部分債務(wù)。對于農(nóng)村債權(quán)的清收工作，應(yīng)區(qū)別不同的情況采取不同的措施。首先針對不同的債權(quán)類型分別征收。對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠，要嚴(yán)格按照稅法規(guī)定進(jìn)行，以保證基層財(cái)政收入和稅法的嚴(yán)肅性；對村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌尾欠，要根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民實(shí)際承受能力，制定分年度計(jì)劃，逐步進(jìn)行清收。其次，對農(nóng)戶欠款，要合理分類，區(qū)別對待。對有償還能力的農(nóng)戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對極少數(shù)的“釘子戶”可運(yùn)用法律手段進(jìn)行清收；對確因生活貧困當(dāng)年無法償還的，可與農(nóng)戶協(xié)商制訂還款計(jì)劃，分期償還。 3、出賣閑置資產(chǎn)，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的集體企業(yè)，可進(jìn)行公開拍賣變現(xiàn)，一方面可規(guī)范政府行為，另一方面所得收入可用于償還舊債；對集體的機(jī)動耕地、荒地、荒山、荒湖、荒坡也可采取拍賣經(jīng)營權(quán)的形式，既可使資源得到充分開發(fā)，又可將所獲收入償還債務(wù)。另外，對當(dāng)前已被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)，特別是閑置的有形資產(chǎn)，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產(chǎn)，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務(wù)的壓力。 4、用“一事一議”資金的結(jié)余償還債務(wù)。對于鄉(xiāng)村債權(quán)很少，亦無閑置資產(chǎn)變現(xiàn)等其他籌集償債資金的村，建議在分清村組債務(wù)性質(zhì)的前提下（即確認(rèn)這些債務(wù)形成是村組公益建設(shè)欠下的），經(jīng)村民代表大會通過，從“一事一議”資金的結(jié)余中，提取一定的資金用于償債。 （二）防范新債的途徑 1、規(guī)范基層政府行為。目前還沒有對地方各級政府的事權(quán)進(jìn)行法律規(guī)范，誰也不能明確地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么。然而，嚴(yán)峻的現(xiàn)狀又迫切要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)予以理順。筆者認(rèn)為，對基層政府的行為應(yīng)按照公共財(cái)政的觀點(diǎn)，把基層政府的職能界定在行使國家政權(quán)及管理公共事務(wù)的范圍以內(nèi)。興辦任何企業(yè)，不應(yīng)有政府行為，政府只能是從政策上扶持、從環(huán)境上創(chuàng)造、從工作上協(xié)調(diào)；同時(shí)進(jìn)行集鎮(zhèn)建設(shè)和其他公益事業(yè)要量體裁衣，不能只求政績，只講形象，而應(yīng)更多考慮自身的承受能力。另外，要規(guī)范基層政府行為，上級政府及部門再不能以“達(dá)標(biāo)升級”、“資金配套”等要求迫使基層政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動。 2、精兵簡政，縮減支出。改革現(xiàn)有的人事用人制度，實(shí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、用人制度與財(cái)力配套相結(jié)合，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，精減機(jī)構(gòu)，縮減人員開支。具體可從以下幾個方面進(jìn)行改革：一是對行政事業(yè)單位嚴(yán)格定員定編，實(shí)行支出基數(shù)包干管理。二是配合國家事業(yè)單位人事制度的改革，依法有序流動人才，實(shí)行競爭上崗，優(yōu)勝劣汰，提高人員的工作效率。三是對村級實(shí)行“并”、“兼”，即小村并大村、小組并大組，實(shí)行村干部一兼多職，從而擴(kuò)大村級規(guī)模，減少村級干部，減少村級支出。四是對性質(zhì)相同的部門實(shí)行合并，減少人員開支。五是改革現(xiàn)行的教育體制，合理規(guī)劃和調(diào)整教育布局，適當(dāng)集中辦學(xué)，推行教師競爭擇優(yōu)上崗，精減教師隊(duì)伍，以較高素質(zhì)的教師隊(duì)伍提高辦學(xué)質(zhì)量。但在改革時(shí)應(yīng)注意的是我國農(nóng)村地域廣大，各地差別較大，因此進(jìn)行基層機(jī)構(gòu)改革時(shí)應(yīng)因地制宜制定方案，落到實(shí)處，切不能搞形式、走過場，“換湯不換藥”。 3、強(qiáng)化鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。盡管為了加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)都實(shí)行了“縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)管村用”的管理制度，但可以說大多數(shù)都流于形式。所以加強(qiáng)管理監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行制度，是杜絕鄉(xiāng)村經(jīng)費(fèi)支出膨脹不可或缺的手段之一。但是筆者認(rèn)為，對于鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理實(shí)行“縣管鄉(xiāng)用”、“鄉(xiāng)管村用”只是一種過渡時(shí)期的辦法，要真正管理好鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)，更重要的是要逐步建立健全鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理體制，同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)格控制管理性支出。另外，提高鄉(xiāng)村干部的財(cái)務(wù)管理水平、強(qiáng)化其責(zé)任意識和公仆意識也是必不可少的。 4、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加集體收入。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不但是解決農(nóng)村債務(wù)問題的治本之策，而且也是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革成敗的關(guān)鍵之所在。因此各地區(qū)鄉(xiāng)村應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢，因地制宜，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加集體收入，增強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)承受能力。一方面，可選擇合適的項(xiàng)目，積極發(fā)展多種經(jīng)營，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢；另一方面，應(yīng)積極鼓勵農(nóng)戶發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)，村級可通過承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。有了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不但可用子清償舊債，更重要的是可降低農(nóng)村財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免沒有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。