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中國社會科學院農村發展研究所 黨國英 觀點：農村土地改革主要不是觀念問題，而是利益問題。因此，中央政府應更強有力地介入農地產權界定權的爭奪過程，并采取“單一規則”限定土地經營規模。 土地改革踏步不前的關鍵是利益關系問題。要想改革的人，必須把農村改革的難點看清楚。改革是要打破舊的秩序平衡。但從以往改革的經驗看，正式的改革運作程序效率往往極低，而中國農村的改革主要走的恰恰是正式的運作程序。農村改革的程序大體是：調查研究獲得信息；主管部門提出改革意見；一定范圍里征求意見；這個階段的N次反復；最后形成改革的官方文件。常常有人擔心中央不知道農民的情況，實際上中央不僅知道，而且知道得很多；不僅知道農民的要求，也知道相反力量的要求。例如，在農村稅費改革問題上，中央已經開始試點并部署了試點工作的拓展，但停了一個時期才又重新開始。這都是各種“意見”博弈的結果。至于城市經濟領域的改革，則可以走各種非正式的程序，大體上一項改革總有特殊的人群密切關注，他們可以知道什么層次的領導持有什么意見，誰反對、誰支持，然后采取相應的解決辦法。這種改革運作的效率自然比較高。相應的改革推動者在改革中有利益值得索取。相比之下，農村改革不可能有這樣的非正式程序，一項改革除非有來自農民方面普遍的呼聲，才可能被提到議事日程，然后進入“試點”階段。像“雙層經營體制”這樣的制度弊端，因為需要一定的整體把握水平和歷史感才能發現，農民不可能直接發出改革的呼聲，發動對它的改革幾乎是無望的。盡管改革很難，但我還是愿意談談自己的設想。近日看到楊信同志的意見，我以為很好。我只講農地。我同意他關于一部分土地歸國有的意見。 我認為，農地改革的目標有下面幾個方面： 首先是農村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力，制止向“集體化”的回歸；長期化是指耕地承包期延長至100年左右，承包權可以繼承；商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調整，除鄉村道路等公用設施占地外，其他所有農地根據承包權劃分給農戶。在適當的時候，直接將農村土地承包制過渡到農村土地私有制，但私有制主要限于耕地，其他土地可以采用其他所有制形式。 其次，采取“單一規則”限定土地經營規模。以縣域為單位，確定農民人均耕地面積，規定每個農戶擁有土地使用面積的最高限額為農民人均耕地面積的一定的倍數（例如為20倍），這個倍數的確定或調整由立法機關確定，但調整的周期應在若干年以上。 第三，在目的、范圍和程序等方面嚴格規范公共建設對農地的征用。農戶的農地被征用超過一定比例時，其家庭的勞動力按相近的比例由公共部門安排就業（土地被公共部門征用，意味著公共部門的擴大，優先吸收土地被征農戶的勞動力就業是完全有可能的）。其他一切盈利性活動對土地的征用，完全按照市場原則進行。最后，將以上原則作為法律的核心內容，由立法機關議定推行。 這個方案的優點在于： 1.把承包權與所有權的關系固定化，大大強化了承包權，使承包權在經濟意義上更接近農地的個人所有權，從而創造了農地制度長期創新的穩定的歷史基礎。同時，這種方式也避免了農地私有化產生的種種弊端，特別是化解了守舊勢力的意識形態資源，有利于降低制度創新的操作成本。 2.抑制鄉村權勢階層崛起的速度，并使他們對土地的奪取按照市場化的原則進行。其地權價格將反映土地資源的稀缺狀況，不僅有利于土地資源的合理利用，也有利于鄉村權勢階層轉化為現代農場主階層和工商業資本家，從而使中國農村現代化進程能夠穩步前進。同時在這個過程中，普通農民也有可能減輕失去土地、另謀生路的痛苦。 3.按照“單一規則”，人多地少的地區單個農戶土地擁有的最高限額將小一些，而人少地多的地區單個農戶擁有的土地最高限額將大一些，落后地區的最高限額將大大超過人口密集的發達地區，所以，這個制度性差異將刺激農業投資者到落后地區從事大規模農業經營，從而有利于地區經濟的平衡發展。 4.向公共部門售出土地使用權的農戶的勞動力由公共部門安排的規定，不僅具有可行性，而且也減少了農村剩余勞動力轉移的不確定性，有利于穩定農村社會。 這個方案還簡化了中央政府和地方政府的關系，減少了中央政府農地制度變遷進行控制的成本，因而是一項成本較低、收益較高的改革方案。 當然，改革很可能會遇到鄉村權勢階層的抵制。普通農民會歡迎這一改革，但他們在目前完全是被動的一群。從發展生產力長遠考慮，中央政府應該在此時幫普通農民一把，通過立法來落實這一方案。