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在中國古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發生作用，是因為改革的辦法根本不對頭。改革不肯觸動權力的生成機制和運用機制，越改權力越膨脹，官員的貪欲也越沒有止境，最后只能是不間斷地擴大對老百姓的掠奪。所以，鄉鎮機構改革要動一動根本性的問題，其實也就是真正落實中央新老領導交替時所提出來的推進政治文明的大原則。 這兩年由農村稅費改革牽動，農村鄉鎮機構改革也逐漸推開了。這種改革包含了某些積極的東西，但也有一些令人擔憂的傾向。明確鄉鎮機構改革究竟要解決什么問題，并確立改革的正確方向，的確是很有意義的事情。 （一）令人擔憂的傾向 鄉鎮機構改革目前的主要做法是合并鄉鎮，減少人員。特別在合并鄉鎮方面，各地很有積極性，好像是雷聲大，雨點也大。積極性尤其來自縣里，經驗告訴我，只要是動人員、動機構、動土地、動資金，縣里總有很大的積極性。可是，如果辦一件事情只有熱情，沒有科學判斷就要出偏差。這項工作讓人擔憂的傾向已經出現。 鄉鎮規模大，未必是好事。除過極少數中心鎮之外，農村的一般鄉（鎮）的轄區規模不能太大。鄉鎮是國家最基層的政治權力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心。這個中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低中心的服務效率。過去農村社會形成大小不等的“集”，是不同層次的交易中心，慢慢發展成了政治文化中心。通常，農民用步行走1－2小時以內的路程，就應該是一個鄉的合適輻射半徑，這個半徑讓一般農民也可以在鄉里常來常往；用動力交通工具走1－2小時的路程，應該是一個縣的合適的輻射半徑，因為農民進城辦事后一般不會住飯店。 一般情況下，農業鄉的面積在30－60平方公里就可以了；人口稠密的地區，鄉可以小一點；人口稀少的，可以大一點。按人口算，目前，東部和中部大部分地區1公頃土地接近2戶人家，一個鄉有2萬左右人口足矣。這樣一個人口規模，搞體育比賽，組織文藝演出，作為政治選舉的投票、檢票中心，設置教育和衛生中心，就比較方便，如果再大，對居民不方便。現在搞合并，追求的目標是100平方公里，人口也是5萬、10萬，結果對居民不方便，對公務人員也不方便，最終又在鄉鎮一級下面設置了“片”或“區”這樣一個非正式的層次，降低了效率。 從經濟布局的一般要求看，一個縣里的中心鎮平均每10萬人口不要超過1個為好，中心鎮可以定位于工商業的發展；其他集鎮只能是為農民和農業的服務。但是，在目前的合并風潮之下，搞了許多不大不小的鄉鎮，鄉鎮領導都在為“政績”吸引資金，結果使得這些鎮子作為工商業重鎮嫌小，作為農村公共活動中心又嫌大。在權力干預之下，這種行政區劃的調整勢必產生浪費。 從長遠看，村這個社區是要逐步消失的，尤其是自然村消失得會更快，一些地方的村因為人口減少，稅費不能收足，以至影響到鄉村兩級的辦公費用的支出。如果一個村的人口減少60％或更多，村一級目前所發生的“公共事務”恐怕就要到鄉鎮一級去協調了， 那時，“村”的概念將失去意義。這種情況下，鄉鎮一級的公共事務會增多，如果鄉鎮規模太大，服務效率會降低。 最近還有報道，說一些地方的官員借助鄉鎮機構合并的時機大肆侵吞公有資產，中飽私囊。我在某地調查發現，有兩個鄉在沒有合并之前都是財政贏余的，合并了以后立刻產生債務，原因是原來的鄉官員不愿意把贏余留給新機構，只愿意留給他們債務。 （二）鄉鎮機構改革究竟要解決什么問題？ 鄉鎮合并中的問題，反映了人們對鄉鎮機構改革的認識還不大清楚。我以為，鄉鎮機構改革本質是要提高政府運轉的效率，而效率的衡量最終是成本和收益的比較，所以，最后衡量的標準還是一個財政收支與效率之間的關系對比。 不見得政府花錢少就是有效率，要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農村的問題是花了農民的錢，花錢又主要用在所謂干部“人頭費”上。 人頭費中有一大筆是鄉村教師 的工資，而教育活動是一種效果外溢性的活動，全部由農民來掏錢本不應該。所以，改革的目的如果定在減少鄉鎮開支上，是很片面的。在我的調查中發現，鄉一級的開支其實是很緊張的，相對寬裕的是村和縣這兩個層次。 也不見得人員少就是效率高。美國農業部有10萬雇員，而中國農業部人員只有500左右，加上地方農業廳局的干部，也遠遠不能和美國相比，要知道美國的農民只是中國農民的零頭。意大利工業革命前的一個北方鎮子，有5000個男人，而公職人員達到860名，平均5.8個男子人口攤了一個公職人員。要知道北方是意大利的先進地區，而這個時候意大利的城市實行的是民主制度。 經驗告訴我們，不在于人多不多，而在于這些人干什么，怎么花錢。我知道某個貧困縣，幾十個副縣級以上的官員，人人配中檔轎車，配司機，還有一個奇怪的習俗：前任調離，后任不坐前任的車，一定要坐新車！這樣一個花錢法子，老百姓當然承受不了。 在中國古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發生作用，是因為改革的辦法根本不對頭。改革不肯觸動權力的生成機制和運用機制，越改權力越膨脹，官員的貪欲也越沒有止境，最后只能是不間斷地擴大對老百姓的掠奪。所以，鄉鎮機構改革要動一動根本性的問題，其實也就是真正落實中央新老領導交替時所提出來的推進政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病，甚至在許多時候看起來是沒有效率的，但從大局看，從長遠看，沒有任何其他制度類型比得上它更有效率。如果離開這樣一個思路搞改革，恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。 （三）一個思路 從改革的目標出發，今后鄉鎮機構改革恐怕要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮，要解決的問題是： 第一，把鄉鎮政府之上的各級政府行為改過來，并合理調整行政層次，以減輕鄉鎮政府的負擔。要把“市管縣”改掉，較大的市和所有縣一并直接對省（同時也可劃小省域，把省置增加到40個左右），取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準，把10萬人左右的鎮改為縣轄市，但這樣的市不再管轄其他鄉鎮。 第二，隨著勞動力轉移加快，逐步取消村一級的公共職能，所有農村公共事務轉移到鄉一級，同時把村民自治選舉自然推廣到鄉鎮一級。鄉鎮（乃至縣一級）一級實行“議政合一”，不設人大、政協等機構。 第三，要大力發展農村民間組織，如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等，在條件適當的時候恢復農會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能，還可以讓一部分志愿者竟聘鄉鎮政府的官員，通過這個辦法減少政府的開支。中國古代和現代發達國家的經驗都證明這是可以行得通的。 上面這些改革方案雖然是長期目標，但應及早試點，創造條件逐步實現。 鄉村機構改革的短期目標可以考慮下述幾個方面： 第一，改革土地制度。借助《土地承包法》的落實，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉兩級干部對土地的控制。這個辦法將大大縮小鄉村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量。同時，將農民的土地財產權歸還農民，還將減少鄉村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。 第二，在村一級實行“兩委合一”制度。 這方面有的地方已經有了好的經驗，并得到中央的肯定。要鼓勵共產黨員競選村委會主任，一旦競選成功，可成為社區黨支部書記。 非共產黨員被選為村委會主任后，發展其入黨，并擔任黨支部書記。此謂“兩委合一”制度。如果因為具體原因不能做到“兩委合一”，應撤換現任黨支部書記，推選有可能競選村委會主任獲勝的共產黨員擔任書記。 第三，實行財政改革，允許鄉鎮政府完全以自己的財政收入來確定自己的機構和人員編制，堅決堵死赤字財政的發生。按我的調查，農村稅賦負擔不公平的問題相當嚴重，僅僅解決這個問題就可以大大減輕農民負擔。限定一個時間界限，用法律規定在這個時間以后發生的鄉鎮債務，一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時，也要擴大官員們設置機構的權力，縣級政府不可一刀切。