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——談農村稅費改革兩步走戰略 國家發改委產業發展研究所所長、研究員 馬曉河 博士 當前，減輕農民負擔與增加農民收入同等重要，特別是在農民增加收入比較困難的條件下，減負顯得更為重要。 近幾年，在減少對農業索取，減輕農民負擔方面，中央政府曾先后采取了一些行之有效的政策措施。例如，從2000年3月開始，旨在減輕農民負擔的農村稅費改革先在安徽省試點，接著于2001年2月開始又在20多個省、107個縣推進農村稅費改革試點方案。接著，國務院辦公廳于2002年3月27日發出［2002］25號文件，又確定在河北、內蒙、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海和寧夏等16省（自治區、直轄市）為2002年擴大農村稅費改革試點省。到2002年末，包括自費進行改革的江蘇、浙江、上海等省市在內，全國已有20多個省市進行了大面積的農村稅費改革工作，涉及農村人口7億人。在2002年中央經濟工作會議上，國務院又決定2003年農村稅費改革要擴大到全國各省農村，讓每一個農民都能享受到此項改革的好處。 中央確定的主要改革思路是，取消鄉統籌費、農村教育籌資等、專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅和農業特產稅（即農業以1998年前5年農作物的平均產量確定常年產量，實行最高不要超過7％的差別稅率；農業特產稅按照與農業稅不重復征收的原則，以略高于農業稅的稅率因地制宜的征收，并盡可能在一個環節征收）；改革村提留征收使用辦法（即凡是由農民上繳村提留開支的，采用新的農業稅附加方式統一收取，農業稅附加比例最高的不超過農業稅的20％，實行鄉管村用）。 為了保證農村稅費改革試點的成功進行，防止農民負擔的反彈，中央財政向由中央認定的農村稅費改革試點省市區連續進行財政轉移支付，例如2001年中央財政轉移支付80億元，2002年245億元，今年又將轉移支付305億元。全國各地的改革實踐已經證明，我國農村稅費改革是富有成效的，農村稅費改革大大減輕了農民的負擔，從安徽省改革試點的經驗看，通過稅費改革農民每畝耕地稅費負擔由101元減少到79．1元，減負率為21．7％。加上負擔卡外收費，農民實際減負率超過了41％。江蘇省農民負擔人均減輕77元，減負率達50％；河南省農民負擔減負率37．9％；自費實行農村稅費改革的浙江省，農民人均負擔在2002年減少了63％。 農村稅費改革確實減輕了農民負擔，但也引發出一些問題，一是鄉村兩級收入變小而支出不變甚至還有增加，使得基層組織運轉面臨著困難。在實行“三項取消”政策后，盡管有中央財政的轉移支付，但不足以彌補鄉村財政因改革引起的收支缺口，在行政經費特別是農村教育經費支出壓力下，個別已經實行了稅費改革的農村地區，又向農民征收新的稅費，例如從農民開征“白肉銷售稅”，向農民分攤“企業所得稅”，有的地區還擅自抬高農村小學生和初中生的學費標準，重新加重農民負擔。二是鄉村兩級長期形成的沉重債務難以消化。當前我國鄉村兩級的債務主要是由過去農村九年制義務教育達標、農村道路建設、農田水利基礎設施建設、舉辦鄉鎮企業、小康村達標等積累起來的。改革前，這些集體債務只能通過“三提五統”和向農民攤派來償還，而現在鄉村兩級不得再向農民亂收費，歷史沉淀下的集體債務就落到了鄉村兩級政權身上。三是稅負出現新的不平衡。主要表現在兩方面：這次征稅的對象是按田地的農產品常年產量來計征，地多則多征，地少則少征，無地則不征，這明顯加重了土地經營的負擔；另一方面土地二輪承包后，已有許多土地被城鄉基礎設施建設占用，但許多地區征稅的標準面積仍以二輪承包時為基期，由此造成“有稅無地”現象。最后一個問題是，當前我國農村稅費改革是在城鄉兩種體制、兩種政策的情況下進行的。不管稅費改革前還是改革后，對農民征稅都是不公平的，帶有明顯的歧視性現象。如果將農民作為個人所得稅征收對象衡量，農民人均純收入離每月800～1000元的個人所得稅起征點還很遙遠，比如2002年我國農民人均年純收入僅為2470元，每月只有200多元。如果將農民作為城鎮工商業者對象征收增值稅，農民也達不到起征點的水平。 目前，我國對城鎮工商業者增值稅的起征點是月銷售額600～2000元，折合年銷售額7200～24000元，以此衡量我國大多數農民都達不到這個水平。即使將農民作為個體工商戶以五級超額累進稅征稅，目前對農民征稅也不公平。按照個體工商戶繳納五級超額累進稅規定，凡年應稅所得不超過5000元的適用稅率為5％，而我國實行稅費改革試點省份對農業確定的稅負水平為8．4％，明顯偏高。 因此可見，當前農村稅費改革僅僅是一個過渡方案。因為從長遠看，中國的城鄉二元稅制結構遲早要進行一體化的改革，將來不管一體化的稅制是什么樣的方案，現行農村稅制都必須進一步改革。 我國的農村稅費改革應采取兩步走的戰略，近期內要進一步完善現有農村稅費改革方案，積極推進各項配套改革，確保農村稅費改革行得通、保得住。 第一，要搞好鄉村兩級減機構、減事和減人、減支出的改革。當前，我國鄉政府和村級組織機構膨脹，冗員過多，職能混亂，這是農民負擔沉重的一大根源。據統計，全國縣鄉財政供養人員從1994年到2000年增加了708萬人，總人數達到2959萬人，再加上73．5萬個村民委員會的300多萬基層干部，這些都要農民直接和間接負擔。如果鄉村機構和冗員減不下來，農村稅費改革的成果就很難保得住。必須盡快改革鄉鎮政府，取消鄉鎮級政府機構，取消鄉鎮級財政設置，壓縮編制，裁減工作人員，讓其改稱鄉鎮公所，使其成為縣級的派出機構。村級基層組織也要改革，思路是能合并村的就合并，不能合并的要壓縮村委會成員，這樣可以減少管理環節，節約財政成本，并能從體制上避免基層政府向農民加重各種稅費負擔。 第二，堅持中央財政繼續向農村稅費改革地區轉移支付政策，并不斷加大轉移支付力度。鄉村財源不足，債務沉重是影響農村稅費改革的主要矛盾。特別是在中西部地區此矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央擬應重點增加中西部地區的財政轉移支付資金，并從制度上保障中央財政資金不被地方政府截留。同時，東部沿海地區省級政府也應向基層政府進行財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農村稅費改革創造寬松的外部條件。 第三，積極解決鄉村9年制義務教育經費問題，讓農民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數縣及鄉級財政支出中，中小學教育經費支出占到50％以上，在基層財力不足的條件下，向農民攤派就成為無奈選擇。如果這一塊經費上級不解決，即使推行農村稅費改革，地方政府還會變換手法向農民收錢。無論是從理論上還是從法律上講，農村中小學教育是公共品，屬于國家規定的義務教育，就像城市的9年制義務教育一樣，應該完全由國家來負擔。今后，農村中小學教育支出的主要承擔者，應由縣鄉（鎮）村為主逐步過渡到以中央和省級財政統籌解決。對于中西部地區，似可由中央和省級財政按比例分成統籌解決。對于經濟發達的東部沿海地區，農村教育支出由省級政府自行統籌解決。近期內，鑒于中央和省級財政并不是十分寬裕，兩級財政負擔的農村教育經費支出，主要限于鄉村教師工資。這樣即可切斷大部分農民負擔的源頭，消解了鄉村債務壓力，又可避免中央和省級財政的超負荷運行。 第四，逐步取消農業稅和農業特產稅，給農民以休養生息的機會。我國人多地少，農業生產空間狹小，在經濟發展過程中農產品生產成本上升壓力本來就很大，向農業征稅無形中又加大了這種壓力。從1990年到2001年，除了提留統籌和各項社會負擔之外，國家從農業征收各稅由87．9億元迅速增加到481．7億元，增長了4．5倍。毫無疑問，稅收和各項負擔大幅度增加是造成農業實際成本快速上升的直接原因之一，在稅費改革的同時有計劃地取消農業稅，有利于降低農產品生產成本，提高農業的國內外市場競爭力。從目前國家稅收收入結構分析，農業各稅占全國稅收總收入的比重極低，而且20世紀90年代中期后該比重還在迅速下降。例如，從1995年至2001年，農業各稅總額占全國稅收總量比重由4．6％下降到3．1％。繼續征收這部分稅收意義不大，減免這部分稅收對工業化和國民經濟發展也不會造成多大震動，但是對農業發展影響頗大。為此，可考慮從現在起，在全國首先取消農業特產稅，對農民生產的所有農產品統一征收農業稅。本來，農業特產稅在1983年推出時，主要是為了調節經濟作物和糧食作物之間的收益水平，穩定糧食供給?，F在我國糧食供給豐裕，征收該稅種的歷史背景已不存在，而且繼續征收此稅還極易與農業稅形成重復征稅，這樣會大大削弱我國農產品的國際競爭力。盡快取消農業特產稅，既有利于農民增收，又有利于提高農產品的市場競爭力，這是有百利而無一害的舉措。對于貧困地區、受災嚴重地區和加入世界貿易組織后短期受沖擊較大的糧、棉、油、糖等主產區，可實行連續5年免征農業稅和牧業稅政策，給農民以休養生息的機會。此后，待條件成熟時，可在全國普遍實行免除農業稅的政策。減免農業稅、牧業稅，取消農業特產稅，由此導致上述地區財政產生的缺口，似擬由中央和省級政府通過加大財政轉移支付力度來填補。 從長遠看，我國農村稅費制度改革要和城市乃至全國整體的稅制改革統籌考慮，以公平和城鄉一體化的標準衡量，我國最終應該消除城鄉二元稅制結構，實行城鄉統一的稅收制度，在這種制度下，農民和城市居民都能享受到同等待遇。