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中國農科院農業經濟研究所 何忠偉　 湖南農業大學 朱方長 陳艷芬 摘 要：指出“三農”問題的癥結在于農民增收困難，分析了農民增收困難的原因，提出解決“三農”問題的途徑。 關鍵詞：三農；癥結；出路 我國70%以上的人口生活在農村，眾多的人口、廣闊的地域、過剩的農產品構成了一個巨大的生產和消費市場，然而農民并沒有從中得到過多的財富，似乎背離了亞當•斯密所指引的財富增長路徑，農業、農村、農民問題卻成為讓每屆政府和農民夢寐以求其解的難題。 一、“三農”問題的癥結在于農民增收難 我國農村經濟體制改革的歷程表明，農村實行家庭聯產承包責任制之后，農業生產力得到了極大的解放和發展，農民收入水平有了很大提高，農村富余勞動力開始從土地上轉移出來；在經濟體制改革轉入城市以后，農民收入增長開始趨于緩慢，與城市比較而言，農業生產力水平較低，農民人均純收入的增長遠遠落后于城市居民人均可支配收入的增長，農村中還有3000萬人口沒有解決溫飽問題，農民落入了低水平的“增收”陷阱，主要表現在： 1、農產品市場化的收入減少。從1979年到1984年，家庭聯產承包經營激發了農民的生產積極性，6年間農民人均年純收入由134元提高到355元，增長1.65倍，年均增長17.6%，扣除物價上漲因素，實際年均增長14.8%，是建國以來增速最快的時期，此時農民增收主要來自農產品總量的增加。到1984年后，主要農產品短缺的狀況已有很大程度緩解，糧食、棉花還發生過兩次短時期的“賣難”。因此，農民靠增加產量已經難以保持農業凈收益的增長。20世紀80年代中期以后，農民增收主要是依靠農產品價格上漲，1986年農民人均純收入之所以能夠增加9%，就與這一年國家對定購糧價格提高了42%有關。20世紀90年代中期后，多數農產品出現了供過于求的局面，價格大多也已明顯高于國際市場，增產、提價均已無空間。入世后我國農產品市場將進一步開放，農產品價格大多只會降低而不會提高，政府也不能實行價格補貼，這會導致農民來自農業的純收入持續下降。 2、非農收入增長放慢。農民現階段獲取非農收入的兩條主要渠道，一是從鄉鎮企業得到的工資性收入，二是外出打工得到的勞務性收入，這是農民純收入的兩個重要來源。1990年，農民人均從鄉鎮企業得到的收入和外出打工收入之和是112元，1996年增加到361元，增長了2.2倍，年均增長21.5%。1997年農民這兩項收入之和是414元，1998年、1999年分別為448元和491元，三年年均增長10.9%，比1990—1996年的平均增長速度下降10.6個百分點。農民非農收入增長放慢，原因之一是由于國際國內經濟環境的變化，鄉鎮企業處在產業結構升級與換代的十字路口，高技術的機器設備替代了大量的人力，農村勞動力只好“解甲歸田”，又沒有其他出路，只好困在農村；原因之二是城市企業深化改革，減員增效，下崗職工再就業壓力增大，紛紛采取臨時措施,限制外地民工“入城”，原來吸納農村富余勞動力的城市容量大大降低，農民進城打工的“路”也是七竅不通，農民只好滯留農村。 3、農民負擔過重。農民負擔過重，一個重要的原因是農村基層組織膨脹，管理成本過高以及脫離實際的達標升級活動越搞越濫，致使大部分鄉村兩級負債嚴重。目前鄉一級行政人員普遍都在百人以上，200－300人也不足為奇，有的達到近千人。臃腫的機構和一些干部的濫開濫支，使鄉村財政開支不斷增加。同時，由于近幾年農村經濟環境不好，鄉鎮企業倒閉破產增多，鄉村兩級負債也隨之增加。據有關資料顯示，目前全國鄉村兩級負債總額高達3529億元，平均每個鄉鎮負債298萬元，每個村20萬元?？h至鄉村的負債、虧損，最終以各種名目轉嫁到農民頭上，這是農民減負無法根本解決的根源之所在。農民負擔過重，另一個重要的原因是在教育、衛生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其他基礎設施建設等方面，城鄉之間基本上是“一國兩策”，城市傾向較為嚴重。以教育為例，長期以來農村九年制義務教育實際上是由當地農民集資來辦的，由于政府不辦農村義務教育，農村中小學就不得不亂收費。大量的資料表明，目前農民的教育支出，成為農民負擔增長的重要因素，許多農民子女輟學在家卻成為農民自我減負的良法。 4、城鄉差距拉大，限制了農村市場的啟動。從1978年到2001年，我國農村居民人均年收入從133.6元提高到2366元，絕對量有所增長，但是城鎮居民人均年收入增幅較大，從316元提高到6860元。2001年，我國城鎮居民和農村居民人均可支配收入兩者比例達2.9∶1。如果再考慮城市居民享有的醫療、住房等補貼因素，實際上城鄉居民收入差距將達到4∶1。根據凱恩斯的有效需求理論，消費需求是由其收入決定的，城鄉居民之間的收入使得他們之間的消費需求不同，雙方的消費層次斷裂，而農民的生產品主要集中在滿足基本生活消費領域，由于城鎮居民消費層次的提高，對農產品的需求大大減少，從而出現農民增產不增收的現象。 二、農民增收難的原因分析 農民增收難是由外部環境不利因素和自身不足所造成的，主要表現在： 1、農業生產成本高。由于我國農業生產成本連年上升，導致我國主要農產品的價格已普遍超出國際市場水平，原因主要有以下幾個方面：一是農用生產資料價格上漲。20世紀90年代以來，國家曾幾次大幅度提高農產品收購價格，但在農產品收購價格提高的次年，農用生產資料價格也全面跟進，這樣提高農產品收購價格給農民帶來的利好被增幅更猛的農業生產成本所抵消。二是農業要素投入結構的變化。20世紀90年代以來，農業投入的加大，使得資本對勞動的替代明顯加快，導致農業生產成本上升。三是小生產與大市場的矛盾。由于我國農業分散的、小規模的經營格局，再加上廣大農民科學文化素質普遍偏低，結果導致采用農業適用技術效率不高，生產成本加大。四是土地投資邊際成本不斷上升。隨著我國人口不斷增加，耕地面積日趨減少，為了進一步發展農業生產，一方面要開發成本很高的邊際土地；另一方面，則要大力改造中低產田，不斷加大對中低產田的物質投入和技術投入，從而使得土地投資的邊際成本不斷上升，農業生產成本日益加大。五是農業新品種、新技術的成本高、效益低。當前在我國農村推廣的農業適用新品種、新技術，雖然有助于提高農產品的科技含量，但由于這些新品種、新技術要求較高，代價也較高，從而拉動了農業生產成本的上升。六是農民稅費負擔沉重。近年來，雖然從中央到地方大力治理農村的“亂收費、亂集資、亂攤派”，但由于各種收費政出多門，巧立名目，導致農民繳納的各種稅費居高不下，間接加大了農業生產成本。 2、農產品結構不合理。農產品結構不合理在一定程度上導致農產品相對過剩，從而致使價格下降。現階段我國農戶還是以農業收入為主，農產品價格對農戶收入的影響呈線性關系，因此，農戶對價格十分敏感。當前農民在農業結構調整上存在“蛛網循環”問題。在“蛛網循環”條件下，當生產者與消費者對價格變動同樣敏感時，市場均衡難以實現，只能接近于市場在過剩和短缺之間反復振蕩的準均衡狀態，形成“恒定蛛網”。由于農戶缺乏相應的信息和宏觀指導，對農產品價格表現得更為敏感，從而形成破壞性很強的“發散型蛛網”，陷于“種什么，什么就難賣”的怪圈。 3、鄉鎮企業發展趨緩，吸收農村勞動力的能力下降，影響農民工資性收入的增長。改革開放以后，我國鄉鎮企業異軍突起，一度成為支持農民收入持續增長的主要動力。進入20世紀90年代中后期之后，我國鄉鎮企業的發展出現了重大的階段性變化：一是受國內買方市場和亞洲金融危機的影響，我國鄉鎮企業的增長速度明顯放慢。二是鄉鎮企業進入了結構調整和技術升級的階段，吸納農村剩余勞動力的能力明顯下降。據測算，1992～1998年期間與1980～1985年期間相比，鄉鎮企業固定資產的就業彈性從1.01下降到0.25，下降了3／4以上；增加值的就業彈性從0.45下降到0.27，下降了40%。受這一因素的影響，鄉鎮企業在90年代中后期的就業規模大幅度縮小，鄉鎮企業對增加農民收入的效應在逐漸減弱。 4、農民組織化程度低，農村社會化服務體系不健全。農民組織化程度較低，農戶的分散生產與千變萬化的大市場之間缺乏有效的組織形式和宏觀指導，缺乏真正代表農民利益的組織機構，農民與政府和社會的對話地位很低，形不成對損害農民利益行為的抗衡力量和制約機制。農戶的供給對市場價格影響甚微，而作為需方的國家或農產品加工和流通機構卻組織嚴密，這種非對稱性導致農民利益受侵害，農民組織化程度低在相當程度上表明農村基層民主制度不夠完善。同時，農村社會化服務體系不健全，主要表現在：產前環節信息網絡不健全，水利、交通、電力等設施薄弱；產中環節主要是農技推廣體系不健全，農業保險不能滿足需求；產后環節主要是沒有建立較穩定的產后服務保障，包括農產品的加工與貯藏水平低，農村社會保障體系建設剛起步，農村小城鎮建設水平滯后。此外，％農村社會化服務體系發展不平衡、地區間差異大、服務內容單一、服務網絡不健全、缺乏政策和法律支持等方面，這些對農民收入目標的實現很不利。 三 、解決“三農”問題的對策 按照“十五”計劃綱要提出的目標，“十五”期間農村居民人均純收入增長5%左右，要實現這一目標必須要有新思維、新思路和新途徑。 1、加快農業科技體制創新，促進農業結構調整。（1）加快新品種的培育和推廣，為農業結構調整提供有效的技術供給。（2）建立農業科技社會化服務體系。各級政府要積極采取有效措施，盡快建立健全以病蟲害測報、種植作業方法指導、農資新品種供應等為主的農業科技社會化服務體系，大力發展農業科技市場中介組織與信息網絡系統，幫助農民解決使用農業適用科技過程中出現的困難和問題，減少農戶的額外不必要投入，降低農產品成本。（3）加速農業科技產業化的進程。我國現有的農業科技體制已不適應新技術產生與擴散的要求。農業技術從產生到推廣和采用存在著信息脫節，科研人員行為、政府行為、技術推廣人員行為與農民行為相互背離。只有實現農業科技的產業化，使科研成果直接與農民見面，使農業科研和推廣部門的科技活動與自身利益相掛鉤，促使農業科研單位及時了解農業適用科技推廣中的問題，并根據這些問題集中攻關，研制、開發和推廣低成本、高產出的農業新品種、新技術。（4）進一步完善支持農業科技進步的財政投入機制。解決農產品成本過高關鍵在科技，國家應進一步明確農業科技活動為國家的公益事業，明確規定各級政府在農業科研、農技推廣投入的最低增長幅度，建立一套增加農業科技投入的投資機制、監督機制和責任制，確保農業科技投入的增長高于各級財政經常性收入增長。（5）提高廣大農民的科技文化素質。當前亟需通過調整農業教育結構，大力發展農業中專教育和農民職業技術教育，提高廣大農民科技文化素質，培養造就一代有文化、懂技術、會管理的新型農民，為降低農產品成本、推進科技興農奠定堅實的基礎。 2、推進農業產業化經營。農業產業化經營必須做好如下工作：（1）以市場為導向，培育主導產業；主導產業是農業產業化的支柱，發展主導產業，要以國內外市場需求為導向，按市場需求發展趨勢來建立。（2）加強和扶持龍頭企業建設。只有形成較大的規模，農副產品成批地均衡供應，才能提高市場占有率。（3）抓好商品基地建設。（4）加強市場體系建設。市場體系建設要以初級集貿市場為基礎，以批發市場為中心，建成一個結構完整、功能互補地市場網絡。（5）完善經營機制。以經濟利益為紐帶，形成互惠互利、共興共衰的關系，是農業產業健康發展的內在動力。 3、加大政府對“三農”的支持力度。在農民收入水平較低，連年增速緩慢，城鄉收入差距不斷擴大，“三農”問題較為突出的情況下，要從根本上保證農民收入不斷增長，必須加大政府對“三農”的支持力度。（1）充分利用WTO規則，加大對農民的投入與補貼。根據WTO農業協議的“綠箱政策”，政府對農業科技、基礎設施、農業教育、質量檢測、環境保護、市場體系建設等方面的支持不受限制，因此政府應加大這方面的財政投入。這些投入不僅可以使農民獲得勞動收入，而且可以增強農業的綜合生產能力，為農民增收提供強有力的保證。另外，WTO農業協議中的“黃箱政策”規定，政府對農業的微量補貼可達到農業生產總值的10%，我國與世貿組織談判的結果是8.5%，據此計算，我國對于農業的微量支持與補貼可達1800億元左右，但目前我國的實際支持與補貼只有500億左右。因此，我國對農業農民進行直接補貼，還有很大的空間，政府應加大對農業進城的補貼，使農民增加收入。（2）要給農民向市民一樣的經濟、社會政策，逐步消除工農、城鄉差別。包括取消城鄉戶口，實行統一的身份證管理；消除城鄉就業壁壘，實行統一的就業政策；在農村實行醫療保險、失業保險、退休養老、最低生活保障等制度；取消農業稅和各種不合理負擔，等等。政府對“三農”政策的調整與支持是農民增收的治本之策，政府應制訂系統配套的政策并盡快實施。 4、加快農村城鎮化進程。國內外實踐經驗證明，加快農村城鎮化進程有利于全面發展農村經濟，多途徑增加農民收入，提高農民的生活水平。因此，必須把農村城鎮化建設作為一項實現農民全面增收的重要措施來抓。（1）做好農村城鎮化的長遠整體規劃與布局，科學合理地利用土地等各種資源，切不可盲目重復建設，要切合各地的實際，突出地方特色。（2）搞好小城鎮的產業支持，任何一個小城鎮要順利的發育和壯大都必須以具體的產業作為經濟支持，否則建起來以后就會成為“空殼城”。因此，各地在發展小城鎮的過程中必須引導鄉鎮企業向小城鎮集聚，大力發展二、三產業，繁榮小城鎮經濟。（3）搞好小城鎮的基礎設施建設，包括小城鎮的交通、通訊、水電、能源市場等方面的建設，為來小城鎮辦廠、經商、置業的投資經營者提供一個良好的環境。（4）改革和完善小城鎮的投融資、用地、戶籍、購房、發展二三產業等相關政策，大力扶持小城鎮的建設與發展。 5、發展農民合作經濟組織，提高農民組織化水平。在組建農民合作經濟組織時可以擁有一定的自主性和靈活性。（1）可以與某個企業或某些企業進行供銷聯合，成為龍頭企業的原料生產基地。可以考慮將原料生產基地辦成合作經濟組織性質的聯合體，通過建立農民合作經濟組織增強自身的談判地位，在與龍頭企業打交道時能夠更好地維護和增進農民的利益。（2）可以在開展農產品生產的基礎上，自己創辦農產品加工、流通企業，使之生產、加工、流通等環節聯成一體，形成相對獨立的產業體系和合作經濟組織性質的龍頭企業，獲取更高的經濟效益和社會效益。（3）可以用部分產品與龍頭企業聯合，以其余產品組成相對獨立的一體化產業體系，更加靈活、更加充分地利用自身和龍頭企業的各自優勢。總之任何一種形式的組織要依據主客觀條件選擇對農民最有利的發展模式，體現出農民自身的主導作用和創造性。