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農業、農村和農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題，是全面建設小康社會的難點和重點。在九屆全國人大五次會議上，胡錦濤同志強調指出：“一定要從全局和戰略的高度，充分認識解決農業、農村、農民問題的極端重要性”。在“三農”問題當中，農村貧困人口問題尤為關鍵。有關統計資料顯示，目前我國還有農村絕對貧困人口2820萬，初步解決溫飽但還不穩定，還有可能返貧的農村低收入人口5825萬。切實解快農村貧困問題，必須首先弄清其致貧的根源和特點，并據此采取有針對性的對策措施。 一、當前我國農村出現的新的致貧因素 在傳統意識中，一般將農村貧困歸咎于個人能力、資源稟賦等原因。當前，隨著改革的逐步深入，又出現了一些新的致貧因素。 1、環境破壞型貧困 自然災害和環境污染是農村人口絕對貧困和返貧的根本原因，而且越是貧困地區，受災和污染情況越為嚴重，形成惡性循環。目前，我國貧困人口主要分布在自然條件相當惡劣、交通極為不便、自然災害頻發的偏遠地區。由于農業對氣候的依賴性較強，干旱、洪澇、冰雹、霜凍、颶風、泥石流都可能造成莊稼減產和顆粒無收，甚至毀滅村莊。安徽省政府2001年7月對全省農村貧困人口的抽樣調查顯示，因自然災害導致貧困的占26．09％，在所有貧困原因中位居第一。而且，隨著城市污染物向農村的擴散以及鄉鎮企業“三廢”的排放，農村環境污染愈加嚴重，這也急劇增加了農民醫療和生活支出。 2、教育消費型貧困 隨著教育產業化的加速推進，學費日益昂貴，成為多數農民的沉重負擔。盡管我國已經基本普及九年制義務教育，但所謂義務教育的收費也日漸增長。即使在革命老區江西省，初中生每學年收費也高達700—800元，超過國家貧困線標準（農村人均純收入低于650元）。高中和大學教育費用更讓普通農民家庭難以承受。2001年全國普通院校每年學費平均高達5000元，是農村人均純收入的2．11倍。再加上飛漲的住宿費、書費、生活費等，大學生年均花費至少7000元?？梢哉f，一個大學生就能導致一個中等收入的農村家庭陷入貧困狀態。正因為如此，相當一些農民子弟在日益抬高的教育門檻前止步，農村輟學現象日益嚴重。 3、人才流失型貧困 廣大農村地區，尤其是貧困山區，由于自然條件惡劣，投入產出不高，形成了人才低谷，難以留住高層次人才。據統計，2001年全國農業領域的技術人員有76．8萬人，僅占全國總量的2．5％，而且多數居住在城鎮。農村自己培養的人力資源流失也十分嚴重。多數青壯年和有一技之長的勞動力，紛紛擺脫土地的束縛到城市打工，每年全國僅跨省域打工的農村勞動力就達9000萬人。從農村出來的學生，尤其是大學生和研究生，畢業后絕大多數也在城市就業。素質最高的人員大都出走了，廣大農村發展缺乏致富帶頭人。 4、疾病型貧困 由于醫療費用的劇增，農村因貧致病、因病返貧現象日益突出。根據對廣東貧困農民的調查，貧困人口一般呈現“兩多一缺”的現象，即人口數量多、病號多，患病者缺醫少藥，有19．5％的貧困家庭有人長期患重病。90年代末，曾覆蓋全國90％以上的農村合作醫療僅剩6．6％，87．4％的農民沒有醫療保障，使得65％的農村患者因經濟困難應住院而未住院，33％的患者應就診而未就診?！靶〔⊥希蟛】福覆贿^去見閻王”的情況屢有發生。一旦得了重病，整個家庭甚至家族將面臨沉重的經濟壓力。據調查，我國農村每年因常見和重大疾病造成的經濟損失已高達400多億元，農村貧困人口中50％左右為因病致窮或因病返貧。 5、信息匱乏型貧困 在知識經濟時代，知識和信息日益成為財富和競爭力的源泉和標志。但農村貧困人口往往獲取、吸收、交流知識的能力缺乏，處于信息邊緣狀態，難以及時把握市場經濟帶來的發展機遇。在選擇農作物品種、種植方法以及調整產品結構等各個環節具有盲目性，往往出現一窩蜂現象，導致農產品價格大起大落。在銷售方面，由于缺乏有效的市場信息指導，參與流通的組織化程度低，流通渠道少，即使獲得了好收成，也難以實現產品價值，導致豐產不豐收。另外，農村相對閉塞，信息渠道窄。2001年全國城鎮人口家庭電話已全面普及，而農村僅為34．11％，移動電話差別更大；在網絡通訊方面，目前中國農村用戶只占全國總量的0．3％，有些農民在一年中獲得的信息甚至不及大都市市民一天獲得的信息多。而且，很多農民尚未意識到信息中蘊藏的巨大財富。例如我國加入WTO后，大多數農民對其中機遇和挑戰一無所知，了解農業經濟信息的渠道主要是道聽途說，缺乏主動挖掘信息的能力和意識，在信息社會的競爭中處于絕對劣勢。 6、政策偏向型貧困 改革開放給我國農民的生產和生活帶來巨大變化，大批農民解決了溫飽問題，還有不少農民生活已經達到小康和比較富裕。但在整個改革進程中，利益的天平一直是向城市傾斜的。例如，在許多地方，城市改擴建和道路、機場、水利、礦山等建設，尤其是開發區建設占用了大量土地，但農民及村集體最終只得到微不足道的補償；農村土地的集中使用使農民失去了生活的最后屏障，卻享受不到城市居民的最低收入保障等政策；農村與城市收入相差巨大，卻承擔著相同的大學教育學費等等。 二、農村新的致貧因素的特點和影響 與傳統的致貧因素不同，我國農村出現的新致貧因素具有廣泛性、持久性、不可預見性等特點，對廣大農村乃至全國的經濟社會發展造成巨大影響。 1、新致貧因素的特點 第一，影響空間和范圍的廣泛性。一是地域范圍的廣泛性。新致貧因素在全國范圍內都顯示出其強有力的影響。如教育收費、疾病等，不僅使西部地區貧困農民雪上加霜，也使東部地區的農民生活受到嚴重影響。二是影響階層的廣泛性。無論富裕家庭還是貧窮家庭，一旦碰上諸如此類的致貧因素，往往會陷入困境難以自拔。特別是剛剛擺脫貧困解決溫飽問題的大量農民，根本承受不住任何新的貧困打擊。 第二，影響時間的持久性。新的致貧因素作用力大，影響探遠，貧困農民往往幾年甚至十幾年、幾十年都在貧困線上掙扎，難以脫身。如教育問題，農民要供養一個大學生，往往從其上學甚至直到畢業的前幾年，家庭生活都受到嚴重影響。但如果農民不能接受高水平的教育，則在更大規模和更深程度上積累貧困，陷入家庭收入低——沒錢投資教育——子女教育水平低——子女就業機會少——子女收入低——新一代低收入者這樣一種貧困代際傳遞而難以自拔的境地。同時，在城市人才高地優惠條件的吸引下，各種人才也難以在農村扎根，農村人才外流現象在很長一段時間內難以有效控制。 第三，影響的不可預見性。無論是自然災害，還是疾病、環境污染等，都是難以預料的，但帶來的影響又是巨大的。如1998年的長江全流域性大洪水造成的直接經濟損失高達1400多億元，給成千上萬農民的生活造成極大沖擊。農民在平時不注意預防疾病，一旦主要勞動力積勞成疾，整個家庭會立即陷入貧困。 2、新致貧因素的影響 在幾種新致貧困素的綜合作用下，不僅農民收入和生活水平受到嚴重影響，而且對于農村基層政權、生態環境也帶來嚴重隱患。 第一，嚴重阻礙經濟發展和全面建設小康社會的進程。近年來，由于農村新致貧因素的出現及其與其他因素的共同作用，導致農民經濟收入增幅下降。而且由于收入預期下降，廣大農民難以放心消費。盡管國家多年來一直致力于啟動農村市場，但收效甚微。同時，它阻礙了我國全面建設小康社會的進程。十六大報告指出，我國現在達到的小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康。盡管我國通過“八七”扶貧計劃等重要舉措，全國農村貧困發生率下降到3％，但總量還很大。 第二，影響社會安定團結。農村新的致貧因素對社會發展的危害更大。近幾年城鄉之間以及農村內部的差距在明顯擴大。貧困農戶致富無門，嚴重扭曲了一些農民的心靈，削弱了他們昔日那種吃苦耐勞的生存意志和競爭精神，并導致精神上的扭曲，許多人為此走上了犯罪道路，形成嚴重的社會不安定因素。同時，由于貧窮引發的社會悲劇也時有發生。一名品學兼優的學生因10元錢的輔導材料費而自殺。更為嚴重的是，個別地方的基層黨組織由于不能帶領廣大農民脫貧而威信漸失。 第三，導致生態環境問題日趨嚴重。眾所周知，貧困農民主要居住在生活環境比較惡劣的地區，這些地區生態系統相當脆弱，人口承載力很低。但恰恰這些地方的農民多以農為主，靠土地吃飯，且大多是粗放式經營。為維持基本的生存保障，他們只能加大墾荒力度。但由于生態環境破壞的報復，他們陷入越墾越窮、越窮越墾的惡性循環，導致人地關系急劇惡化，形成災害—貧困—更大災害—更貧困的惡性循環。 三、根治農村新致貧因素的對策建議 降低農村新致貧因素的影響，減少貧困人口，是關系到經濟發展、社會穩定和政權鞏固的重大戰略問題。在21世紀初期，應充分發揮政府的主導作用和農民的主體作用，堅持城鄉一體化、產業多元化、農民現代化、社會保障全面化，以消除或減少農村致貧因素，促進我國全面建設小康社會目標的順利實現。 1、推進城鄉一體化進程，強化城鄉協調發展 在今年的全國人大會議后，溫家寶總理在接見各國記者時指出：“城鄉協調，就是要把農業和農村工作作為重中之重，促進城鄉協調發展”。要實現這個目標，就必須加快城鄉一體化步伐。一是迅速提升城市化水平。2001年我國城市化率僅為37．7％，8億農民依靠不到19億畝的耕地生活，難以擺脫貧困奔小康。只有減少農民，才能富裕農民。為此，要依托城市這個載體，通過各種手段變農民為市民，把剩下的農業勞動者逐步變成獨立的現代農業經營者，形成比較合理的人地比例關系。二是增加對農村的有效投入。對于任何國家而言，減少貧困、消滅貧困都是政府的一項重要工作，政府應該為之投入大量人力、物力和財力。1998年至2001年，我國農村基礎設施累計投資達1900億元以上，但絕大部分用于大江大河治理等大項目。今后應增加鄉鎮范圍內與農民增收密切相關的小型基礎設施和生產、銷售、服務等環節的投資，盡快建立健全市場反饋體系、科技推廣體系、農產品檢驗檢測體系、農村社會服務體系、農村信息服務體系建設，為農業產業化、農村城鎮化和農民知識化提供支撐。三是逐漸淡化政策上的城市偏向。要逐步取消城市居民的特殊待遇，同步增加農村居民的公共福利，從政策和機制上為城鄉一元化創造條件。四是建立和諧的城鄉關系，充分發揮城市的輻射和帶動作用，通過產業轉移、基礎設施共建、制度改革等帶動周圍鄉村發展。農村也要發揮主動性，利用其空間、生態、勞動力、資源等方面的優勢，積極承接城市經濟的分化和轉移，利用比較優勢和城鄉經濟的合理分工獲取最大利益。通過促進城鄉經濟、文化、生態的相互滲透，形成城鄉經濟共同體，最終實現共同繁榮。 2、加快農村產業多元化步伐，培育復合經濟增長點 要適應市場多元需求，培育多元農村產業，形成更多的農村經濟增長點。一是加快農業產業化步伐。農業產業化是引導農戶進入市場、提高農業比較利益、形成農業積累機制、抵抗農業風險的最佳選擇。要制定切實可行的配套政策，發揮政府的“引導、扶持、服務、保護”功能，強化龍頭企業的帶動和關聯作用，激發農戶的內在動力，實現農業的集約化、規?；⒏咝Щ?。二是轉變和提升農業內部結構。農村地區尤其是貧困地區要適應市場需求，因地制宜發展特色農業、綠色農業、休閑農業等。三是加快農村非農產業的發展。抓住當前城市“退二進三”、“騰籠換業”的機遇，促進鄉鎮企業產業結構、空間布局結構的優化，實現二次騰飛。同時要根據農村生活和農業發展切實需要，大力發展信息、技術、銷售等農村服務業，提高農民在本地的消費水平。 3、推進農民現代化，提高脫貧致富能力 由于自然和歷史原因，貧困地區人口素質一般較低。提高人口素質，推進農民由傳統人向現代人的轉變，是實現脫貧致富的治本之舉。一是提高精神素質。調查表明，貧困人口大都有保守、求穩和依賴心理，信奉成事在天，害怕市場風險，習慣于國家給錢給物?！胺鲐毾确鲋?、治窮先治愚”。為此，應發揮基層黨組織的作用，鼓勵農民繼承和發揚勤勉、節約、團結、協作精神，堅持自力更生，增強市場競爭意識。二是提高文化素質。貧富差距同教育差距是分不開的。2001年7月，安徽省政府在全省范圍內對農村貧困人口的抽樣調查顯示，家庭主要勞力文化程度與家庭人均收入高度相關，相關系數為0．85。為此，在繼續強化農村義務教育的同時，要加強貧困地區培訓力度，提高科技素質，通過科技和人力資源開發，促進自然資源開發，開拓致富門路。三是提高身體素質。恢復農村合作醫療制度，形成集預防、醫療、保健于一體的縣、鄉、村三級衛生服務網絡，發揮其在農村防病、方便農民就醫等方面的重要作用。 4、實現社會保障全面化，增強農村防御風險的能力 社會保障具有防止非貧困的農民淪為貧困和幫助貧困農民擺脫貧困的雙重功能。作為社會主義市場經濟的重要組成部分，它是貧困人口的大安全網。因此，必須按照市場經濟要求，加快建立健全起包括社會保險和社會救濟在內的資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化、覆蓋范圍廣域化的社會保障體系。一是建立農村基本社會保險體系。截止2000年底，全國只有7400多萬農村居民參加了農村社會養老保險，占全部農村居民的11．18％，失業保險、醫療保險在農村的覆蓋率接近于零。這與城市形成了鮮明的對比。在21世紀初期，要著力建立覆蓋農村的保險體系。當務之急是通過政府、社會（如非政府組織等）等各方力量，在廣大貧困地區建立起醫療保險和社會養老保險，在部分地區推行最低收入保障制度。二是要強化社會救濟。對于國家來說，社會救濟是一種應盡的責任，而不是自上而下的恩賜。為此，要轉變“重保險、輕救濟”的觀念，借鑒美國、德國、法國等國家的經驗，繼續加強社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助，促進社會保障體系的完善。 （作者系中國科學院南京地理與湖泊研究所博士研究生）