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摘 要：目前，我國一部分地區進行的農村稅費改革雖然在一定程度上減輕了農民負擔，但由于“城鄉二元結構”和一些深層次制度性問題的存在，農村稅費改革只能從農村內部的分配關系來減輕農民負擔，并非治本之策。從制度經濟學的角度，從城市偏向的分配政策、城鄉二元稅制結構、現行的行政體制三個方面對農民總負擔加以全面分析，并提出了相應的政策建議。 “三農”問題是目前全國關注的焦點問題，其中農民負擔問題又是焦點之中的焦點問題。關于農民負擔問題的研究文獻已經很多，然而，均不同程度地存在這樣那樣的片面性。因此，本文針對農民負擔問題，從我國農民負擔的基本界定、農民負擔減而不輕的深層次原因分析和徹底減輕農民負擔的建議三個方面進行一些深入探討。 一、我國農民負擔的基本界定 農民負擔就是指農民在國民收入分配中無償向政府、工商企業以及城市居民提供的各種資金、物品、勞務等各種資源的總和。具體體現在以下幾個方面： 1．稅收負擔。農民的稅收負擔（此處特指從事農業生產的農民所承擔的農業稅收）具體包括農業稅、牧業稅、特產稅、耕地占用稅、契稅和屠宰稅等。 2．合同內負擔。1980年代農村實行了家庭聯產承包責任制，農民通過與集體經濟組織簽訂承包合同的方式來規范個人收入的分配，并且在合同內規定了農民對集體經濟組織所應承擔的義務，稱為“村提留、鄉統籌”，或簡稱為“三提五統”，屬于集體資金，其實質為“二稅”性質，成為鄉鎮財政收入的重要收入來源。 3．價格負擔。價格負擔亦稱隱形負擔，是指農民出售農產品時低于其價值，購買工業品時高于其價值的損失部分。這種負擔通過工農業產品價格剪刀差形成。建國后，為了確保工業化優先發展所需的原始積累資金，國家從1953年開始實行農產品統購統銷政策，人為實行工農業產品不等價交換，隱蔽地獲取工業化所需的原始積累資金，這種工農業產品價格剪刀差一直延續至今。據測算，1978～1991年工農業產品價格剪刀差累計已高達12329．5億元，相當于同期農業生產總值的22％；1987～1991年，每年剪刀差絕對額高達1000億元～1900億元（侯安石，2000）。工農業產品在價格比價上的剪刀差不僅加重了農民的負擔，而且還使農民和其他資本不愿投資農業，進而形成了一個惡性循環。 4．制度外負擔。制度外負擔是指各種針對農民的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資。這類負擔超出了制度、法律的規定，其性質等同于對農民合法收入和財產的掠奪，因此，也有人稱其為“掠奪型負擔” 5．間接稅負擔。農民具有生產者和消費者雙重身份：作為消費者，農民和城鎮居民基本承受相同的間接稅；作為生產者，農業產品雖然免征增值稅，但要負擔購買農業生產資料所含的增值稅。 6．勞役負擔。勞役負擔包括積累工和義務工，即通常所說的“兩工”負擔。 二、農民負擔減而不輕的深層次原因分析 減輕農民負擔的呼聲已有近20年了，中央政府也先后出臺了許多政策，為什么農民負擔減而不輕呢？筆者認為，其深層次原因有三個層面：意識層面、制度層面和體制層面。 1．意識層面原因。“城鄉有別、城市居民天生就具有優越性”這一認識在中國大部分人思想深處根深蒂固。中國幾千年封建思想對農民的影響，作為農民自身來說，也認為自己天生比城里人低一等。因此，新中國成立后，盡管我們的物質文明與精神文明建設飛速發展，但城鄉有別的觀念非但沒有改變，反而因為城鄉經濟差距的擴大而深化了。 2．制度層面原因。基于意識層面，反映在我國分配政策與制度上，中央政府實行偏向城市的分配政策和制度，這是形成我國農民負擔過重的根本原因。不合理的農村稅費制度是農村經濟發展的瓶頸，是農村社會不穩定的導火索。目前中國農村實行的稅費改革從一定程度上確實減輕了農民的負擔，但“費改稅”只是對農村鄉鎮政府的扭曲行為加以糾正，它僅僅從農村內部的分配關系來減輕農民負擔。中央政府實行偏向城市的分配政策，過度提取農業資源，為城市工業發展積累資本和城市居民補貼的制度手段主要是現行的城鄉隔絕的戶籍制度、農村稅費制度和財政收支制度。（1）自建國以來，就一直存在壁壘森嚴的城鄉二元社會結構。城鄉在戶籍、身份、地位、待遇、權利等方面的人為分割，使農民在實際生活中淪為“二等國民”。中國農民的負擔問題根本不是農村或農業的問題，而是城鄉有別的二元社會結構在農村的表現形式，是中國城鄉居民在法律上身份不同一、權利不平等、義務（負擔）不一致的必然結果（俞德鵬，2001）。農民長期以來經濟基礎上的脆弱，決定了自己所屬的群體在政治上往往先天不足，其嚴重后果在于事實上不能和其他社會群體完全或大致平等（張黎明，2002）。（2）我國實行改革開放至今，雖然對農產品市場逐漸放開，工農業產品可以自由交換，生產要素市場也開始出現，但由于城鄉隔絕的戶籍制度的存在，嚴重地阻礙了農民向城市的遷移，使大量農村剩余勞動力仍滯留在農村。因此，在農產品收購價格提高之后，工業產品價格必然也跟著上漲，從而產生了工農業產品比價復歸的現象，工農業產品價格剪刀差依然存在。（3）我國一直實行城鄉二元稅制，對農村實行一套獨立的農業稅制。中國的城鄉二元稅制結構掩蓋了城鄉居民負擔的差距。據有關專家測算，城鎮居民年收入在9600元以下不用納稅，城鎮居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2％。城鎮居民無收入或低收入不納稅。農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉居民稅收負擔相差4倍以上。 3．體制層面原因。形成農民負擔過重的另一個直接原因是我國目前的行政體制存在問題。目前農村的行政管理體制極不適應改革開放以來社會主義市場經濟發展的需要。我國目前實行的是五級政府的行政架構設置，在機構設置、人員配備、職責要求、運作方式等方面都不符合農村、農業、農民的要求。（1）鄉鎮政府機構龐大，財政供養人員過多，導致支出膨脹，入不敷出。據統計，全國4．5萬個鄉鎮，由財政供養的人員達1280萬（包括離退休人員230萬）。如果減負不與減機構、減人相結合，各種支出的口子就堵不住。目前采取的“大廟變小廟”以求減少“菩薩”的做法，必然還會出現巧立名目向農民伸手收費的現象，是不能從根本上解決農民負擔問題的。（2）基層政府機構職能轉換不到位。許多基層政府機構角色錯位，職能調整滯后，“政社合一”的舊思維時隱時現，管了不少與市場經濟下政府職能不相符的事情。如在很多農村地區可以經常見到的“政績工程”、“形象工程”和“參觀工程”就是一個很好的例證。（3）不少基層干部擺不正自己的位置，“官本位”的思想嚴重，思想和工作作風問題突出，簡單粗暴，強迫命令，甚至動用司法手段到農民家里拉糧食、牽牲口、搬東西。在農村基層政權機構中存在的形式主義、官僚主義以及滋生的種種腐敗現象已經嚴重地影響了黨和政府與農民的關系。 三、徹底減輕農民負擔的建議 近年來，費改稅是政府以及理論界提出的農村稅費制度改革的主流方案，這種方案認為鄉鎮政府的行為扭曲主要集中在亂收費上，主張通過將各種收費改為稅收的方式減輕農民負擔。的確，實行這個方案可以減輕農民一部分的負擔，然而，這個方案在減負的同時沒有提出如何消除亂收費的原因，這使人不得不對其長期效果產生疑慮。農村亂收費無疑加重了農民的負擔，但農民負擔的根源卻在于“城鄉二元社會結構”、偏向城市的分配政策及其城鄉二元稅制結構和現行行政體制。無論是從技術層面改革的“費改稅”，還是從政治層面改革的財政民主制的思路，其實質都是將改革局限在規范鄉鎮政府行為上，調整的只是鄉鎮政府與農民的關系，沒有觸及國家分配政策和國家稅收制度的整體改革，自然難以徹底解決農民負擔過重的問題。針對以上分析，我們提出了如下對策，這樣既能達到減輕農民負擔過重的問題，又能創造我國農業增長的內生機制，使其產生內部積累，以推動農業的長期發展。 1．消除城鄉二元社會結構。即變二元戶籍制度、二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事業投入制度為一元制度。如果說二元社會結構在城市里表現為市民特權的話，那么它在農村就表現為農民特殊的義務即農民負擔。如果沒有二元社會結構，沒有農業戶口和非農業戶口的區別，農民就不會有特定的農民負擔了，更不會存在農民負擔過重問題。為此，就要求從中央到地方，各級黨政領導不僅需要從思想意識上消除城鄉二元社會結構的觀念，更要將之落實到行動上，即對現行的政治經濟制度進行變革。 2．堅持農村經濟體制的市場化改革方向。（1）進行土地產權制度改革，創造條件逐步解決所謂“半截子產權改革”的問題。（2）解決農村資本市場或金融市場的發育問題。農村合作基金會因為制度上的弊端，在1999年受到清理。但農村金融市場的發育問題并沒有解決。一些被中央政府特批的機構在農村搞“小額信貸”，利率高達20％也有農民伸手，這說明農民對金融產品有強烈需求，而金融產品的供應卻嚴重不足。解決問題的出路是發展民營商業銀行。只要設立合理的準入門檻，強化政府監管，民營商業銀行一定不會重蹈農村合作基金會的覆轍。（3）改善農村勞動力轉移渠道。農村廉價勞動力將在很長時期內是中國經濟發展的決定性資源，并將決定中國在國際經濟格局中的地位。農村勞動力轉移渠道不暢，降低了它的資源價值，甚至還影響到農村土地經營規模的適當集中。取消現行城鄉戶籍制度的條件已經成熟，所缺少的只是行動魄力。（4）農產品市場應進一步開放。糧食流通體制改革應按1997年以前的思路進行。（5）建立城鄉統一的要素市場，通過勞動力以及資本自由流動這種市場化的過程修正工農業產品的不合理比價，逐步消除剪刀差。 3．深化行政體制改革。鄉鎮政府機構和人事制度改革是減輕農民負擔的根本環節。目前，可考慮精簡鄉鎮級次，進一步轉換政府職能，比如可以將鄉級政府轉為縣級政府的派出機構，以求大量精簡非必要的鄉級機構和人員。這樣有利于減少行政運轉費用，減輕企業和農民的負擔。當然，在沒有取得行政體制改革的根本突破之前，還是要妥善解決減負與維持行政運轉的關系，否則農民的負擔即使暫時減輕了也難免會反彈。 4．統一城鄉稅制。根據公平和效率原則的要求，借鑒國際經驗，按公共財政的理論體系，重新架構我國農村收入分配關系和分配形式。為此，改革的總體思路應該是：均衡城鄉負擔，國民平等納稅，統一工農稅制，農業稅負從輕。改革的具體設想如下：（1）廢除農業稅及相關稅種，對農業流轉收入，開征增值稅。在改革的初期，對不同的經營規模分別采取三種不同制度設計。一是規定起征點，對流轉收入低于某一數量的納稅人不征稅，也不納人正常的稅收管理。二是超過一定起點的中等規模的納稅人，規定特別稅率但實行不可抵扣的免稅，要進行必要的納稅登記。規定特別稅率是便于購買者進行稅款抵扣，免稅是指生產銷售者銷售農產品不征稅，不可抵扣是指生產者的投入物稅收不得抵扣。三是生產經營規模較大的納稅人實行特別稅率并允許購入物稅款抵扣，按正常的管理方法計稅和納稅。特別稅率按基本稅率一半以下設計，對于進項稅大于銷項稅納稅人，國家按年結算給予退稅。對于前兩種情況納稅人不需直接納稅，但要負擔購進物的增值稅，第三種納稅人有可能納稅，也有可能享受國家退稅，實際上其基本不負擔增值稅。待國家財力許可，可對所有農業納稅人全部實行可抵扣免稅或零稅率，即銷項不征稅，進項可申請退稅。（2）在農村開征土地使用稅。公布新稅法，城鄉、內外統一征收土地使用稅。土地使用稅的征稅范圍可分為農業用地和非農業用地，對農業用地作出特別的制度安排，稅負從輕。對農業用地開征土地使用稅，以使用土地的農民為納稅人，可沿承幾千年來中國農民以土地為本交納“皇糧國稅”的習慣認識，便于推行；穩定地方財政收入來源，維持基層政權運轉；保障農民對承包土地的經營使用權；土地是一種稀缺資源，開征土地使用稅有利于加強對土地使用管理，保護有限資源；適當調節土地使用的級差收益，保證農民收入公平合理。農業土地使用稅應按生產者使用農業用地的面積和等級征收，不再按農業產品的收入計征。在稅率的設計上應該采用分類分級差別幅度稅額，對不同的農業用地根據所處地區和肥沃程度等自然條件劃分等級，按等級的不同規定不同的稅額。土地使用稅中非農用地的稅制設計，對農村的非農用地和農民的住宅用地等也應給予一定的政策照顧。土地使用稅收入劃歸地方，其中農業土地使用稅主要歸鄉鎮政府支配。（3）對個體農戶開征個人所得稅。通過修改個人所得稅法，將農業收入所得納入個人所得稅征稅范圍。具體來說，可以分三步走：第一步，以減輕農民負擔為中心，對現行農業稅和農業特產稅制度進行局部調整。具體措施是：把鄉統籌費并入農業稅，提高農業稅的稅率，以第二輪農村承包土地的數量為依據，以最近5年農作物的平均產量為計稅常年產量，以5％～7％的稅率計征；遵循農業稅與農業特產稅不交叉征收的原則，繼續對農業特產品生產經營收入征收農業特產稅。第二步，取消農業稅、農業特產稅，開征農業經營所得稅。農業經營所得稅應該以農戶的農業經營所得（農業生產經營總收入減除相應的成本、費用及損失，再扣除贍養家庭成員的必要支出）為計稅依據，采用級距較少的超額累進稅率或地區差別比率稅率，并制定適當的免征額，按年計算，分夏秋兩季預繳，年終匯算清繳。第三步，把企業和個人的農業生產經營所得分別納入企業所得稅和個人所得稅的征收范圍，征收企業所得稅和個人所得稅。 除上述稅種外，農民從事其他生產經營活動或取得應稅收入，按國家統一稅收制度規定，交納各稅。 5．改革財政收入和支出制度。統一城鄉稅制減輕了農民的負擔，必然相應減少了鄉鎮政府的財政收入。因此，（1）按照公共財政的要求，重新劃定地方鄉鎮的事權，然后根據事權分財權，以保證鄉鎮實現其職能。（2）按照公共財政的要求改革支出管理制度，改善重城市輕農村的支出政策，增加對農村的投入，完善財政轉移支付制度，向城鄉提供相對均等化的公共服務，并對農業加以扶持，而這也正符合WTO規則“綠箱政策”中的財政支農政策。 2003年中央政府決定，繼續推進農村稅費改革和其他各項稅費改革。通過農村稅費改革，合理調整農業稅制，將會減輕農民負擔，增加農民收入，提高農村購買力水平，是進一步擴大內需，開拓農村市場的必要前提條件。將繼續通過取消不合理、不合法收費，通過制度和法規建設調整、規范收費項目，規范政府收支分配秩序，減輕社會負擔。