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我國農(nóng)村稅費改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后中國農(nóng)村又一次大的變革。但是造成農(nóng)村“三亂”和由此產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重還有一個深層原因：我國現(xiàn)在還不完善的農(nóng)村財政體制。深層制度問題不解決，基層實施者就難免采取“上有政策，下有對策”的態(tài)度推行稅改，從而不能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。 農(nóng)負(fù)過重誰之過 人們一般將機(jī)構(gòu)膨脹和貪污腐敗看作“三亂”的根本原因，但這兩個問題在城市也普遍存在，為什么城市居民對“三亂”并沒有那么強(qiáng)烈的切膚之痛呢？看來要探求“三亂”的根本原因，必須從體制上加以分析。 目前，地方財政收入有三大來源：本級財政收入，上級政府轉(zhuǎn)移收入，來自攤派、收費和罰款的收入。前兩者構(gòu)成地方政府預(yù)算收入，稅費改革后，基本上取消攤派和收費，但事實上，收費和罰款兩項，無論在城市還是農(nóng)村，現(xiàn)在很多還照常操作。 地方財政支出也可分三類：行政支出、公共支出、發(fā)展支出。舉例說明：地方交通管理由當(dāng)?shù)亟煌ú块T負(fù)責(zé)，其開支屬于公共開支。如果財政撥款用于提供交通管理的支出已足夠，“三亂”問題就不會出現(xiàn)。但是，現(xiàn)實情況是地方財政預(yù)算中用于提供公共服務(wù)的撥款往往不足，各屆官員又必須在任期內(nèi)搞“政績工程”，這就需要尋找其他收入來確保公共服務(wù)的提供。在農(nóng)村，“三亂”就是惟一的手段，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題也就隨之出現(xiàn)。 由此可看出，出現(xiàn)“三亂”的根本原因：一是地方財力不足；二是財政結(jié)構(gòu)不合理，正規(guī)撥款偏低而法定支出繁重；三是預(yù)決算管理不善。 收支失控是元兇 在中國農(nóng)村，地方財政富余的情況主要出現(xiàn)在東部沿海地區(qū)，農(nóng)民不會感到負(fù)擔(dān)沉重，而這些地區(qū)的共同點是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尤其是農(nóng)村工商業(yè)發(fā)達(dá)。但以種植業(yè)為支柱的中西部地區(qū)農(nóng)村財政缺口的情況十分普遍。 要解釋財政缺口，首先得對收入和支出分別解析。鄉(xiāng)級財政收入主要由工商稅、企業(yè)所得稅、契稅和農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成，在以種植業(yè)為主的地區(qū)，前三類稅收極其有限，只能依賴農(nóng)業(yè)稅，而農(nóng)業(yè)稅(約3%-5%)收入又不可能提供充沛的稅源；如果上級政府的財政補(bǔ)貼足夠高，正常支出也應(yīng)該不成問題。但我國各級政府財政收入總和占GDP的比重還不足15%，幾乎沒什么錢可以用來補(bǔ)貼下級政府。 與之相比，地方開支又不斷膨脹。關(guān)于行政開支，各機(jī)構(gòu)“辦公成本”急劇上升與各級官吏要求提高福利待遇的壓力，是兩個最引人注目的現(xiàn)象；關(guān)于公共開支，中央把農(nóng)村義務(wù)教育的重任全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，現(xiàn)在又推給縣級財政。在以低效農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，中小學(xué)教師的吃飯問題，就占去財政收入的百分之六七十，還有校舍、教學(xué)設(shè)備、辦公經(jīng)費等，都要花錢。這筆錢從哪里來？只要上面不撥款，出錢的歸根結(jié)底是農(nóng)戶；關(guān)于發(fā)展開支，發(fā)展開支膨脹主要是由于官員想在任期內(nèi)做出看得見的“政績”，不顧民力財力，大搞“政績工程”，加上一些干部以權(quán)謀私，中飽私囊，其結(jié)果必然是開支失控。 這表明，如果財政收入足夠大或開支足夠小，政府就不必借助“三亂”的收入。但在目前的財政體制安排下，這兩個條件都難以實現(xiàn)。 財政改革是出路 不可否認(rèn)，稅費改革是減輕負(fù)擔(dān)的有力手段，但進(jìn)行財政體制改革，從制度上防止收支失控等相關(guān)問題相當(dāng)必要。 首先，打破城鄉(xiāng)財政體制的二元結(jié)果。我國社會是二元結(jié)構(gòu)，財政也是二元結(jié)構(gòu)。城市提供公共服務(wù)，興建公共設(shè)施，市民一般不直接承擔(dān)費用。農(nóng)村則不然，公共服務(wù)、公共設(shè)施的建設(shè)都要農(nóng)戶自己出錢。當(dāng)然，縮小城鄉(xiāng)差距不是一朝一夕的事，但消除城鄉(xiāng)財政二元結(jié)構(gòu)是公共財政改革的方向。 第二，大力挖掘所得稅的潛力。我國企業(yè)所得稅(國企、集企、外企)和個人所得稅，GDP的比重與外國有巨大的差距。發(fā)達(dá)國家的所得稅一般都相當(dāng)于GDP的12%-15%，有的高達(dá)20%，而我國所得稅只占GDP的1.77%。如果我國所得稅收入能達(dá)到GDP的5%以上的水平，財政可增收約2500億，解決稅費改革的缺口是綽綽有余的。 第三，建立公共財政的預(yù)算體制。在增加收入的同時，還必須控制開支的膨脹。嚴(yán)格的預(yù)算制度是對政府和政府官員行為最有效監(jiān)督方式之一。事實上，我國尚未建立完全現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度。省以下政府的預(yù)算體制漏洞百出，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，簡直是沒有預(yù)算可言。現(xiàn)行的預(yù)算制度有“缺、慢、散、粗、軟、黑”的大問題，在這種預(yù)算制度下，預(yù)算監(jiān)督完全不具操作性。 顯然，僅僅將“費”改成“稅”最多只能解決“收”這端不規(guī)范問題，卻無法解決“支”那端的失控問題。因此要杜絕杜絕農(nóng)村“三亂”死灰復(fù)燃，就必須徹底打掉“預(yù)算外資金”和“制度外資金”這兩個怪胎。