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市場經濟規律的作用和農業自身弱質性的特點，客觀上造成農業農村資金的外流。在市場經濟條件下，各經濟主體從事經濟活動遵循比較利益原則，追求目標是利潤最大化，因而主導資源配置的是經濟有效性而非社會合理性，規避風險、追逐利潤是社會資金流動的內在取向。這只“看不見的手”從根本上說有利于社會資源的合理流動和優化配置，但也不可避免地使社會資金自發地由農業領域流向工業領域，由農村流向城市，由不發達地區流向發達地區，由高風險行業流向低風險行業，使得越是發展程度較高的行業、地區，社會資金流入越多；越是發展程度較低、對資金需求越大的地方，社會資金流入得越少，出現了所謂的“馬太效應”。 由于農業具有比較效益低、風險相對高等弱勢，對外部資金缺乏吸引力，不僅外部資金很難自發流入，就連農村、農業自身積累的資金，也要通過商業銀行、郵政儲蓄等渠道流向工業領域和城市，出現所謂的“抽水機效應”。同時，我國加入世界貿易組織，從長遠看有利于拓寬我國農業的發展空間，但從近期看，卻使農業面臨著在更廣領域和更高層次上參與國際經濟競爭的挑戰，不僅需要國家加大對農業的支持和保護力度，而且必須遵循世界貿易組織的一般規則，改變對農業支持和保護的方式方法。因此，國家運用“看得見的手”糾正市場機制在資源配置中的偏差，構建資金回流農村的有效機制，對農業、農村、農民實施有效的扶持和保護，已勢在必行。根據新階段農業和農村經濟發展需要，立足我國農業和農村資金投入的現狀，應著力構建分工明確，各有側重，優勢互補，密切協作的國家支農資金投入體系。當前在這個體系框架內應抓緊構建資金回流農村的四大機制： （一）構建資金回流農村的財政投入機制 財政投入在整個支農體系中應起主導作用。當前，健全財政支農資金投入機制應重點解決好三個問題：一是堅持支農投入與減輕農民負擔并重。要努力增加財政支農資金投入，隨著經濟的發展，不僅要增加財政支農資金的總量，而且要提高財政支農資金在總支出中的比重，逐步形成國家支農資金穩定增長的機制。同時，要積極推進農村費改稅，逐步削減農業稅種，千方百計減輕農民負擔。二是合理調整財政支農資金使用方向。適應市場經濟的要求和建立公共財政體制的需要，今后財政支農資金應逐步退出一般經營性和競爭性領域，增加社會性關鍵項目投入和非建設性項目投入，重點支持大中型農業基礎設施建設項目、重大或重要農業科技項目、扶貧開發、生態保護和建設、重要的農業公共服務體系以及農村公共事業等事關農業和農村全面發展的項目。三是積極改進財政支農資金扶持方式。要遵循世界貿易組織的有關規則，適應糧食流通體制市場化改革的要求，退出對農產品流通環節的補貼，改為直接對農民補貼，以有效保護農民種糧積極性，使農民得到更多實惠。 （二）構建資金回流農村的信貸投入機制 信貸投入在整個支農體系中應起到主體作用。改革開放以來，農村金融在支持農業和農村經濟發展方面發揮了重要作用，但近些年呈現出弱化的趨勢。２００１年，我國銀行、信用社貸款總余額中，農業貸款和鄉鎮企業貸款分別占５．１％和５．８％，即使加上農業發展銀行用于糧棉油流通環節的貸款也僅占１７％。改變這種現狀，健全信貸支農投入的有效機制，應對政策金融、商業金融、合作金融重新進行功能定位和調整，建立起合理有效的運行機制，強化農村金融體系的整體功能，形成支持農業和農村經濟發展的合力。當前，強化農業政策性銀行的職能作用，充分運用農業政策性銀行直接投入、政策導向、示范引導等功能，加大對農業、農村的支持將是一項有效而現實的正確選擇。 要科學界定農業政策銀行的職能。在資金回流農村機制和農村金融體系的總體框架下，立足于我國農業和農村經濟發展的實際，現階段農業發展銀行的職能應定位在“農業產業化銀行”上。從長遠看，隨著糧棉購銷市場化改革目標的實現，農業發展銀行應逐步從糧棉流通領域退出，把主要資金投向調整到儲備和農業生產領域。當前應在堅持履行好糧棉油收購資金封閉管理職能的基礎上，圍繞支持農業產業化發展，適度拓展信貸范圍和支持領域。第一，支持國家糧棉油儲備體系建設。國家應進一步完善儲備體系，一方面，要建立國家儲備體系和地方儲備體系，明確中央與地方的事權，落實地方行政首長負責制，適當擴大中央和地方兩極儲備和調控能力；另一方面要建立一級儲備體系和二級儲備體系，一級儲備主要解決國計民生問題，二級儲備專門用于吞吐調控市場，以防止市場價格的大幅度波動，而造成農業生產的大起大落，確保國家糧食安全。第二，適當向糧棉生產、加工領域延伸。主要是由目前支持糧棉購銷環節向糧棉產前、產后領域延伸，促進農業一體化、產業化經營。第三，適當拓展信貸業務范圍。從當前農業和農村經濟發展的客觀需要出發，可參照《國務院關于組建中國農業發展銀行的通知》（國發?１９９４?２５號）界定的業務范圍，恢復并增加貸款業務，主要包括農業和農村基礎設施及生態環境建設貸款；農業結構調整的政策性貸款；農業高新技術推廣貸款；優勢產業和特色農業開發貸款；扶貧開發貸款；經辦國際組織和國外政府對我國的涉農貸款，以及國務院批準的其他農業政策性專項貸款。在完善農業發展銀行功能并拓展其業務范圍的同時，要注意把握好政策性金融的功能邊界。政策性金融作為對“市場失靈”現象的一種糾偏機制，它只能并且必須存在于商業金融和合作金融不愿做或難以做，但又能收回貸款本金的信貸空間，既要防止把政策性金融功能混同于一般金融中介功能，包攬應由商業金融或合作金融發揮作用的項目；又要防止把政策性金融功能混同于財政功能，包攬應由國家財政無償扶持的項目。 （三）構建資金回流農村的導向激勵機制 財政資金、政策性信貸資金是有限的，要從根本上解決農業和農村資金短缺問題，還必須發揮財政資金、政策性信貸資金的政策導向和典型引導作用，綜合運用擔保、稅收等經濟手段、構建導向激勵機制，引導和促使商業金融、合作金融和其他社會資金流向農業、農村，并成為資金回流農村的主渠道。一是發揮政策導向作用。通過財政資金、農業政策性信貸資金的先期投入，一方面體現政府對農業和農村的扶持意圖，促使改善農業生產條件，降低農業生產成本，增強農業發展后勁，提高農業綜合競爭能力；另一方面可以優化投資環境，弱化投資風險，增強商業銀行、農業信用社或其他社會經濟主體的投資信心，誘導并促使資金更多的流入農業和農村。二是運用信用擔保機制。這是直接貸款扶持方式的一種補充。農業政策性銀行以國家信用為基礎，應針對我國目前普遍存在的商業銀行顧及貸款風險而不愿介入農業領域，農民或農業企業因經濟實力不足而擔保難、貸款難的實際問題，充分發揮其信貸中介和融資杠桿作用，積極開辦貸款擔保業務。通過為能體現國家政策意圖的農戶和中小企業貸款提供信用擔保，為商業金融、合作金融信貸資金投入農業和農村創造條件，促進農村信用體系建設，改善農村社會信用環境，從而以少量的資金動員和吸引更多的社會資金流入農業和農村。三是開辦貼現和轉貼現業務。對政策性銀行扶持對象相關的短期票據進行貼現；對商業銀行和農村信用社所持有的上述票據進行轉貼現。四是運用稅收杠桿。國家可以通過稅收政策引導商業銀行或其他金融機構加大對農業的投入。如對商業銀行或其他金融機構發放的農業貸款，實行分賬管理、單獨核算，減免其營業稅和所得稅，鼓勵和引導他們把資金投向農業和農村。 （四）構建資金回流農村的循環監督機制 農村資金外流的一個重要渠道是郵政儲蓄。郵政儲蓄只吸收存款而不發放貸款，像“抽水機”一樣把農村資金抽走；農業發展銀行只發放貸款而不吸收存款，可通過二者功能的互補實現農村資金的回流。目前較為可行的辦法是用郵政儲蓄購買農業發展銀行的金融債券，使農業發展銀行有一個可靠、穩定的資金來源，把從農村抽走的資金重新回流到農業和農村，形成良性循環的機制。 國家在加大支農資金投入的同時，必須建立健全資金使用和管理機制，加大對支農資金的統一監管力度。比較現實的選擇是把國家對農業的政策性補貼和各種形式的支農資金全部歸口農業發展銀行統一監督撥付、統籌管理，以確保專款專用，嚴防擠占挪用，使支農資金更好的發揮整體功能，產生最大的使用效益。 （作者單位：中國農業發展銀行河北省分行）