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我國農村經濟體制改革，曾經極大地促進了農業生產的發展，也顯著地增加了農民的收入。但是，1996年以來，我國農業增加值、增長率卻呈下降趨勢，與此相聯系，我國農民人均純收入增長率也呈下降趨勢。這種趨勢得不到有效控制，會直接影響國民經濟發展的全局。 那么，究竟是什么原因造成我國農民增收難？我們又該如何解決農民增收難問題呢？ 一、當前我國農民增收難問題的癥結 我國農民增收難的主要原因在于農產品供求格局發生了變化，農業增長日益受市場需求的約束以及與此相聯的農民人均純收入的來源和結構發生了很大的變化；農民就業機會減少和大量剩余勞動力沒有出路；日益加重的農民負擔；傳統的城鄉二元結構以及與此相聯系的城市化嚴重滯后。 經過改革開放以來的快速增長，我國農產品的供給總量已經能夠滿足需求，絕大多數農產品已由賣方市場過渡到了買方市場，由長期短缺轉變為供求基本平衡；全國主要農產品的供求矛盾已由總量矛盾為主轉向以結構矛盾為主。在農業增長面臨日益強化的市場約束形勢下，農產品總量擴張已經不能為農民在農業中創造更多的收入來源。據有關專家研究，近十幾年來，農民工資性勞動報酬收入占純收入的比重不斷上升，從1 985年的18．4％上升到2000年的31．2％，而同期種植業和畜牧業收入的比重則分別從48．15％和13．1％下降到39．91％和9．2％。1998年以來連續兩年，在農民的人均純收入中出售農產品的收入已呈絕對減少狀況。 農民就業機會減少和大量剩余勞動力沒有出路是導致農民收入增長緩慢的另一個重要原因。我國現有耕地總面積不到1 ．3億公頃，人均約為0．1公頃。近十幾年，耕地還以每年約6．7萬公頃的速度銳減。與此同時，從事農業的勞動力卻在不斷增加。據有關資料表明，僅1997、1998、1999年三年就凈增農業勞動力近500萬人。非農就業機會的減少，農業勞動力凈增加，大量剩余勞動力滯留在農業，致使我國本來就很低的農業勞動生產率更趨低下，農民收入自然難以增加。 日益加重的農民負擔也是導致農民增收難的重要因素之一。1995年后，農民負擔繼續反彈。雖然，一直以來國家采取一系列治理“三亂”、減輕農民負擔的治本之策，但現行農村統籌資金制度是鄉鎮政府以“三提高”（包括公積金、公益金、管理費）、“五統籌”（包括鄉村兩級辦學經費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路創建費、優撫費等）各種收費的形式直接向農民收取，實質上是屬于一種“一事一費一制”的籌資辦法，本身就具有推動開征新費的機制。一事一費需要專款專用、收入與支出相適應，當農村社會經濟發展出現新的公共事務需要時，當財政預算內資金沒有力量供給，而新事務又非辦不可時，就只好相應開征新的收費才能滿足需要。加之收費又是由各部門自收自用，缺乏嚴格的法律約束和有效的監督機制，這樣在部門利益驅動下，實際執行中就極易擴大收費項目。 傳統的城鄉二元結構以及與此相聯系的城市化嚴重滯后，是我國農民增收難的深層次原因。當今經濟發達國家的城市化水平已在80％左右，發展中國家平均在40％左右，而我國目前的城市化水平則剛突破30％。我國的工農業產值結構已由建國初期的3∶7轉提為7 ．5∶2．5，而城鄉人口結構仍為3∶7，這在世界上是絕無僅有的。這就是說，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長及農業剩余勞動力轉移的同時，我國城市化滯后的問題日益突出。城市化嚴重滯后帶來的社會問題有可能日益加重。如果我國城市化長期游離于工業化和農業剩余勞動力轉移進程以外，如果我國農民仍然束縛于傳統的城鄉二元結構之下，那么農民增收難問題將永遠無法從根本上加以解決。 二、增加農民收入的途徑 農業產業結構調整、農業剩余勞動力轉移、農村城鎮化是持續增加農民收入的關鍵。近幾年農業對農民收入增長的貢獻減少，是農產品出現階段性供過于求、市場價格低落造成的。為了解決我國農業發展中出現的新問題，客觀上要求必須對農業結構進行戰略性調整。這是新階段農業和農村工作的主線，是農業增效、農民增收的關鍵。農業結構戰略性調整有別于具體產品結構調整的適應性調整。適應性調整是根據市場需求短期變化而導致的供給方的調整，或者說是一種供給方相對需求方的變化，多生產或者少生產某類產品的調整。戰略性調整是指在轉變產品結構的同時，還必須對原有的生產模式、經營模式、營銷模式以及投資模式等方面進行根本性調整。還有，農業經營體制的創新，實行產供銷一體化的農業產業化經營等，也是農業結構戰略性調整的題中應有之義。不能對農業結構調整作過于狹義的理解，僅僅認為是種植業內部的品種調優，面積的增減，實質上它是向農業的廣度和深度進軍，是為了從根本上提高農業增收能力。農業產業結構調整的基本思路應該是：一要構筑符合市場經濟要求的農業產業結構。必須加快非糧食種植業和非種植業農業的發展，尤其是現代畜牧業、養殖業的發展，使其成為一個大產業。二要構筑不同地區各自比較優勢的農業區域結構。在市場需求的基礎上，不同地區憑借各自的比較優勢，因地制宜地發展有市場競爭力的產業和產品，實現經濟效益的最大化。三要構筑從傳統農業走向現代農業的社會結構。不僅要調整農業和農村經濟結構，還要相應調整城市人口結構、農村勞動力就業結構。為此，必須大力發展非農產業。 積極促進農村剩余勞動力的轉移，是解決我國農民增收問題的根本方向。要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。要最大限度地發揮市場化、工業化和城市化對現代化以及農業剩余勞動力轉移的推動作用，就必須使這三者得到協調的發展。必須建立統一、開放、競爭、有序城鄉一體化的勞動力市場，還必須改革抑制勞動力在城鄉之間和地區之間自由流動的二元戶籍制度。 農村城鎮化是我國實施城市化戰略的一個組成部分。根據有關的理論和我國已有的初步實踐，在人均收入達到800美元左右的發展階段，農民收入的提高主要依靠農業勞動力向非農業產業轉移，依賴于城鎮化速度的加快。應當指出，發展小城鎮是我國城市化戰略的一部分而不是全部；發展小城鎮是城鄉二元結構下所作出的被迫選擇而不是最佳選擇；城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。相對于城市化來說，城鎮化主要是與解決農村問題聯系在一起。因此，在農村城鎮化建設方面，還必須考慮到農民進城的方式和條件等問題。 要想進一步發展農業，必須明確下一步發展的任務。目前，中國農業的發展，應該有三大任務。第一，就是要在增加農產品的同時，把提高農產品的質量放入中心地位，只有優質化，農業發展才有出路。第二，農業的發展要把增加農民收入作為重要目標。當一個國家的工業化實現以后，國家對農業的調節將越來越集中在調節收入上，而不在產品調節上，增加農民收入是最終目標。第三，隨著城鄉居民收入水平的提高，人們對農業的需求，開始從有形需求向無形需求轉換。在這樣的情況下，農業必須為社會提供一個美好的環境，即生態環境。因此，農業發展就必須從過去單純追求農產品產量，轉到上述三個方面。為此，下一步農業發展的總體思路應該是：強農、增收、減負。 在現行體制政策環境下，農民是我國社會經濟生活中的弱勢群體，由于他們的自組織能力差，社會和市場談判地位低下，這些就決定了中國加入WTO后的一些經濟成本要由農民來承擔。但是，在現階段，中國農民特別是大宗農產品主產區的農民，經濟實力和應變能力十分低下，根本無法抵御外來沖擊。因此，由加入WTO給農民帶來的沖擊和損失，應由國家給予補償。在當今世界，無論是發展中國家還是發達國家，扶持社會中的弱勢群體，保障他們的生存權和發展權，都是政府的基本責任。在我國也不例外。在大宗農產品貿易中，政府不但要為受益者“錦上添花”（例如增加機關事業單位人員工資等），更要為受損失者“雪中送炭”。首先，政府在沒有能力對農民進行大量補貼的情況下，應先將農業的各種稅賦降下來。其次，調整農業補貼結構，加大對農民的補貼力度，明確補貼的重點。此外，政府還可以設立新技術、新品種風險基金，對因技術、品種不穩定造成的損失給予補償；設立農產品檢驗檢疫專項資金，對農產品檢驗檢疫服務補貼支持；設立市場營銷服務專項資金，支持農民、企業和地方政府開展各種營銷活動，擴大農產品市場銷路；設立貸款擔保基金，支持農業主產區農民和產業化龍頭企業貸款等。 三、采取配套措施，促進農村經濟發展 土地是農業最基本的生產要素，是農民基本的生活保障。建立和形成土地流轉（集中）機制、重點發展農業適度規模經營，是解除土地對農民的束縛，促進農村勞動力向非農產業轉移，向城鎮集聚，達到提高農業生產率、增加農民收入的重要途徑。建立土地流轉與集中制度的方向應當是：明確所有權，穩定承包權，搞活使用權。 農業產業化經營是高效益農業的根本所在，也是持續增加農民收入最有效的途徑之一。農業產業化是根據現代化的要求，大規模地組織分工分業生產，把分散的家庭經營納入一條龍的生產經營體系，把分散、獨立的許多生產過程化為一個社會生產總過程，最大限度地發揮整體效應和規模效應，以調整小生產與大市場的矛盾。因此，只有走農業產業化道路，才能提高農民的組織程度，增強農業競爭力；只有實行農業產業化，通過對生產要素的優化配置和產業的重新組合，把貿、工、農和產、供、銷有機統一起來，使農民也能分享農產品加工、銷售所增值的一部分價值，才能真正實現農業增效、農民增收的目的。 要推進農業產業化，就必須進行農業產業組織創新。農業產業化經營組織形式的共同基礎是家庭承包制基本制度框架下的農戶，帶頭力是龍頭企業，而連接市場與農戶的中介橋梁可以是各種所有制形式的公司、各種類型的合作經濟組織以及自發性的農村專業技術協會等。 我國的鄉鎮企業對促進國民經濟增長、吸納農村剩余勞動力和增加農民收入都起到了重要的作用。但是，也應當指出，隨著社會主義市場經濟體制逐步形成和市場發育日趨成熟，特別是在我國加入WTO后，國際國內市場競爭將更趨劇烈，鄉鎮企業先天性的局限性和弊端，也就越來越突出地暴露出來。第一，鄉鎮企業雖與農業、土地保持著千絲萬縷的關系，但不徹底也不穩定。農民既不把非農產業（鄉鎮產業）看作自己長久的生存保障，脆弱的農業也不可能確保農民的收入來源。這樣不利于造成土地向種田能手相對集中的態勢，實現農業適度規模經營的目標。第二，鄉鎮企業所固有的封閉、半封閉的屬性，限制著生產要素的自由流動，并使勞動力流動帶有相當程度的季節性、區域性以及由此導致的生產要素發育程度低及價格的扭曲，使得具有比較優勢的勞動力資源無法得到充分利用，迫使發達地區的鄉鎮企業過早地走上“資本替代勞動”的資本密集型道路。第三，現有鄉鎮企業的極度分散（80％左右分散在村落），與城市化發展不同步，不能有效地帶動第三產業的發展。反過來又會延緩剩余農業勞動力向非農產業轉移的過程。 努力減輕農民負擔，是國家的一項方針政策。當前應采取切實有效的措施，禁止以各種形式向農民亂收費、亂集資、亂攤派和以資代勞。而農村的稅費改革，則是理頃國家、集體和農民利益關系，治理“三亂”減輕農民負擔的重要政策舉措。在農村實行“費改稅”，必須同鄉鎮政府職能轉換結合在一起，改革農村集體經濟的實現形式，把農民集體經濟所有者職能，從鄉鎮政府職能中分離出去，交由農民選舉產生的集體經濟組織來實施。鄉鎮政府則從法律、規范、服務、監督方面進行工作，從而實現在農村分配關系上，政府財政分配與農民集體經濟分配分開的目標，以理順農村公共分配關系，阻斷農村政府部門用集體經濟組織名義，向農民伸手亂集資、亂攤派、亂收費的渠道。 四、結論 目前農村存在的復雜問題，是典型的社會主義初級階段有中國特色的“三農”問題，不能表面化就事論事，只有出臺綜合性治理政策才有可能綜合治理解決。 第一，放開壟斷，把涉農部門控制的贏利領域讓給農民。比如生產資料供應、農產品儲運銷售和加工、農業金融、保險等，允許農民組織起來進入這些可以通過規模經營產生收益的領域。第二，把國家支農資金作為股權直接投入到農民合作起來建立的加工、流通、金融、保險等組織，國家占有股權但在一定期限內不分享收益，收益可以作為積累反復投資，以加快農村規模經濟主體跨越資本原始積累階段，而不能讓涉農部門把國家投資作為獲得部門收益的資金。第三，免除一切農業稅。首先因為沒有稅基，土地是農民的生存保障資料，國家沒有任何理由對社會保障征稅。其次，向9億農民征稅的成本太高，根本沒有效益。另外，稅費改革難以推行，按照農民實際收入測算下來，現在的稅費改革比以往的“什一稅”高50％，按現金收入計算高30％。第四，落實村民自治法，村自治組織直接對縣，由各鄉鎮范圍內的各村選出代表聯合組成合作社理事會直接行使職權，控制鄉一級信用社、供銷社、糧站、農機站等涉農部門。第五，把土地轉讓產生的增值收益作為土地基金上市，產生的效益用于支付無地農民的社會保障解決上述問題，一方面要靠經濟發展來提供更多的就業崗位，減輕對基層黨政機關和農村教師隊伍的就業壓力，另一方面有賴于強有力的黨政機構改革，切實精簡不必要的和重疊的黨政機構和多余的人員。為了保證這種機構自我膨脹的趨勢不會死灰復燃，保護廣大農民的基本權利，保證基層政府決策與管理的公正性、透明性、民主性，迫切需要進一步改革基層政治體制，更廣泛地引進民主選舉和民主監督機制，使農民恢復對基層政權機構的信任。