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農民問題，長期以來一直是中國革命和建設的首要問題。農民的狀況如何，與國家的經濟建設、政治安定和社會穩定關系極大。時下農民負擔問題是最基本和最主要的農民問題之一，這個問題經過多年治理，雖然有了一定好轉，負擔總額有所控制，但從近年來農民的實際狀況來看，一些地方農民的實際負擔遠遠超過了國務院規定的人均收入5％的比例限額，負擔依然較重。筆者認為，鄉鎮機構龐大，人員臃腫是農民負擔沉重的關鍵，解決農民負擔問題也應從此處尋找突破口。 臃腫的縣鄉機構是農民負擔重的關鍵因素 在進行農村稅費改革前，農民負擔歸結起來主要有兩類：一是“三提五統”，即村級三項提留（公積金、公益金、管理費）和鄉級五項統籌（現役軍人家屬優撫費、民兵訓練費、鄉村道路維護費、計劃生育統籌費、教育附加費）。二是需要出錢、出物、出勞的負擔，主要包括畜禽防疫費、人工降雨費等共同生產費；農業稅、特產稅、屠宰稅等稅收；建校、修路、架電、興修水利等集資、投勞和出物的事項。到1990年，各種向農民征收的項目達149項之多。2001年，人均負擔為130元左右。 據有關部門對100個縣的監測調查結果顯示，2002年農民人均直接負擔的各種稅費比2001年增長了6％，其中，收費、集資、罰款等增長高達21％。 黨中央和國務院對減輕農民負擔工作非常重視，采取了一系列減負措施，如實行稅費改革等，但由于一些配套措施不健全，農民負擔過重問題尚未從根本上得到解決。 造成農民負擔過重的因素是多方面的，但農村政權機構龐大、人員臃腫無疑是其中一個關鍵性因素，目前鄉鎮政府內設站所，由鄉鎮財政發工資的有15個，被人們統稱為“七站八所”。它們包括：農業技術推廣站、林業站、果樹站、水利站、漁技站（在沿海鄉鎮設立）、農業機械管理站、經管站、財政所、司法所、計劃生育服務站、文化站、廣播站、殘聯、農村養老保險管理所、科委。另外，上級政府有關部門在鄉鎮派出的工作機構，還有16個，即派出所、法庭、土地所、工商所、稅務所、糧管所、食品站、公路站、交通管理站、農電站、供銷社、物資站、農村信用合作社、郵政局、蠶繭站、畜牧獸醫站。這些機構工作人員的工資雖然由上級業務部門發放，但都往往免不了還要額外從農民身上揩油。 我國目前縣鄉兩級的財政收入只占全國財政總收入的21％，而縣鄉兩級財政供養的人員卻約占全國財政供養人員總數的71％，鄉鎮一級需要農民出錢養活的人員約1316．2萬人（不包括不在編人員），平均每68個農民就要養活一名干部，因機構臃腫給農民造成的負擔就占農民實際負擔的40％左右（估計數）?！胺衷畛燥垺焙汀皩訉影伞笔截敹愺w制的建立及“分稅制”改革，進一步助長了鄉鎮政府增加財政收入的沖動。而國家逐步取消對鄉鎮企業的減免稅政策，一定程度上又刺激了鄉鎮政府面向農民的集資、攤派等行為的擴張。同時，鄉鎮政府為了應付直接與千萬個分散的農戶（或農民）征稅的需要，不得不臨時聘用一些非國家工作人員，成立一些用于收費的非正式機構，他們的工資和費用又進一步增加了農民負擔。特別是在稅費改革后，鄉鎮財政收入在財政轉移支付不健全的情況下必然減少，造成收支矛盾加劇。臃腫的機構使財政支出居高不下，其負擔大都最終轉嫁到農民身上。即使實行了稅費改革，如果機構不精簡，人員不減少，農民負擔也不會真正減輕。而有些地方的農民負擔正在由農業稅向行業稅費轉移，亂收費的對象由整體向部分農戶轉移，亂收費和強迫服務的事情仍不斷發生。 因此，在影響農民減負的諸要素中，鄉鎮財政負擔的人員臃腫是最大的障礙。而要解決人員臃腫問題，首先要精簡臃腫的人員所依附的農村政權機構。機構精簡了，人員才有可能減少，鄉鎮的財政壓力才會減輕，從而在一定程度上降低鄉鎮政府自籌資金的內在動力，為減輕農民負擔奠定基礎。因此，農村的稅費改革必須輔之以基層政府機構精簡和工作人員縮編，才能從根本上奏效。 鄉鎮機構改革的政策建議 1．精簡機構。一是撤并鄉鎮?，F有的鄉鎮設置基本上是在原來的人民公社基礎上建立起來的，每個鄉鎮規模較小，很不利于區域社會經濟的發展。因此，要從區域社會經濟發展出發，因地制宜地撤并鄉鎮。1998年全國有45195個鄉鎮政府，2001年進行的鎮級機構改革中，按照“人口保持在3萬人以上、能夠形成政治經濟文化中心”的原則要求，鄉鎮政府精簡合并到了39715個。但這仍然不夠，應再撤并1／3，使總數維持在3萬個左右為宜，按全國9億農民計算，每個鎮的人口平均達3萬多人。 二是機構重組。按照政治、經濟和社會功能分化的要求，對鄉鎮機構、組織進行重組，使其政治、經濟和社會資源均得以有效配置，解決新老機構撤并、設置重復和門類繁多等問題。在原來“七站”、“八所”的基礎上，將內設行政機構與事業單位（黨政辦、經貿辦、農業辦、民政辦、鎮村建設辦、經管站、審計站、漁業水產辦）歸并，成立3個綜合性辦公室：黨政辦、經濟發展辦、社會事務辦；將原鎮財政所、計生辦、農技站、農機站、農經站、林業站、水利站、文化站、廣播電視站、電影隊等事業單位合并為6個事業機構：農業綜合服務中心、財政所、計劃生育服務站、經濟發展服務站、司法所、社會保障服務站。 三是理順關系。鄉鎮事業單位要從行政依附型向社會自主型轉變，徹底改變事業單位行政化、官僚化傾向；同時將服務性、技術性和社會中介性質的機構徹底從鄉鎮黨政機關分離出來；理應由經濟組織負責的經營管理工作也從鄉鎮黨政機構中分離出來，使這些經濟組織成為獨立自主的市場經營主體。對社會服務和涉農機構，應進一步下放給鄉鎮管理，并堅持“簡政放權”的方針，增強鄉鎮的管理協調能力，將“鄉政”建成真正統一有效的農村社區政權組織。比如，鎮計劃生育站可以并入鎮衛生院；農業綜合服務中心、經濟發展服務站等也完全可以實現市場化。 2．撤消鄉鎮政府，設立縣政府派出機構。鄉鎮政府履行行政管理職能，而一旦服務性、技術性和社會中介性質的機構和由經濟組織負責的經營管理工作徹底從鄉鎮黨政機關分離出來，就為撤并鄉鎮政府、設立縣政府派出機構奠定了基礎。設立的派出機構主要職能是維 持社會公共秩序，為縣一級政府收繳各種稅費，每鎮可定編20人左右。 3．成立農村合作社，實行民營化。把過去承擔服務性、技術性和社會中介性質的“站、所”變為合作社，實行民營化。如供銷合作社、信貸合作社、技術服務合作社、共同灌溉合作社等，分別向社員提供種子、化肥、農藥等各種生產物資和農業技術，收集和銷售各種農產品，提供產前、產中、產后的各種服務。同時這些合作社成為溝通政府與農戶之間的橋梁，政府通過合作社推行其農業指導方案，向農戶提供財政、稅收和信貸等方面的優惠待遇，農戶也通過合作社保護自身的合法權益，不致成為地方集團力量為了支撐不斷膨脹的行政組織和進行資本原始積累而進行剝奪的對象。 （作者系清華大學教授）