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新形勢下，農民收入增長緩慢成為影響農村經濟發展和社會穩定的重要問題，如何從體制和結構等深層次方面找出解決辦法？ 農民收入增長緩慢和城鄉收入差距擴大，不是一個時期農民收入的偶然波動問題，而是“三農”問題在農民收入方面的集中反映。“三農”是對農業、農村、農民三個不同角度的總概括，“三農”問題除了集中表現為農民收入水平低和增長緩慢以外，還表現為農業勞動生產力水平低，農民文化和技術素質低，農村產業結構失調，農村社會仍然處于一定程度的孤立封閉狀態。 “三農”問題的產生，既有當前的原因，也有歷史的原因；既有淺層次的原因，更有深層次的原因。迄今為止，人們更多地從諸如農產品價格回落、產業結構不合理、農業產業化和組織化程度低、農村基礎設施落后、農民負擔過重、農村剩余勞動力過多、加入WTO后的沖擊等等方面尋找原因，并采取了一系列增收減負的對策。但是，相對于深層次的原因來說，針對的原因主要還是淺層次的，而且有些并不是原因，而是一定原因的結果；相對于根本的戰略性對策來說，采取的對策多數屬于遏制農民收入增幅進一步下降的戰術性對策。就所起的作用來看，收效遠不如預期的那樣大。實際上，我們今天在“三農”問題上遇到的問題和困難，在相當程度上是過去長期違背經濟發展的客觀規律而必然受到的懲罰和不得不付出的代價。增加農民收入必須作為一個整體的系統工程和戰略問題來對待。 必須進一步變革農村土地經營制度，使土地經營制度和生產方式同生產力和改革開放步伐相適應。黨的十一屆三中全會以后進行的土地經營制度的改革，即把集中經營變成家庭承包經營，由于土地的使用經營權基本上給了農民，這就極大地調動了農民的積極性，解放了被“大鍋飯”束縛著的農業生產力。但是，這種對生產力的“解放”是以小生產的方式實現的，這種方式僅僅與落后的、封閉孤立的、非市場化的農業生產力相適應。當生產力進一步發展、市場化和社會化程度進一步提高、對外開放進一步擴大時，這種傳統的小生產方式至少在一部分農村就不相適應了。解決這一新的矛盾，單靠產業化經營是遠遠不夠的，而必須進行生產方式的變革。但是，從小生產方式轉變為大生產方式，不能再走傳統的“集體化”、“公社化”的老路，而是應當在農民掌握土地經營所有權的基礎上，使土地按照經濟規律進行流動、重組和整合，形成所謂“種糧大戶”、家庭農場或大型農業企業。由于土地屬于村社“集體所有”，而每一個村社又是相互隔離的行政化共同體。因此，要實現土地資源的優化配置，土地經營制度必須進行第二次變革，即必須實行土地法律所有權和經營所有權的分離，并把土地的經營所有權無限期地（首先在今后50年之內）交給農戶（在“費改稅”的前提下，這種分離應該是不付額外代價的），使農民成為土地的實際上的主人。同時，土地的流動和重組還將要求實現下述變革：部分勞動力和人口同時流動轉移，發展雇傭勞動形式，建立新的農村社會保障制度，提高農民素質和勞動技能，等等。土地經營制度的變革將為結構的調整創造有利的制度基礎和生產方式基礎。在變革土地經營制度的基礎上，必須以適應市場需求、發揮比較優勢和提高勞動生產率為基本宗旨，大力調整農村經濟結構、農業產業結構、農產品結構和農業的地區布局，協調城鄉經濟結構，使城鄉經濟成為一個有機的整體。 必須改變片面的以犧牲“三農”利益為代價的經濟發展戰略，加快扭轉城鄉二元經濟結構狀態。長期以來，我國實行的是片面的工業化戰略和片面的農村產業發展戰略。十一屆三中全會以后，我國的經濟發展戰略逐漸得到調整，但是已經形成的格局沒有根本的變化。現在農業、農村的落后和農民的貧困，都可以從過去的發展戰略中找到原因。問題的嚴重性還在于，傳統發展戰略的慣性仍然在繼續。在工業化有了很大發展的今天，工業利潤和國家財政并沒有反哺于農業和農村，資源配置仍然大力度地向工業和城市傾斜（盡管形式和方法已經有所變化）。我國第二產業增加值在GDP中的比重，已經從1990年43.6%上升到2002年的51.8%（除了城市國家外，幾乎是絕無僅有的），目前工業勞動生產率已經相當于農業的8倍以上，城市化水平大大落后于工業化的進程。2002年，全國各地區財政支出用于農村生產的部分為261.8億元，僅占全部財政支出的1.7%；而僅僅對國有企業的計劃虧損補貼就達214億元，占財政支出的1.4%。在2002年底全部銀行貸款余額中，農業貸款僅占3.7%。這種狀況再也不能繼續下去了，必須把統籌城鄉協調發展提到重要議事日程上來。要改變城鄉發展之間的巨大差距，對于大多數農村來說，單靠自己的力量是不行的，必須像實施西部大開發戰略那樣，實現經濟發展的戰略性調整。要通過稅制改革和政府機構改革降低農民總的稅費負擔；把縣域經濟提到國民經濟發展的重要地位上來，并納入國家長遠發展的規劃之中；調整各級政府財政支出的結構，以“黃箱政策”和“綠箱政策”的方式增加對農業和農村經濟的支持；建立健全同農村相適應的不同層次的金融機構，增加農村信貸資金的比例。 必須加快改變不利于“三農”的具有歧視性的農村經濟政策。同不合理的經濟體制和片面的經濟發展戰略相適應，我國長期實行了一系列不合理的、甚至具有歧視性的農村經濟政策。其中，影響最大的經濟政策有：城鄉隔離政策（戶籍政策，生活必需品供應政策，公共產品提供政策，社會保障政策，等等），農產品統購統銷和價格政策，限制農民進入非農產業的政策，等等。改革開放以來，有的政策已經取消了，有的政策已經被改革的大潮和市場經濟的發展沖破了，長期設置的城鄉壁壘已經被打開了一個缺口。但是，問題并沒有從根本上得到解決，不少歧視性政策仍然在不同程度上起作用，嚴重限制了農村經濟的發展和農民自身的發展。現在比較突出的問題是，農民從農村進入城市、由農業轉向非農產業，不僅投資額和成本太高，而且存在很多難以克服的政策性障礙，已經進城的農民仍然得不到城市居民的名分和待遇；九年制義務教育得不到落實，政府很少向農村提供起碼的公共產品；農產品流通仍然主要控制在國家手里，農民不能從流通環節得到一定的利益。為了改變這種狀況，必須逐步進行城鄉關系的政策性調整。要逐步取消針對農民和農村的不公平政策和歧視性政策，給予農民以平等待遇；適應農村勞動力和人口向城市轉移的要求，必須統籌城鄉社會保障政策，使有能力在城市落戶的新一代城市居民，能夠得到同他們的貢獻和能力相適應的待遇；改革農產品流通體制，讓農民逐步成為農產品流通的重要力量。各級政府要像關注城市下崗失業工人那樣關注困難農民的問題。 應當明確，立足于從根本上解決問題，并不意味著不需要采取一些短期應急的政策。統籌城鄉經濟協調發展，需要較長的時間，不可能立竿見影；城鄉關系的調整是一個歷史性的課題，城鄉差別的縮小需要經歷相當長的歷史階段。