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像農村稅費改革這樣的“稅費合并、攤稅入畝”式改革，在中國歷史上也曾經引起較大的爭議。唐代楊炎進行“兩稅制”改革，當時就有人反對說，“租庸調制”三個項目分得很清楚，現在歸并在一起，雖說手續簡單，但日久相沿，把原來化繁就簡的來歷忘了，遇到政府要用錢和勞役，又不免要增加新的項目。而這些新項目本來就有的，已并在“兩稅”中征收了，如果再另外增加名目豈不是加倍征收！宋時王安石推行免役法時，蘇東坡、司馬溫公等也是極力反對；明朝張居正推行“一條鞭法”時，同樣遭到黃宗羲的指摘；清初實行“攤丁入畝”，時人李光坡亦發表了類似的反對意見（李光坡〈答曾邑侯問丁米均派書〉，《清朝經世文編》卷三十）。對于農村稅費改革，秦暉也曾擔心像歷史上的歷次改革一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗，跳不出“黃宗羲定律”的怪圈 。 筆者不想在此對農村稅費改革的成敗給出歷史長距離的判斷，因為這是歷史學家的事情，而且現在作出這樣歷史性的結論的確為時尚早。對于歷史上的類似改革，錢穆先生曾說過這樣的話：“這樣一來，變成只有土地與政府發生了直接關系，人口與政府卻像沒有直接關系了。一個國民，只要沒有田地，不應科舉考試，不犯政府法令，甚至他終身可以與國家不發生絲毫直接關系，這又豈是中國政治上歷來重看輕徭薄賦制的理想者所預期而衷心贊成的呢？” 實際上，他更擔憂這樣的改革會影響國家在農村基層社會的“治理”問題。從鄉村社會的治理這個角度來反思諸如農村稅費改革這樣一系列國家在基層推行的改革舉措，實在是一件非常有意義的事情，然而卻沒有多少人自覺地去做。 我曾在一篇論文 中，對農村稅費改革中的鄉鎮政府的“合法性”、依附性和“官僚化”問題進行過初步的探討。簡單而言，那篇文章實際上談到了兩個“悖論”： 第一個悖論是：為了生產和供給鄉村公共品，鄉鎮政府就不得不加重農民負擔，因為依據現有的分稅制和縣鄉財政體制，鄉鎮財政的制度內收入十分有限，而且其主體稅源都是一些數額小、分散的和難以征收的稅種；如果不加重農民負擔，就不能生產、供給基本的鄉村公共品，滿足廣大鄉村人民日益增長的公共需求。在這兩難之中，鄉鎮政府面臨著雙重的合法性挑戰：一方面，如果不能滿足鄉村人民基本的公共需求，生產和供給最起碼的鄉村公共品，鄉鎮政府的存在價值就被置疑；另一方面，如果為了生產和供給基本的鄉村公共品而加重農民負擔超出了農民接受的界限，鄉鎮政府的合法性同樣會大打折扣。農村稅費改革雖然減輕了農民負擔，但是同時卻又將鄉鎮政府推向了另一種合法性危機之中，由于他受財力所限和規范化財政的剛性束縛，它不可能有效生產和供給鄉村公共品而滿足鄉村人民日益增長的公共需要。 另一個是悖論則是：鄉鎮政府雖然是國家政權組織的一部分，但是由于它特殊的組織地位、治理特點、人員構成和經濟基礎等特性又決定了它不應成為純粹的國家機器，其理想的角色定位應該是“官民合作”組織——既是國家設在鄉村最基層的政權組織機構，同時又是鄉鎮社區治理的主體單位，代表鄉鎮人民進行自我治理。農村稅費改革雖然在一定程度上減輕了農民負擔，符合農民的利益；但同時，它又在相當程度上加強了對鄉鎮政府的國家控制。這種控制，不單表現在鄉鎮財政方面的剛性約束，更主要地是鄉鎮政府由于自身財政的困難而更加寄望于上級政府的轉移支付和財政支持，從而加劇了對上級政府乃至“國家”的依附性，鄉鎮政府因此會向“官僚化”方面發展，而逐漸偏離它應有的“官”、“民”二重性，其結果勢必又不利于鄉村民間社會的發展。 很顯然，這兩個“悖論”在一定程度上反映了農村稅費改革在鄉村治理中的困境。再從鄉村社會這一邊來看，農村稅費改革還包含著更深刻的一個悖論，即農民的短期利益與鄉村社會長遠發展之間的矛盾。通過農村稅費改革，農民雖然暫時地減輕了負擔，在經濟上獲得了有限的一點利益，但是，它卻因此犧牲了鄉村社會的長遠發展利益——由于基礎教育的投資不足，農村教育大步滑坡，影響了一代農村人的素質；由于鄉村道路無法籌集資金，加劇了一些農村地區的封閉與落后；農田水利因為年久失修，導致了各種自然災害頻繁發生、農業減產和某些農村地區的破敗凋敝。 當然，現實的農村問題比這還要嚴重、復雜得多。例如，賀雪峰觀察到市場經濟下，農民“原子化”生存及相互合作的困境。誠如他指出的，“當農民合作能力不足以應對村莊秩序的維持，特別是不能為農民的生產生活提供基本公共物品供給的時候，自上而下的行政體制滲透進入村莊就勢所必然”。然而，“自上而下的行政體制本身又會進一步破壞農民的合作能力，并可能妨礙自生自發秩序的產生”。那么，如何才能從這個兩難的“困境”中擺脫出來呢？！在這種情勢下，賀雪峰認為：在“原子化”生活狀態下，依靠農民的民主自治乃至自我組織起來（成立“農民協會”），無疑是沒有多大的希望。在這個時候，提出所謂“相信農民”、“讓農民自己代表自己”這類口號式主張，不但無助于問題之解決，甚至會導致一些“善意”的惡劣后果。歷史上的這樣教訓已經很多了！ 一旦外生秩序安排不可避免，而外生的力量又可能進一步瓦解農民合作能力的時候，我想出路只有兩條：一方面是建立一種機制，盡量避免或削弱外生秩序強制性安排的負作用；另一方面，是進行村莊公共生活的再造或重建（或可稱之為“鄉村建設”新運動）。正是從這個意義上來說，我認為將鄉鎮政府改造為“官民合作”組織，實行“鄉政自治”具有特別重要的現實意義。 首先，實行“鄉政自治”，可以培育和增強鄉村社會的內聚力、合作能力和鄉村社區的自我治理能力，有利于鄉村社會的發展。只有建立在一定的民主機制上的政府與鄉村民間社會的積極、有效的合作，才能從根本上解決鄉村公共品的生產問題。單靠國家的投資是不可能的，單靠鄉村社會自身的力量也不切實際（“原子化”的農民根本不能形成有效的合作，遑論依靠農民自身進行鄉村公共品的生產了）。 其次，實行“鄉政自治”，有利于農村基層民主的發展。對于村民自治對鄉鎮政府傳統權威的挑戰，國家應在體制上主動進行適應性改革。在這個方面，我認為“鄉政自治”是國家體制與民間自治形式最好的對接機制。對于村民自治這樣非國家式自治形式，不會漫無邊際地向上擴展，主張“鄉鎮自治”，將國家政權退回到縣一級，要么是一種烏托邦式幻想，要么是一種“無政府主義”的翻版。只要“國家”在場，它是不會主動地放棄鄉村政權建設的努力的，問題的關鍵仍然是，國家如何在鄉村社會進行建設，以及建設一個什么樣的政權組織。 總而言之，國家在鄉村社會實行的一系列改革的基本目的，是對鄉村社會進行有效的治理。在我看來，所謂鄉村治理，就是來自國家的外生秩序與鄉村社會的內生秩序的融合與協作。實行“鄉政自治”無疑有利于構建一種國家與鄉村社會良性互動的體制，符合鄉村善治的根本目標。