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長期以來，“三農問題”就是制約和困擾中國經濟和社會全面發展的瓶頸。一種有益的探索是，逐步將鄉鎮政府轉變為縣級政府的派出機構。這被認為是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農民負擔的根本辦法。因此，“三農”問題中，鄉鎮政府機構的去留之爭，成為目前學者們熱衷的話題。日前，在京郊密云召開的小城鎮及衛星城發展研討會上，來自中央黨校、中國社會科學院、清華大學等專家、學者，再次就鄉鎮要不要設政府的話題，各抒己見。 贊成方：減少權力的中間環節，有利于民主建設 ☆于建嶸先生認為：在農村實行鄉鎮自治，是解決我國“三農”問題的唯一出路。 鄉鎮自治的歷史背景：從公元前221年，秦王朝建立后實行“郡縣制”開始，我國地方的國家權力體系發展，已經歷了兩千多年的歷史。在農村基層分別實行過“鄉亭制”、“鄉官制”、“保甲制”等多種地方自治形式。從這個角度來說，我國實行鄉鎮自治是有歷史繼承性的。 新中國建立以后，鄉鎮體制建設一直是在“議政合一”的人民代表大會制的框架內進行的。鄉人民行使政權的機關是鄉人民代表和鄉人民政府。這其中有一點必須提到的是，鄉黨委在鄉鎮政權中一直處在特殊的核心地位，這也是實行鄉鎮自治時一個棘手的問題。 目前鄉鎮政權的問題：首先，加在農民頭上的經濟負擔或剝奪非常嚴重，以供應越來越多的鄉鎮干部的“口糧”。但即使是這樣，鄉鎮政權仍然嚴重貧血、入不敷出。據報道，目前全國鄉鎮負債高達2000億元；其次，鄉鎮干部的腐敗現象無可回避；還有，就是對農民任意施加非法的暴力限制。 ☆北京理工大學經濟學教授胡星斗，也希望盡快撤消鄉鎮政府，建立鄉公所或其他形式的自治組織，恢復農村自治。 從國外經驗考慮：發達國家的鄉鎮都實行自治，沒有鄉鎮政府。我國撤消鄉鎮政府，將有利于活躍農村經濟，完全順應市場經濟的要求。按照市場經濟 “官退民進”、“小政府大社會”的要求，只有這樣，才能形成正常的市場、健康的社會。否則，政府機構龐大、公共權利橫行、腐敗嚴重，農民容易受到不法侵害。 從中國傳統和中國國情考慮：在古代中國就有“皇權不下縣”的傳統，縣以下的農村由家族、鄉紳治理。在改革開放前，人民公社也只有一二十個辦事人員。因而要解決“三農”問題，就必須撤消鄉鎮政府，代之以自治性的鄉公所、農民協會、專業協會，從而保障農民的經營自主權，按市場規律調整農業結構，解除對土地使用、農業生產資料、金融服務等種種不合理的管制，放活農民、減輕農民負擔，根除地方領導的短期行為和形象工程，以造福于農民。 從中國改革考慮：我國的村民自治、村委會主任選舉、上級機關行使職權的阻力，在很大程度上來自于鄉鎮政府；從中央到地方的機構改革，最難落實的也是鄉鎮政府。 反對方：中國設立鄉鎮一級政府，合國情、合國法、助國力 ☆華中師范大學中國農村問題研究中心教授、中國“三農”問題專家賀學峰認為，目前取消鄉鎮是一種過于激進的做法，因為這種主張，忽視了中國是后發外生型現代化國家的本質，而且未來中國可能還會出現各種波動，目前鄉鎮的作用無可替代。 變數：中國有8億多農民，在目前轉型期，農民由農村轉移到城市的過程將十分漫長。其中，能順利的從農村中轉移出來的只是其中最有能力的少部分，而大部分仍將長期滯留在農村。在有著眾多人口，而且無論是經濟還是社會文化乃至政治上，日漸邊緣化的農村，出現各種特殊問題的可能性都會有，這些問題處理不好不僅會影響到農村的發展和穩定，而且還會嚴重影響整個中國的現代化進程。“其變數之大，由不得我們輕易撤消鄉鎮”。 境遇：接近9億的中國農民，其中多數無法在二、三產業獲得穩定就業。在沒有真正進入城市之前，農村不可能進入良性發展軌道，也不可能僅僅通過村民自治，將農村問題消化在村莊之內，這就需要有自上而下的行政系統在特定條件下強有力的介入。 雖然，今天的農村不再需要為工業化提供積累，但在市場化進程中，農村本身所處的境遇越來越差，農村社會出現不穩定事件及各種意料不到的事件，其可能性仍然越來越大。國家必須有一個可靠的、能了解掌握和控制農村發生各種事件的行政系統，將農村情況自下而上地及時匯報上去，也必須有一個行政系統自上而下的傳達政策、分配資源。 ☆中國人民大學法學院的王逸之副教授認為，在一個法律人的眼里，最重要的一點是，撤消鄉鎮建制是否有法律依據。 法律依據：我國現行憲法第59條、第98條、第107條分別對鄉鎮政府的建制和職能作了具體規定。如果取消鄉鎮建制就必須修改憲法，而修憲有一個極其嚴格的司法程序，要有專門的有權機關和人員發動。撤消鄉鎮一級政府機構，是一個復雜的系統工程，涉及到社會的各個階層和領域，在沒有完善的理論基礎和成熟的社會條件下，不可輕舉妄動。 為時過早：就目前而言，鄉鎮一級的政府機構在其運行過程中，確實存在著很多的問題，然而，假如取消目前的鄉鎮建制，那么，數以百萬計的鄉鎮下崗干部如何安置？再者，以我國目前的農民素質，能否勝任鄉鎮自治的要求，也是個未知數。 探討：鄉鎮機構改革之路如何走？ 改革者認為：最需建立一個適合農民表達利益的機制鄉鎮的存在，是作為國家最基層的政治權力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心。這個中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低中心的服務效率，就無法滿足農民的利益訴求。 ☆中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英認為 ，從改革的目標出發，今后鄉鎮機構改革應該要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮，要解決的問題是：*把鄉鎮政府之上的各級政府行為改過來，并合理調整行政層次，以減輕鄉鎮政府的負擔。要把“市管縣”改掉，把10萬人左右的鎮改為縣轄市，但這樣的市不再管轄其他鄉鎮。大力發展農村民間組織，如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等，在條件適當的時候恢復農會。*通過這個辦法減少政府的開支。中國古代和現代發達國家的經驗都證明這是可以行得通的。 ☆學者徐勇的基本主張是“縣政、鄉派、村治”。根據徐勇的一貫觀點，村民自治不是村級地方自治，村民自治機構也不是政權機構，而是政權體系外的“群眾性自治組織，村民委員會只是協助政府工作。”鄉不必與政府設立對等對口的機構，人員精簡，轉變職能。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動，鄉長由縣長委任，不設立副職，可根據需要設鄉長助理職位。鄉屬機構均為辦事機構，在縣政府領導下行使事權。鄉設鄉民代表會議，鄉民代表不是專職的，其主要職能是反映民意，并監督鄉政府工作。 ☆專家孫立平先生認為，農民應該有一個自己利益的表達機制，而農會可能將是“焊接”城鄉斷裂的有效“鋼板”。對于中國農民來說，農會早已不是一個新概念、農會的出現和工會的歷史差不多，只不過中國由傳統的農業社會向工業社會過渡時，工會被保留了下來，而農會則消失了。健康發展的農會可以提高農民的組織程度，增強農民與社會強勢集團的對話能力，使強勢集團濫用權力的行為受到制約。在鄉鎮機構改革新形勢下，期待出現一種新形式的農會，已經成為專家學者甚至政府官員的政治理想。