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　　陳錫文，生于上海市。1968年下鄉到黑龍江生產建設兵團。1978年從黑龍江考入中國人民大學農業經濟系學習。畢業后先后在中國社會科學院農業經濟研究所、國務院農村發展研究中心、國務院發展研究中心工作。現任中央財經領導小組辦公室副主任。1992年被國務院授予有特殊貢獻專家稱號。從事農村經濟理論和政策研究工作20余年來，先后與人合著或獨著出版專著十余本，發表論文、研究報告150多篇，曾一次獲孫冶方經濟科學著作獎，三次與人合作獲孫冶方經濟科學論文獎。多次參與有關農業和農村問題的中央文件的起草工作。 　　記者：2003年召開了兩次中央農村工作會議，年初一次，年底一次。您曾為本報讀者解讀過年初會議的精神，大家評價年初會議出臺的政策“含金量”很高。年底召開的中央農村工作會議又有什么新亮點？ 　　陳錫文：年底召開的中央農村工作會議雖然僅兩天時間，但是開得非常成功，會議特點很突出，亮點也很鮮明。第一，2003年中央一年之內開兩次中央農村工作會議，這在歷史上不多見。2003年12月，恰逢十一屆三中全會召開25周年。選擇這樣一個時機開中央農村工作會議，具有特殊意義。另外，2004年春節比較早，提前開會，也有利于貫徹會議精神。第二，中央把這次會議討論修改后經中央審定批準的文件，作為2004年中央1號文件發出。我覺得含義很深。這表明黨中央、國務院對農業農村工作的高度重視。第三，會議和文件提出了許多具體的政策措施，“含金量”相當高，操作性比較強。 　　記者：改革開放25年間，中央發了50多個關于農業和農村工作的文件。2004年中央決定專就農民增收發1號文件，有什么特殊背景？ 　　陳錫文：2003年底召開的中央農村工作會議是從9月底就開始準備的。中央領導同志對這次會議非常重視。胡錦濤總書記國慶期間到湖南，12月中旬又到山東和河南兩省專題做農業和農村問題調研。根據溫家寶總理的指示，這次會議的主題主要是研究三個問題：促進農民增收，保護和提高糧食生產能力，深化農村改革。溫家寶總理提出，這次會議的文件，主題可以更加突出一點、鮮明一點。經過研究，且經中央領導同志同意，這次文件題目就確定為《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。以中共中央、國務院的名義，用中央文件的形式，專講農民增收，這是改革開放以來的第一次，也是建國以來的第一次。這既反映出黨中央、國務院對農民增收問題的重視，也體現了廣大農村干部和農民群眾的強烈愿望。 　　在文件起草過程中，回良玉副總理主持召開了三次座談會，分別邀請農村問題專家、長期從事農業和農村工作的老同志和部分省主管農業農村工作的副書記和副省長座談。文件起草組也召開過多次座談會，廣泛征求意見。11月15日，中央農村工作領導小組會議對文件稿進行了認真研究，提出了很多修改意見。12月3日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，專門研究了這個文件稿。此前，國務院辦公廳還就文件稿中涉及的政策措施，廣泛征求了各有關部門的意見，一次是書面性的意見，一次是面對面的協調，基本上把準備出臺的政策確定了下來。 　　12月18日，中央政治局常委會研究了這個文件稿，對當前農村形勢、面臨的問題作了認真分析，對中央農村工作會議準備采取的政策措施給予了充分肯定。常委會同意文件稿交中央農村工作會議討論、修改，經審定后以2004年中央1號文件發出。從事農業農村工作的同志對1號文件有很深的感情。1982年至1986年，中央連續發了5個1號文件，對農村改革初期那種勢如破竹的改革進程起了極大的推動作用，調動了農民的積極性，促進了農村生產力發展。事隔17年，重新見到一個中央指導農業農村工作的1號文件，大家一定倍感親切、備受鼓舞。 　　記者：黨中央、國務院為什么如此重視農民增收問題？農民收入形勢究竟嚴峻到何種程度？ 　　陳錫文：中央農村工作會議明確要求，集中力量把促進農民增收的政策措施，主要用在糧食主產區和種糧農民身上。這主要基于兩點考慮：一是農民增收難已持續了幾年，尤其是主產區和種糧農民的收入狀況更為嚴峻。二是農民增收難和當前糧食供求形勢逐步發生的變化有內在聯系。 　　這幾年，農民增收形勢確實很嚴峻。1997年到2003年的7年間，農民年人均收入增長幅度只有城鎮居民的一半，農民收入增長的絕對額不到城鎮居民的五分之一。這就造成城鄉居民之間收入差距正在不斷擴大，2002年達到了3.11:1，2003年估計會在3.2:1左右。更為突出的問題是，農民收入結構中來自農業的比重越來越小、絕對額也在下降。和1997年相比,2002年農民人均來自農業的收入不僅沒有增加，反而減少了100元左右。這幾年中，維持增收的農民主要分布在沿海和大中城市郊區，而很多傳統農區、糧食主產區、中西部地區有相當一部分農民，收入實際上還是減少的。比如提供人均商品量最多的吉林省，2002年農民人均純收入比1998年還減少了80多元；黑龍江這樣一個糧食大省過去5年間農民人均純收入只增加了100元。過去6年中，中部地區8個糧食主產省農民人均純收入平均每年增長2.73％，只相當于全國農民收入增長幅度的三分之二。種糧農民收入增長困難，對糧食生產顯然是非常不利的。這幾年來，糧食播種面積、糧食總產不斷下降，糧食單產、全國人均糧食占有量也不斷減少。當然，目前我國糧食庫存還比較充裕，當年的糧食產量加上現有的庫存，總體上還是供過于求。但如果糧食產量不斷地減下去，總有一天庫存是要挖完的，那就會出現糧食供不應求的嚴峻情況。 　　農民的收入問題和糧食生產問題實際上是緊密相關的。不讓種糧農民得到經濟上的實惠，他就必然沒有種糧積極性。因此這次會議和文件特別強調糧食主產區和種糧農民的增收。這實際上抓住了農民收入增長和保護提高糧食生產能力的連接點。農民收入能上去，種糧能賺錢，農民的種糧積極性就會調動起來，糧食生產就能得到恢復和發展。 　　記者：廣大農村干部和農民對這次會議和文件的內容非常關注，出臺了哪些新政策新措施？能給農民帶來多大實惠？ 　　陳錫文：文件的開頭部分主要分析了當前農業和農村經濟的形勢，提出了今年做好農民增收工作的基本要求。文件對形勢的分析得到了與會者一致認可。大家覺得文件對形勢的分析和判斷是實事求是的，既看到了目前取得的成績來之不易，也看到了當前農業農村中存在的突出矛盾，而且明確了解決這個矛盾的基本思路和大政方針。 　　這個文件共有九節22條。第一節和第八節主要是講當前農民增收工作的兩個重點和難點：主產區和貧困地區農民的增收。第二三四節主要是講農民增收的渠道。第五六七節主要講為農民增收創造條件。第九節強調黨對促進農民增收工作的領導，主要是講思想認識，要求各級黨委和政府進一步提高對解決好“三農”問題的認識，不僅分管領導要直接抓“三農”工作，而且黨政一把手也要親自抓，地市兩級領導更要把主要精力放到農業和農村工作上。 　　關于這次會議和文件涉及基本政策的著力點，大體上是這么幾個方面： 　　1.關于糧食主產區農民增收問題。這是當前農民增收的難點。為促進主產區農民增收，中央出臺了一系列政策和措施。比如，要啟動規模宏大的優質糧食產業工程。這涉及到全國近600個主要商品糧生產縣和40多個國有農場。這個投資規模達幾百億元的大政策，還套著不少具體的小政策，如對推廣良種給予補貼，對主產區農民購置大中型農機具給予補貼；在現有國有土地出讓金中，確定一定比例，用于建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力。文件還明確強調，要支持主產區做大做強糧食產業，使主產區政府有抓糧食的積極性、主產區農民有種糧食的積極性。這方面的政策包括對龍頭企業、糧食主產區的農業科技發展和對糧食流通領域的支持等。 　　2.進一步推進農業和農村經濟結構調整。這主要強調要抓緊農產品優勢產業帶建設，發展農業產業化經營，促進農業科技進步。文件提出一定要把從農業內部通過結構調整增加農民收入的文章做好做足。目前農民收入中來自農業的部分占47％，還是大頭，決不能放松。 　　3.發展農村二三產業，壯大縣域經濟。大家都講，要想增加農民收入，就要減少農民。這個道理人人皆知，但把農民轉移到哪里去？一個很重要的方面就是通過發展農村的二三產業增加農民在農村轉移就業的機會。在這方面，過去積累了許多好的經驗。比如鄉鎮企業發展到現在，轉移了1.3億農村勞動力。所以文件強調要進一步發展鄉鎮企業。不論所有制，不論規模大小，只要這個企業符合保護生態環境、合理利用資源和安全生產的基本要求，就應該促進其發展。文件中也提到縣域經濟的發展對帶動農村經濟、增加農民收入有重要作用。縣域經濟發展了，繁榮了，就會給農民創造相當多的就業機會。回良玉副總理在會上講話中特別強調，凡是縣域經濟搞得好的地方，整個經濟發展就好，老百姓就業就充分，農民收入就比較高。典型的如浙江省，這幾年大家都覺得該省經濟發展得很好，其中一個非常重要的方面就是浙江省的縣域經濟非常繁榮，縣域經濟的增加值在全縣GDP中占70％以上。 　　4.改善農民進城就業環境。文件里有句非常重要的話：“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分”。這種表述在中央文件里出現還是第一次，非常符合實際。因為全國二三產業從業人員中，農業戶口的人員已經占到一半左右。根據第五次全國人口普查2000年的資料，這一比例就占46.5％。近幾年這個比重肯定又有所提高，農民工在有些行業中已經占了大多數。比如批發、零售、餐飲行業占50％多，加工制造業占60％多，建筑業占將近80％。從這個角度看，對待農民工的問題，也是對待產業工人的問題。如何為農民工提供更好的服務，事關全局。文件中特別強調兩個方面： 　　一是要切實保障和維護農民工的合法權益。文件明確提出，城市政府要把為農民工提供公共服務和社會管理的經費納入其正常財政預算支出范圍。因為農民在你當地創造財富、繳納稅收，從當地正常財政開支中為他們拿出公共服務和社會管理的費用是天經地義的事。說白了，就是不能專門制定向農民工收費的政策。政府除了要改變對待農民工的態度，也要加強監督檢查，讓各類市場主體在使用農民工過程中，比如在勞動時間、勞動條件、正常工資發放等問題上，都必須遵循國家有關法律和政策的規定。 　　二是要對農村勞動力進行職業技能培訓。產業工人中農民工的科技文化素質不提高，不僅影響農民就業和收入，而且影響我國產業競爭力。現在不是經常強調技術工人或者熟練工人不足嗎，很重要的就是存在這樣一種現象，一方面越來越多的產業工人崗位由農民工去做了，而另一方面對他們的教育和培訓卻嚴重不足。中央提出對農村勞動力進行職業技能培訓，是一個非常長遠的戰略性考慮。 　　5.進一步開拓農產品市場。農產品“打出去”是一個很重要的任務，“守得住”可能是個更重要的任務。從國內市場來看，文件著重強調要積極培育農產品市場流通主體，包括各類農民的專業組織、專業協會和各種經紀人隊伍；實行鮮活農產品運輸的“綠色通道”。對于增加農產品出口，文件明確要求外貿發展基金要向農產品出口傾斜，鼓勵和引導從事出口農產品加工的企業進入出口加工貿易區。 　　6.增加財政對農業農村發展的投入，加強農村基礎設施建設。近兩年中央財政對農村社會各項事業經費增加的幅度是很大的，但對農村廣袤的地域和眾多的人口來說，僅僅靠中央投入是不夠的。地方政府也應考慮在地方財政中增加對農業農村的開支，更多地為農民提供公共服務，降低農民在生產生活上的成本和費用，間接地起到增加農民收入的作用。這不能簡單地算經濟賬，因為通過給農民提供更有效的公共服務，不僅可以使農民直接增收減支，而且還可以使農民獲得更多的增收信息和開辟更多的增收渠道。文件提出，“農村六小工程”既能改善農民的生產生活條件，也能給農民提供直接就業機會，增加一些勞務收入，在繼續加強大江大河和重大農村水利工程建設的同時，要進一步增加對農村中小型基礎設施的投資規模。 　　7.深化農村改革，為農民增收減負提供制度保障。我國農村經濟體制改革和完善的目標或大方向很清楚，就是“穩定一個基礎，健全三個體系”，即在穩定家庭承包經營的基礎上，逐步建立健全農產品市場體系、農業社會化服務體系、政府對農業的支持和保護體系。根據黨的十六屆三中全會《決定》的要求，文件提出當前要加大以下四項改革的推進力度： 　　一是加快改革現行征地制度。從現實情況看，現行征地制度至少存在兩大弊端：第一，利用政府權力去征地的范圍過寬。憲法和土地管理法規定，社會公益性用地，政府可以動用征地權。但問題在于，除了社會公益性用地，現在幾乎任何經營性用地，政府也動用了征地權，這是不符合市場經濟規則的。第二，征地后對失地農民的補償費用太低。中央反復強調土地對農民的重要性。在現階段，對大多數農民來說，土地具有基本生產資料和基本生活保障兩大功能。也就是說，農民失去土地后，你給予農民的補償，必須能夠替代這兩大功能。所謂基本生產資料就是就業保障；所謂基本生活保障，就是相當于城市中的社會保障。如果給他的補償不足以滿足這兩點，那就會造成大批農民失地又失業，這不僅嚴重侵害了農民權益，而且增加了社會不穩定因素。按照十六屆三中全會《決定》，征地制度改革的一個原則就是“保障農民權益，控制征地規模”。征地問題，除了關系農民的權益，還涉及國家的糧食安全，因為亂占濫用耕地已經構成了對穩定和提高糧食生產能力的威脅。有關部門正在制定改革征地制度的指導性政策，前不久中央向全國人大常委會提出的修憲建議中也提到了征地制度改革。待形成比較統一的意見后，還要修改有關的法律和法規，建立適應社會主義市場經濟要求的土地征用制度。 　　二是深化糧食流通體制改革，對種糧農民直接補貼。2004年，中央允許所有地區放開糧食收購市場。之所以講“允許”，是指到底放不放開，由各省自主決定。中央明確要求，糧食市場放開后要保護好農民利益，并決定從現有糧食風險基金中拿出不少于三分之一的資金，大約100億元，對種糧農民進行直接補貼。這項工作在不少地方已經進行了試點。當然，這100億元補下去，到一個村、一個農民身上，錢并不多。但重要的是它傳遞出這樣一個信號：種糧國家給補貼，說明國家鼓勵農民生產糧食。 　　三是進一步推進農村稅費改革。農村稅費改革已經進行了4年試點，已在全國31個省級行政區全面推開，應該說農民從中獲益不少。按原來設計的方案，改革的目標已基本達到，比如取消了三提五統，規范了農業稅制。中央提出從2004年開始，農業稅稅率總體上降低一個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。這項措施出臺以后，又可以讓農民直接減輕負擔70多億元。更重要的是它對規范農村稅制、推進農村各項配套改革有著現實的作用，比如有助于推進農村機構改革、精簡機構和人員等。 　　四是加快農村金融體制改革和創新。對農村的金融支持不夠，是當前農村發展中一個很大的問題。中央已經啟動了農村信用社改革，目前正在8個省進行試點。會議要求，通過試點積累總結經驗，逐步在全國范圍內推開。文件對農村金融體制改革提出了很多具體要求，比如：在縣域范圍內的各金融機構都要承擔支持農業農村發展的義務，縣和縣以下的金融機構主要在農村，吸收的存款來自農村，當然應該拿出一定比例的資金用于支持農業農村的發展。完善郵政儲蓄政策。現在郵政儲蓄年吸儲8000多億元，6000多億元來自農村。由于郵政儲蓄只儲不貸，將吸收的資金轉存到中央銀行，導致農村資金外流。從2003年9月份開始，中央已經對郵政儲蓄的轉存利率調整到與其它商業銀行同樣的水平，使農村資金外流現象有所緩解。文件還明確提出，國家的政策性銀行要根據新的形勢，進一步調整職能，合理分工，加大對農業的支持力度。由于糧棉流通體制的改革，中國農業發展銀行面臨職能重新定位、怎么更好地為農業和農村提供政策性金融支持的問題。文件還提到了要在防范金融風險、嚴格管理的前提下，進一步發展多種所有制的農村金融組織。要探索適應農村實際情況的抵押和擔保制度，解決農民貸款難的問題。要發展政策性的農業保險制度等。大家都能感覺到，我們實際上面臨著整個農村金融體系的創新問題。 　　毫無疑問，上述四項改革都推進到位的話，對推動農村經濟發展、增加農民收入，一定會創造一個更加好的環境。 　　8.關于扶貧開發。跟過去相比，主要突出強調了兩個方面：一是要實事求是地分析目前農村的貧困狀態，提出更加符合實際的扶貧措施。二是強調轉變扶貧機制。現在剩下的貧困人口中，相當一部分是沒有勞動能力的。文件實事求是地提出，應該對他們實行救濟制度。把這部分貧困人口從扶貧對象中剝離出來，使他們成為社會救濟對象。 記者：中央農村工作會議主題鮮明，重點突出，出臺的政策措施“含金量”很高，操作性也比較強。怎樣才能真正貫徹好會議精神、落實好政策措施呢？ 陳錫文：應該說，回良玉副總理在會議上的講話已經做了明確部署。會議精神的貫徹和政策措施的落實，我想主要涉及兩個層面的問題。從工作層面講，作為各級黨委和政府，對于中央召開的會議、制定的文件、確定的政策，定了就要辦，不能打折扣，不能推諉。從認識層面說，必須按照十六大提出的“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略思路，真正從思想上提高對“三農”問題的認識，樹立科學的發展觀。十六屆三中全會提出了“五個統籌”，各級黨委政府的領導都應該對自己的工作有個客觀的評價，看一看是不是做到了“五個統籌”。這些年大中城市面貌變化很快，兩三年不去就可能不認識了。但也必須看到，在許多地方的農村，隔了十年八年后再去，仍然是過去的樣子。這充分反映這些地區沒有很好地做到城鄉統籌。我當然不是說城市不要發展，而是說城市的發展一定要起到帶動農村的作用。在有些地方，城市的發展不僅沒有帶動農村的發展，反而在損害農民利益，阻礙農村發展。為什么會出現這樣的狀況呢？我認為主要是片面的發展觀所致，根源在于錯誤的政績觀。解決“三農”問題確實需要與時俱進地出臺一些新政策新措施。但從目前看，關鍵不是政策問題，而是認識問題。思想認識不統一到中央的要求上來，再好的政策也落實不下去。對農村干部來說，首先要吃透文件精神，了解具體的政策措施，然后按照中央的要求不折不扣地去做。越是基層的干部，越是天天和農民群眾在一起，越要有明確的宗旨觀念，越要對農民有感情。現在不少農村基層干部也是滿心想給農民做好事，但是宗旨意識不明確，對農民感情不深厚。在處理一些問題時，總是一種居高臨下的姿態，覺得我是管你的人，你必須聽我的話。在工作和思想作風上出現一些偏差，導致與農民群眾產生矛盾。具體政策怎么落實，各個部門都會有一些更明確的措施。但是到基層，政策措施能不能落實好，會議精神能不能貫徹好，關鍵還是思想認識問題，是對農民的感情問題。 　　記者：非常感謝您為本報讀者解讀中央農村工作會議和文件精神。 (李永生、劉明國、常紅曉) 農民日報