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    香菇、木耳是著名食用菌，是當(dāng)今人類公認(rèn)的健康食品，尤以香菇被視為“植物性營(yíng)養(yǎng)的頂峰”。南方林區(qū)菇耳栽培，是勞動(dòng)密集型的技術(shù)性產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)村住留人口生存和發(fā)展的
重要經(jīng)濟(jì)支柱，以閩、浙、贛、皖、湘、鄂等省為主的100多個(gè)縣、市，承擔(dān)著我國(guó)菇耳的出口和內(nèi)銷的主要任務(wù)，其與森林特別是闊葉林的消長(zhǎng)關(guān)系，長(zhǎng)期來讓許多地方領(lǐng)導(dǎo)人感到困惑，以至于出臺(tái)種菇許可證制度，限制菇業(yè)生產(chǎn)，造成官民對(duì)立的群體性事件，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。筆者從法律的角度對(duì)種菇是否要進(jìn)行許可進(jìn)行剖析，為科學(xué)管理香菇、木耳
等食用菌生產(chǎn)提供參考。
1種菇許可政策出臺(tái)歷史與影響
    這個(gè)制度最早發(fā)生在歷史上香菇種植發(fā)源地，浙江省麗水地區(qū)的龍泉、慶元等縣時(shí)間是在1999—2000年。造成的結(jié)果是菇民的傷痛和政府部門的草草收?qǐng)觥?BR>    龍泉的政策源于“龍政辦(2000)44號(hào)關(guān)于下達(dá)2000年度全市食(藥)用菌生產(chǎn)限額計(jì)劃的文件。”據(jù)稱其系根據(jù)《森林法》和麗署辦(1999)33號(hào)文件精神，“國(guó)家對(duì)森林實(shí)行限額
采伐。以木質(zhì)資源為原料的食(藥)用菌生產(chǎn)，必須列人森林采伐限額管理，嚴(yán)格按計(jì)劃生產(chǎn)，實(shí)行生產(chǎn)許可證制度，做到總量控制。”文件還將全龍泉市限定8 000萬袋計(jì)劃，分配至
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但這份文件卻找不到每袋收費(fèi)3分，超額收1角的收費(fèi)附件。一袋三分錢，一個(gè)農(nóng)民年栽5 000袋不過150元，就是這1分錢，卻引來一場(chǎng)官民對(duì)立的軒然大波。
    某村有4戶菇民認(rèn)為收費(fèi)不合法，堅(jiān)決抵制。鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)決定拔釘子。于是組織一些人去農(nóng)民家搬電視等物抵押，頓時(shí)發(fā)生了互相拉扯打罵。一時(shí)民眾沸騰了，以官民對(duì)打引來全村及鄰村近800農(nóng)民圍攻，幾位鄉(xiāng)干部已無法脫身。最后市政府出面將事態(tài)平息，但給干群關(guān)系帶來極其不利的影響。
    同樣的事還發(fā)生在龍泉八都某村，鄉(xiāng)干部在收費(fèi)中引發(fā)與一村婦的爭(zhēng)吵，后以“一個(gè)孕婦被打”為名，引發(fā)群眾騷動(dòng)；另一村婦甚至怒而向收費(fèi)人潑出人糞。幸被市人大一位領(lǐng)
導(dǎo)勸阻和解，而未造成更大混亂。
    此等事在此次香菇許可證收費(fèi)中頻頻發(fā)生，最后未能繼續(xù)按文件執(zhí)行而草草收?qǐng)觯瑥亩荒苓_(dá)到政策出臺(tái)的預(yù)期效果。
    相對(duì)于浙江麗水地區(qū)歷史上草草收?qǐng)鲎拥姆N菇許可事件，福建長(zhǎng)汀縣政府在禁菇運(yùn)動(dòng)則是浩浩蕩蕩，雷厲風(fēng)行。長(zhǎng)汀縣的在1990年前生產(chǎn)香菇每袋(當(dāng)時(shí)產(chǎn)值不過2元)耍交費(fèi)03元，這是全國(guó)少見的。自1991年以來曾四次通告禁止用木柴種香菇，每次都因菇農(nóng)強(qiáng)烈不滿乃至圍堵縣政府而不了了之。造成2010年8月份菇農(nóng)上訪的群體事件的緣由是第4次禁止種香菇的的汀政辦(2叭0)29號(hào)文件，該文主要條款如下：
    一、禁止利用闊葉樹生產(chǎn)香菇。自2010年9月1日始，全縣范圍內(nèi)禁止任何單位和個(gè)人利用闊葉樹(含雜枝椏材、雜木屑)生產(chǎn)香菇，違者按有關(guān)法律法規(guī)從嚴(yán)查處。二、全面清理香菇種植用材。自20lO年3月5日始，對(duì)現(xiàn)有香菇種植用材開展清理整頓行動(dòng)。由縣林業(yè)局牽頭組織，相關(guān)部門配合，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為清理責(zé)任單位，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要對(duì)本轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有香菇種植戶進(jìn)行一次全面清理，逐戶登記造冊(cè)，查清、核對(duì)生產(chǎn)香菇所用木屑、木材的來源及數(shù)量。三、嚴(yán)厲處罰違法行為。對(duì)無法提供木屑、木材合法來源證明或超數(shù)量的，按照有關(guān)規(guī)定，予以沒收，并處價(jià)款(木屑按200元／t，575筒為Jl；木材按400元／m’)30％．的罰款。對(duì)種植香菇或搭建菇棚的，按《森林法》等法律法規(guī)予以處罰。對(duì)亂砍濫伐或無證收購(gòu)行為，情況嚴(yán)重，達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的，移交司法機(jī)關(guān)處理。四、折除菇棚、恢復(fù)原貌。自2010年9月1日始，所有菇農(nóng)必須自行折除菇棚，恢復(fù)原貌，拒不拆除的由有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。
    出臺(tái)這種限菇政策是否有法律依據(jù)，是否依法行政，筆者將從行政許可角度進(jìn)行剖析。
2種菇究竟是否要許可
2．1  設(shè)定種菇許可違背行政許可法定原則  《行政許可法》第四條確定了行政許可法定的基本原則：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”行政許可法
定原則要求行政許可的設(shè)定和實(shí)施必須有明確的法律依據(jù)，并且應(yīng)當(dāng)由法定的主體按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。行政許可制度的設(shè)置必須有法律依據(jù)包括：
2．1．1  依法定事項(xiàng)設(shè)定行政許可法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都只能嚴(yán)格按照《行政許可法》第十二條所規(guī)定的事項(xiàng)沒定行政許可，超越法定許可事項(xiàng)范圍設(shè)定的行政許可無效。
2．1．2依法定權(quán)限設(shè)定行政許可  對(duì)于可以依法設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)必須遵守《立法法》有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的立法權(quán)限，以及《行政許可法》有關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，無權(quán)或者越權(quán)設(shè)定的行政許可無效或者將被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷。《行政許可法》第七十一條規(guī)定，違反本法第十七條規(guī)定設(shè)定的行政許可，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機(jī)關(guān)改正，或者依法予以撤銷。
2．1．3依法定程序設(shè)定行政許可許可法定原則強(qiáng)調(diào)不僅實(shí)體上要合法，程序上也要合法。行政許可管理機(jī)關(guān)應(yīng)該按照什么樣的程序規(guī)制行政許可，行政相對(duì)人應(yīng)按照什么程序取得行政許可等問題都需要有法定依據(jù)。設(shè)定主體違反法定程序設(shè)置許可，將被有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)撤銷。另外許可法定原則還要求行政許可申請(qǐng)人的資格和能力必須符合法定條件，其申請(qǐng)程序必須符合法定要求，申請(qǐng)內(nèi)容必須符合法律規(guī)定及社會(huì)公共利益。
    縣級(jí)行政管理機(jī)關(guān)無權(quán)設(shè)立行政許可項(xiàng)目，即使設(shè)立也是違法的。
2_2  種菇許可不屬于行政許可設(shè)定的范圍  所謂行政許可的設(shè)定范圍，就是根據(jù)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向，確定在立法上什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可。
    下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：
    1．直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。
    2．有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。
    3．提供公共服務(wù)并直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)、需要確定具備特殊信譽(yù)、條件或特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)。
    4．直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)。
    5．企業(yè)或其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)。
    6．法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。
    從種菇材料上分析，種菇以木屑為主要原料。木屑者，加工剩余物而已，既非木材，更非活樹。因?yàn)闊o論木材或活樹，作為政府部門都可借口保護(hù)或免于浪費(fèi)加以政策上的約
束。木屑在任何情況下都與有限自然資源開發(fā)利用，要加以控制而列入計(jì)劃，都是毫無理由的。
    從種菇的產(chǎn)品上分析，菇業(yè)提供香菇、木耳等菇類產(chǎn)品，是改善人民生活質(zhì)量的重要食品，不像罌粟種植，對(duì)社會(huì)有其它危害，政府亦無權(quán)加以干預(yù)。
    從經(jīng)營(yíng)特征分析，種菇材料來原、加工成本、產(chǎn)品銷售都受市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)；菇農(nóng)從木屑菌包制作、滅菌、培養(yǎng)、出菇、銷售等環(huán)節(jié)，所有風(fēng)險(xiǎn)均由自身承擔(dān)。屬于市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不應(yīng)列入行政許可范圍。
2．3  充分利用森林剩余物是循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定的法定義務(wù)
　　　根據(jù)2009年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第三十五條：縣級(jí)以上政府和林業(yè)部門“應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展生態(tài)林業(yè)，開展林業(yè)廢棄物和小薪材、沙生灌木等綜合利用”的法律，政府部門扶持林農(nóng)利用小薪材發(fā)展菇耳生產(chǎn)是法定義務(wù)。
3種菇原料不屬于林木采伐許可證和木材加工許可證調(diào)節(jié)范疇
　　　與種菇原材料有相關(guān)有兩個(gè)行政許可是林木采伐許可和木材加丁許可，但這兩個(gè)許可不是對(duì)種菇的許可，在這里有必要作些分析。
3．1  林木采伐許可與種菇許可  《中華人民共和同森林法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。”顯然，該許可制度是對(duì)林木進(jìn)行采伐的一種許可限制，而林木起碼是存在于林子的樹種，對(duì)采伐后木材、枝叉材以及采伐剩余物不作調(diào)節(jié)。
3-2  木材加工許可與種菇許可  《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第三十四條在林區(qū)經(jīng)營(yíng)(含加工)木材，必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。
　　　此條款為在“林區(qū)”加T“木材”的“企業(yè)”行業(yè)準(zhǔn)人許可。，并未對(duì)其經(jīng)營(yíng)加工的數(shù)量進(jìn)行限制。對(duì)于“木材”的概念，《浙江省森林管理?xiàng)l例》解釋為“本條例所稱木材包括：原木、原條、鋸材、原竹、竹材、人造板、木(竹)炭和省人民政府規(guī)定的其他木材。”由此可見，以采伐剩余物和加工剩余物等是菇業(yè)生產(chǎn)主要原料，不屬于此項(xiàng)制度的調(diào)節(jié)范疇。
　　　當(dāng)然，隨著木屑資源利用率提高，價(jià)值提升，也有可能導(dǎo)致以加工企業(yè)利用闊葉樹直接加工木屑，這也市場(chǎng)機(jī)制對(duì)木材加工企業(yè)的一種調(diào)節(jié)，只要木材加丁企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)
何種產(chǎn)品就不是政府機(jī)關(guān)管理的范圍了。
　　　4管理菇業(yè)生產(chǎn)要有依法執(zhí)政和執(zhí)政為民的理念
　　　綜上所訴，筆者認(rèn)為種植香菇不需更無必要設(shè)立行政許可。對(duì)于這種民生產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該有更加寬容的態(tài)度，切勿盲目出臺(tái)收費(fèi)和禁種政策，避免群體性事件的發(fā)生。
　　　菇業(yè)產(chǎn)區(qū)大都是老區(qū)、山區(qū)、貧閑地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，為解決生存、子女就讀、醫(yī)療等問題，才從事食用菌生產(chǎn)行業(yè)，這種行業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高，所有風(fēng)險(xiǎn)都是菇農(nóng)自己承擔(dān)，國(guó)家投入很少。政府部門應(yīng)當(dāng)擺著執(zhí)政為民的理念，從資金、政策、信息等方面進(jìn)行扶持、引導(dǎo)，幫助菇農(nóng)擺脫貧困，走向富裕，這才是促進(jìn)社會(huì)和諧的有效手
段，也是真正保護(hù)生態(tài)環(huán)境根本措施。