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    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組
    經(jīng)過(guò)深入研究和討論，我們初步提出簡(jiǎn)稱(chēng)為“383方案”的改革設(shè)想，即包含“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案。
    經(jīng)濟(jì)體制新“三位一體”的改革思路
   （1）新一輪改革的目標(biāo)，是建立富有活力、創(chuàng)新導(dǎo)向、包容有序、法治保障的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。富有活力，就是要大幅度減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，通過(guò)完善產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)體系，更大程度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性；創(chuàng)新導(dǎo)向，就是營(yíng)造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更大范圍地激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)造性；包容有序，就是大力推進(jìn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，使全體人民通過(guò)勤奮努力公正分享發(fā)展成果；法治保障，就是使各種所有制經(jīng)濟(jì)和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到法律的平等對(duì)待和保護(hù)，穩(wěn)定發(fā)展的信心和預(yù)期。經(jīng)過(guò)改革，形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求的制度環(huán)境，打造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的升級(jí)版。
    （2）實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，要在以往市場(chǎng)、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)完善市場(chǎng)體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。完善市場(chǎng)體系，重點(diǎn)是深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革，使市場(chǎng)更大范圍、更為有效地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用；轉(zhuǎn)變政府職能，重點(diǎn)是減少審批，理順事權(quán)，提高透明度，促進(jìn)財(cái)稅體制的重要轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會(huì)公平正義；創(chuàng)新企業(yè)體制，重點(diǎn)是放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造各類(lèi)企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源的外部環(huán)境，使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)向更多地依托轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。
    （3）在上述“三位一體”的改革中，關(guān)鍵是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府和市場(chǎng)并非簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)形成互補(bǔ)共生的關(guān)系。國(guó)內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，有效的市場(chǎng)通常對(duì)應(yīng)著有效的政府，反之亦然。政府應(yīng)在外部性強(qiáng)、自身具備優(yōu)勢(shì)、能夠給企業(yè)和市場(chǎng)帶來(lái)補(bǔ)充支撐效應(yīng)的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這樣，隨著市場(chǎng)和企業(yè)的成長(zhǎng)，政府的作用也會(huì)相應(yīng)增長(zhǎng)。政府發(fā)揮作用的合理范圍也是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較低階段，政府在外部性突出、確定性較強(qiáng)的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可以發(fā)揮重要作用，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，支持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。而當(dāng)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期結(jié)束，更多依靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的時(shí)候，政府就應(yīng)當(dāng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與，主要致力于培育有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。在某些特殊情景如應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊時(shí)，政府有必要采取一些行政措施，但轉(zhuǎn)入常規(guī)增長(zhǎng)后，就要把本應(yīng)由企業(yè)和市場(chǎng)來(lái)辦的事情交還給企業(yè)和市場(chǎng)。
    改革的八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域
    （1）以依法行政、公開(kāi)透明、大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批為重點(diǎn)，深化政府行政管理體制改革。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能。應(yīng)抓住當(dāng)前深化改革的有利時(shí)機(jī)，推進(jìn)各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批，提高政府決策科學(xué)性，增強(qiáng)政府運(yùn)作透明度，盡快使依法行政取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
    ——有針對(duì)性地調(diào)整或完善政府基本職能。減少貸款規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段，主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等總量手段改善宏觀調(diào)控。調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管重心，減少行業(yè)進(jìn)入的前置性審批，加強(qiáng)質(zhì)量、安全、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的一線(xiàn)監(jiān)管。加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)監(jiān)管不作為造成重大損失的，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)和人員需承擔(dān)相應(yīng)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。積極鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)，擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，促進(jìn)公共服務(wù)多元化供給。
    ——采取得力措施，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批。對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批，必須按期完成。對(duì)仍需審批的項(xiàng)目，規(guī)定審批時(shí)限，到期不批復(fù)視為同意。對(duì)不涉及國(guó)家安全和企業(yè)秘密的審批，在網(wǎng)上公布審批流程、條件和進(jìn)度，接受企業(yè)和社會(huì)公眾的質(zhì)詢(xún)。建立審批事項(xiàng)重大失誤責(zé)任追究制，對(duì)審批失當(dāng)造成重大損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任。
 ——提高政府決策效率和科學(xué)性。改進(jìn)政府決策協(xié)調(diào)機(jī)制，將部門(mén)會(huì)簽制度改為牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)制。對(duì)涉及公眾利益的重大決策，決策前應(yīng)組織相關(guān)機(jī)構(gòu)、智庫(kù)等進(jìn)行必要論證，有的要舉行聽(tīng)證會(huì)；事中要有跟進(jìn)評(píng)估、反饋調(diào)整；事后應(yīng)組織包括第三方機(jī)構(gòu)在內(nèi)的有關(guān)方面評(píng)估政策效果，并公布評(píng)估結(jié)果。
    ——提高政府運(yùn)行透明度。擴(kuò)大各級(jí)政府在三公經(jīng)費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域的公開(kāi)內(nèi)容，詳細(xì)公布各級(jí)政府財(cái)政收支和政府間轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。建立人民銀行、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)向全國(guó)人大定期匯報(bào)制度，凡不涉及國(guó)家安全的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其計(jì)算方法，應(yīng)及時(shí)公開(kāi)。總結(jié)有關(guān)地方經(jīng)驗(yàn)，完善地方政府定期向人大匯報(bào)工作機(jī)制，推行電視、網(wǎng)上直播等做法，有效提高政府運(yùn)行透明度。
    ——真正落實(shí)依法行政。引導(dǎo)、鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。選取“民告官”典型判例，進(jìn)行適當(dāng)宣傳。鼓勵(lì)公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件。
    ——完善公職人員薪酬體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)和社會(huì)平均收入水平，合理確定政府部門(mén)和公立機(jī)構(gòu)職工收入水平及其增長(zhǎng)機(jī)制。建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯(cuò)誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為的退休后方可領(lǐng)取。規(guī)范崗位權(quán)責(zé)，減少政府官員自由裁量權(quán)，構(gòu)建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機(jī)制。率先從公共部門(mén)及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和新提拔干部做起，加快官員公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)度。
    （2）以打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、重塑監(jiān)管為重點(diǎn)，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的壟斷弊端，已對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負(fù)面影響。大力度推進(jìn)基礎(chǔ)行業(yè)改革刻不容緩。改革的重點(diǎn)是放寬準(zhǔn)入，形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，同時(shí)在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管。
    ——開(kāi)放投資，探索適合國(guó)情的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。在原鐵道部改革、初步實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上，選擇一批發(fā)展?jié)摿^大、業(yè)務(wù)邊界清晰、適合于成立干線(xiàn)公司的項(xiàng)目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時(shí)進(jìn)行其他市場(chǎng)化的融資試點(diǎn)，保障鐵路建設(shè)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)。借鑒國(guó)際上“網(wǎng)運(yùn)分離”“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”“干線(xiàn)公司+平行線(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)”等運(yùn)營(yíng)模式，從實(shí)際出發(fā)，積極探索適合國(guó)情的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。鐵路監(jiān)管部門(mén)應(yīng)制定并實(shí)施通路權(quán)開(kāi)放等相關(guān)規(guī)則。
    ——以形成成品油定價(jià)新機(jī)制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入為突破口，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革。建立國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)連通、具有重要定價(jià)影響力、以中國(guó)原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)。放開(kāi)對(duì)進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關(guān)部門(mén)不再直接規(guī)定成品油價(jià)格，改為在石油價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施。放寬非常規(guī)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度，將頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨(dú)立礦種，納入礦權(quán)管理，加速相關(guān)資源的勘探開(kāi)發(fā)。將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
    ——引入大用戶(hù)直購(gòu)電，建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng)，深化電力體制改革。實(shí)行大用戶(hù)直購(gòu)電，建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng)，開(kāi)展“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場(chǎng)為主、實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為輔的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或發(fā)電企業(yè)與大用戶(hù)雙邊合同確定；輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià)；居民和中小工商業(yè)銷(xiāo)售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。率先實(shí)現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分開(kāi)，在開(kāi)展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)輸配完全分開(kāi)。
    ——加快業(yè)務(wù)相互開(kāi)放，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合。實(shí)現(xiàn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開(kāi)放和相互進(jìn)入。整合分散的監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一監(jiān)管體系。再次重組電信企業(yè)，形成多家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力相當(dāng)?shù)碾娦胚\(yùn)營(yíng)商，以利于有效競(jìng)爭(zhēng)。
    （3）以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革。現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
    ——提供平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施。以落實(shí)集體成員權(quán)時(shí)點(diǎn)和量化集體資產(chǎn)為核心，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。將農(nóng)村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權(quán)、登記、頒證到每個(gè)農(nóng)民。實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
    ——構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。
    ——建立公平共享的土地增值收益分配制度。對(duì)被政府征收土地，改原用途補(bǔ)償為公平補(bǔ)償，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。改革土地出讓制度和用地模式，合理確定城市土地用于建設(shè)與農(nóng)民留用比例。建立國(guó)家土地基金制度。
    ——建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度。建立土地價(jià)值評(píng)估體系。將土地稅收計(jì)征重點(diǎn)從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，實(shí)施從價(jià)計(jì)征。率先對(duì)集體建設(shè)用地、儲(chǔ)備土地和囤積土地征收土地增值稅。
    ——建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度。改政府賣(mài)地為國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府以國(guó)有土地所有者身份獲得土地權(quán)益，成立國(guó)有土地資產(chǎn)公司從事國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)。改造國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，建立國(guó)有土地資產(chǎn)交易市場(chǎng)。完善國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益使用管理制度，明確國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益不得當(dāng)期使用，其用途和績(jī)效由人大審議監(jiān)督。完善國(guó)有土地融資制度，用于抵押融資的土地必須權(quán)證和主體明確，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。
    ——建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。制定國(guó)土空間規(guī)劃體系。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃實(shí)施剛性，依法落實(shí)用途管制。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理，建立中央和地方權(quán)責(zé)對(duì)等的土地管理責(zé)任制度。
    （4）以降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化為重點(diǎn)，推動(dòng)金融體系改革。應(yīng)當(dāng)抓住全球經(jīng)濟(jì)再平衡的有利時(shí)機(jī)，建立一個(gè)市場(chǎng)導(dǎo)向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；化解潛在金融風(fēng)險(xiǎn)；與財(cái)稅體制和要素價(jià)格改革等相配合，形成協(xié)同效應(yīng)。
    ——深化金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，形成多元化競(jìng)爭(zhēng)性的金融體系，滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)需要。大幅降低各級(jí)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的持股比例，通過(guò)金股等國(guó)際通行的股權(quán)形式和有效監(jiān)管，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控制力。在城市商業(yè)銀行等區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況總體穩(wěn)定的情況下，及早推進(jìn)并購(gòu)重組和股權(quán)多元化，以控制和化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)能滿(mǎn)足金融服務(wù)需求的新興民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，特別是鼓勵(lì)有實(shí)力的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)入小微金融領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資金設(shè)立農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。
    ——推進(jìn)利率市場(chǎng)化進(jìn)程，倒逼金融機(jī)構(gòu)提升競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，為人民幣資本項(xiàng)目可兌換奠定基礎(chǔ)。推動(dòng)大額可轉(zhuǎn)讓存單（CD）的利率市場(chǎng)化，取消貸款利率下浮限制，擴(kuò)大市場(chǎng)化定價(jià)的金融產(chǎn)品規(guī)模，形成完整的市場(chǎng)化基準(zhǔn)收益率曲線(xiàn)。設(shè)立存款保險(xiǎn)制度，建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出機(jī)制，以并購(gòu)重組方式處置利率市場(chǎng)化過(guò)程中的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)。
    ——推進(jìn)匯率形成機(jī)制市場(chǎng)化和人民幣資本項(xiàng)目可兌換。十年內(nèi)使人民幣成為主要的國(guó)際結(jié)算和投資計(jì)價(jià)貨幣，在局部市場(chǎng)成為國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。以此倒逼外匯市場(chǎng)、跨境投資、債券市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)本外幣綜合經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域的改革。
    ——以適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要為重點(diǎn)完善金融市場(chǎng)體系。重點(diǎn)發(fā)展面向中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)板、新三板、場(chǎng)外市場(chǎng)等多層次資本市場(chǎng)體系。大幅度提高債券在融資結(jié)構(gòu)中的比重，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)外市場(chǎng)、銀行間及交易所市場(chǎng)的互聯(lián)互通，建立統(tǒng)一的債券監(jiān)管體系。深化發(fā)行制度市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)從發(fā)行環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)審核轉(zhuǎn)向信息披露。監(jiān)管重點(diǎn)從行政性審批和保護(hù)金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)向防控風(fēng)險(xiǎn)為本和保護(hù)金融消費(fèi)者。針對(duì)日趨活躍的跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新活動(dòng)，強(qiáng)化央行對(duì)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的協(xié)調(diào)職能。構(gòu)建中央與地方分層有序的金融管理體系。
    （5）以?xún)?yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn)，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng)，總體方向需繼續(xù)堅(jiān)持。針對(duì)現(xiàn)存的政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出等問(wèn)題，應(yīng)在維持宏觀稅負(fù)和中央財(cái)力集中度基本穩(wěn)定的前提下，以中央政府上劃部分事權(quán)建立“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”為突破口，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
    ——以事權(quán)合理劃分重新確定財(cái)力配置。合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。按事權(quán)優(yōu)先原則，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。
    ——實(shí)施“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。為促進(jìn)人口自由流動(dòng)，保障國(guó)民基本社會(huì)權(quán)益，帶動(dòng)資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)率提高，可設(shè)計(jì)并實(shí)施主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。起步階段該保障包的內(nèi)容可包括：用名義賬戶(hù)制統(tǒng)一各類(lèi)人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人走，人口跨行政區(qū)流動(dòng)時(shí)補(bǔ)貼由上級(jí)政府承擔(dān)；中央政府對(duì)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實(shí)行按在校生人數(shù)均一定額投入；對(duì)全國(guó)低保對(duì)象按人頭實(shí)行均一定額補(bǔ)貼。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障卡中，全體人民均可享受。社會(huì)保障卡具有補(bǔ)貼結(jié)算功能，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶(hù)籍制度雙軌并行的新社會(huì)保障制度，隨著時(shí)間推移逐步擴(kuò)展內(nèi)容、提高水平，并最終取代戶(hù)籍制度。
    ——積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅建設(shè)。加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，盡快完善相關(guān)制度，一定過(guò)渡期后全面推開(kāi)，并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅。按照消費(fèi)地原則將國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)將車(chē)輛購(gòu)置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入，市、區(qū)縣政府每項(xiàng)非稅收入征收均需要省級(jí)人大以上批準(zhǔn)。
    ——規(guī)范地方發(fā)債制度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。健全政府會(huì)計(jì)制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。明確地方政府債務(wù)主體，提高地方融資活動(dòng)透明度。規(guī)范地方融資平臺(tái)，“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債范圍，并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。啟動(dòng)市政收益?zhèn)l(fā)行，通過(guò)資產(chǎn)證券化、引入保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者拓寬地方政府融資渠道。
    ——建立和完善基礎(chǔ)性財(cái)稅制度。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，試行編制中期預(yù)算。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問(wèn)題。把水、森林、地?zé)岬燃{入資源稅征收范圍，開(kāi)征環(huán)境稅。全面提高政府稅收征管能力，將個(gè)人納稅行為與個(gè)人信用掛鉤。建立第三方公共支出績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督制度。
    （6） 以重新界定職能、國(guó)有資產(chǎn)資本化為重點(diǎn)，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。近些年來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革取得一定進(jìn)展，但仍存在定位不清、經(jīng)營(yíng)效率低下、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)體比較，我國(guó)數(shù)量龐大的國(guó)有資產(chǎn)可以在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮特殊優(yōu)勢(shì)。深化改革需要進(jìn)一步明確國(guó)有資產(chǎn)職能定位、推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)資本化、改進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式和治理方式，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家能力提升和社會(huì)利益最大化目標(biāo)。
    ——重新界定國(guó)有資產(chǎn)職能。按照提供廣義公共產(chǎn)品、提升國(guó)家能力、促進(jìn)社會(huì)利益最大化的要求，明確國(guó)有資產(chǎn)具有以下四項(xiàng)基本職能。第一類(lèi)是社會(huì)保障職能，重點(diǎn)是為養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、減貧、社會(huì)救助等方面的社會(huì)保障職能提供支持。第二類(lèi)是提供非盈利性公共服務(wù)職能，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的普遍服務(wù)部分。第三類(lèi)是促進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的職能，主要涉及能源、交通、通信、金融等領(lǐng)域。第四類(lèi)是保障國(guó)家安全的職能，主要涉及國(guó)防領(lǐng)域。
    ——完成國(guó)有企業(yè)的公司制改造，為國(guó)有資產(chǎn)資本化創(chuàng)造條件。對(duì)尚未實(shí)行改制的國(guó)有企業(yè)，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和集團(tuán)公司，盡快實(shí)施規(guī)范的公司化改造。具備條件的，可實(shí)行股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，或做出上市安排。
    ——按照不同職能建立一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)基金。參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，與上述國(guó)有資產(chǎn)職能分類(lèi)相對(duì)應(yīng)，通過(guò)劃撥現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，建立一批國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)基金。根據(jù)不同職能的特性，分別制定各類(lèi)基金的出資方式、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和考核機(jī)制。社會(huì)保障類(lèi)基金在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。非盈利性公共服務(wù)類(lèi)基金通常會(huì)存在政策性虧損，應(yīng)在成本控制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出要求。對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新類(lèi)基金，應(yīng)提出在相關(guān)領(lǐng)域可考核的穩(wěn)定供給、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新等政策性目標(biāo)和相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)。國(guó)家安全類(lèi)基金應(yīng)服務(wù)于已定的國(guó)防建設(shè)目標(biāo)，并完成相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)。
    ——建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。根據(jù)不同類(lèi)別基金經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的要求，采取相應(yīng)的出資方式，如社保類(lèi)基金主要采取分散投資方式，其他類(lèi)別基金可采取參股、控股以至獨(dú)資等方式。采取公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗、有進(jìn)有出等方式，形成具備國(guó)際水準(zhǔn)的職業(yè)經(jīng)理人制度。
    ——國(guó)資委依據(jù)已定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和考核機(jī)制，對(duì)各類(lèi)基金進(jìn)行監(jiān)督管理，并任免其負(fù)責(zé)人。國(guó)資委日常工作對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，定期向全國(guó)人大報(bào)告工作并接受質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)形成包括國(guó)有資本和財(cái)政資金在內(nèi)的統(tǒng)一的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，財(cái)政盈余可充實(shí)國(guó)有資本，國(guó)有資本也可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字。
    （7）以改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制為重點(diǎn)，促進(jìn)創(chuàng)新和綠色發(fā)展。企業(yè)為主體的創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色發(fā)展，需要營(yíng)造有利于創(chuàng)新的外部環(huán)境，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，改革政府支持創(chuàng)新的方式，增強(qiáng)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。
    ——營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)和包容寬松的創(chuàng)新環(huán)境。制定包括減少政府干預(yù)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法、鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的“一攬子”規(guī)范市場(chǎng)秩序的措施，從根本上扭轉(zhuǎn)假冒偽劣和非法仿制嚴(yán)重、環(huán)保等外部性監(jiān)管不到位、企業(yè)熱衷于尋找政策機(jī)會(huì)和“搞關(guān)系”而不愿創(chuàng)新的狀況。寬容對(duì)待在信息通信、電子商務(wù)、新能源、電動(dòng)汽車(chē)、金融等領(lǐng)域出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新商業(yè)模式，堅(jiān)持審慎管理，為創(chuàng)新留出足夠空間和時(shí)間。
    ——構(gòu)建新型的企業(yè)創(chuàng)新體系。培育和形成一批通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)成長(zhǎng)起來(lái)的創(chuàng)新型行業(yè)領(lǐng)先大企業(yè)，發(fā)揮其重大技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)造條件，使創(chuàng)新型民營(yíng)大企業(yè)能夠平等使用創(chuàng)新資源。發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資、信息服務(wù)、技術(shù)交易、人才服務(wù)、并購(gòu)融資等創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，以支持中小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。制定支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)并購(gòu)的政策，鼓勵(lì)基于市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和協(xié)同創(chuàng)新，促進(jìn)大企業(yè)更多地集成、收購(gòu)中小企業(yè)創(chuàng)新成果。
    ——加強(qiáng)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快形成創(chuàng)新資源聚集區(qū)。進(jìn)一步增加國(guó)家在信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、大科學(xué)工程、重大公共技術(shù)平臺(tái)的資金投入，以支持更廣泛的研究開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用。選擇有條件的城市，加快科研、人才、戶(hù)籍、教育、金融、城市建設(shè)等綜合改革，鼓勵(lì)先行先試，在全國(guó)形成若干個(gè)企業(yè)創(chuàng)新活躍、創(chuàng)新服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的創(chuàng)新資源集聚區(qū)。
    ——推動(dòng)大學(xué)改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，鼓勵(lì)自由探索。逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)去行政化，探索建立由校董會(huì)、校長(zhǎng)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的大學(xué)治理架構(gòu)，讓教育家辦教育，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。放寬辦學(xué)限制，鼓勵(lì)國(guó)外一流大學(xué)來(lái)華合作或獨(dú)立辦學(xué)，引進(jìn)國(guó)際通行的教學(xué)和科研管理機(jī)制。重點(diǎn)培育和支持一批有戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)。設(shè)立若干環(huán)境寬松、經(jīng)費(fèi)充裕、吸引國(guó)內(nèi)外一流學(xué)者、以基礎(chǔ)研究突破為目標(biāo)的研究機(jī)構(gòu)。適應(yīng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)業(yè)化相互滲透的趨勢(shì)，支持集基礎(chǔ)研究突破和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化為一體的新興創(chuàng)新模式。
    ——改進(jìn)政府支持創(chuàng)新的方式。改革以項(xiàng)目直接撥款為主的科技經(jīng)費(fèi)支持方式，建立以基金等金融手段支持研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的財(cái)政支持機(jī)制。財(cái)政資金應(yīng)更多地用于激勵(lì)研發(fā)人員。加大普惠性政策支持的力度，減少對(duì)企業(yè)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資金支持，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等稅收政策的抵稅規(guī)模應(yīng)逐步超過(guò)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)規(guī)模。對(duì)有良好外部性的創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行后補(bǔ)貼和需求側(cè)支持。大幅提高侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法成本，通過(guò)重大案件判例樹(shù)立司法權(quán)威。跨地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)由第三方法院裁決。
    ——引入市場(chǎng)化的生態(tài)環(huán)保促進(jìn)機(jī)制，實(shí)行更嚴(yán)格的環(huán)保制度。建立地區(qū)減排合作機(jī)制和各種排污權(quán)交易制度，形成市場(chǎng)化的減排激勵(lì)。完善地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)支付制度。逐步提高礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。加快制定和出臺(tái)《清潔空氣法》，修改《環(huán)境保護(hù)法》等重要法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法。
    （8）以服務(wù)業(yè)開(kāi)放為重點(diǎn)，深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革。應(yīng)加快涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，建立對(duì)全球高端生產(chǎn)要素富有吸引力的體制環(huán)境，提高我國(guó)整合國(guó)際資源、開(kāi)拓外部市場(chǎng)的能力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)改革與形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。
    ——以擴(kuò)大開(kāi)放倒逼國(guó)內(nèi)改革。推動(dòng)能源、電信、金融等基礎(chǔ)行業(yè)對(duì)外開(kāi)放，引入有競(jìng)爭(zhēng)力的投資和經(jīng)營(yíng)者，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。深化文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等開(kāi)放，引入新理念、機(jī)制和商業(yè)模式，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。
    ——打造對(duì)高端產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素具有更強(qiáng)吸引力的投資環(huán)境。改革外資審批體制，開(kāi)展準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與“非禁即入”的試點(diǎn)；統(tǒng)一內(nèi)外資法律，強(qiáng)化法律法規(guī)的一致執(zhí)行，形成各類(lèi)所有制企業(yè)平等有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
    ——加快對(duì)外投資體制改革。減少對(duì)外投資審批環(huán)節(jié)，提高審批效率；加強(qiáng)對(duì)外投資保護(hù)，保障海外利益，避免重復(fù)征稅；重新定位政府職能，從注重事前審批轉(zhuǎn)向改善對(duì)外投資信息、法律、融資、保險(xiǎn)等服務(wù)。
    ——加快外貿(mào)體制改革，增強(qiáng)高附加價(jià)值出口競(jìng)爭(zhēng)力。完善出口退稅制度，減少對(duì)上游投入品的歧視；以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為基礎(chǔ)開(kāi)展自由貿(mào)易園區(qū)試點(diǎn)；開(kāi)展貿(mào)易投資便利化改革，不同監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合查驗(yàn)，降低收費(fèi)；以暫定稅率方式，推行結(jié)構(gòu)性降低關(guān)稅；在存在進(jìn)口特許權(quán)領(lǐng)域放松進(jìn)口權(quán)管制，引入更多競(jìng)爭(zhēng)；以中日韓自貿(mào)區(qū)為重點(diǎn)，加快談判建立高質(zhì)量的自由貿(mào)易區(qū)。
    ——加快對(duì)外談判體制改革，提高參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的能力。改進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易決策協(xié)調(diào)機(jī)制，加大高層協(xié)調(diào)力度；改革涉外人事制度，在政府機(jī)構(gòu)與國(guó)際組織間建立人才雙向流動(dòng)的機(jī)制；建立智庫(kù)參與涉外經(jīng)濟(jì)決策的機(jī)制，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中的倡議能力。
    本文摘自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì)提交的改革方案的總報(bào)告。報(bào)告全文將由中信出版社出版 。