日前，國土資源部聯合住房和城鄉建設部、國家旅游局印發了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，提高旅游業用地市場化配置和節約集約利用水平。國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗對相關問題進行了解讀。
旅游業用地政策長期不明，新業態用地政策需求旺盛
竇敬麗說，十八屆五中全會將“大力發展旅游業”作為“十三五”期間構建產業新體系的重要內容。《意見》的出臺也主要考慮到隨著我國旅游業的快速發展，其土地使用面臨的新問題逐漸凸顯。
宏觀上，旅游業用地政策分散于其他行業之中，系統性不夠。旅游業是綜合性產業，涉及的土地用途和權利類型復雜多樣。土地用途方面，包括建設用地、農用地、未利用地三大類型。僅建設用地中，就包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫衛、交通、公園綠地等多種類型。權利類型方面，既有國有建設用地，也有集體建設用地。
微觀上，旅游新業態用地政策長期存在不明確現象。隨著鄉村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學旅游等新產品新業態的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，成為支持旅游業發展的新課題。
此外，規劃銜接不足，一些旅游建設項目難以落地；部分景區旅游公共服務設施建設不足，新建設施用地需求開始凸現，這些都成為促進旅游業改革發展的客觀需要。
符合各地管理辦法的前提下，居民可用自有住宅經營旅游
竇敬麗說，針對旅游新業態用地特點，《意見》按照鼓勵使用存量、規范使用增量的原則，依法明確了鄉村、自駕車、郵輪游艇、文化和研學領域旅游的用地政策。
鄉村旅游是當前和今后旅游業發展的重點領域，也是旅游扶貧的關鍵抓手。《意見》提出四條用地規范措施：第一，發展鄉村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規劃的前提下，采取農村集體經濟組織自用及以入股、聯營等合法方式；第二，城鄉居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經營，但根據《旅游法》規定，這一政策的適用應以各省、自治區、直轄市制定管理辦法為前提；第三，農村集體經濟組織以外的單位和個人，可使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產，但應依法通過承包經營流轉的方式進行；第四，優化農村建設用地布局，通過開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的方式，建設旅游設施。
自駕車房車營地是旅游產業新業態、旅游消費新熱點。針對自駕車房車營地主要集中城市邊緣、觀光景點的分布特點，《意見》提出三條政策措施：第一，按照國務院相關規定，重申強調加快制定自駕車房車營地建設規劃和建設標準要求；第二，為有效防止自駕車房車營地運營中產生的環境污染，落實綠色發展理念，通過發揮部門協同作用，強化了用地供應與規劃管理、建設要求的關聯要求，確保自駕車房車營地建設與運營與所在地區自然人文環境相協調；第三，從規范管理和支持發展兩方面，明確了自駕車房車營地項目用地的用途管理、供應方式和使用年限等事項。
郵輪、游艇旅游屬于新消費領域，正處于培育階段。為支持其發展，按照土地使用制度改革的方向，《意見》提出兩條政策措施：第一，新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用，并可采取協議方式供應。第二，為鼓勵使用現有設施及用地發展，允許在現有碼頭增設郵輪、游艇停泊功能的保持現有土地權利類型不變，支持利用現有碼頭設施用地、房產增設相關商業服務設施。
文化、研學旅游主要依托現有文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業、大型農場等機構和設施進行。基于這一特點，為促進相關用地的集約利用，《意見》提出兩條政策措施：第一，在符合規劃、不改變土地規劃用途的前提下，對上述機構利用現有房產開展文化研學旅游活動、興辦住宿餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權利類型不變；因規劃用途變更等原因，土地權利人申請辦理用地手續的，經批準可以協議方式辦理。第二，按照《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的規定，對歷史文化街區建設控制地帶內的規劃管理和用地供應政策進行了協調，歷史文化街區建設控制地帶內的用地，包括容積率等規劃條件，應當符合保護規劃確定的建設控制要求。
加強服務監管，嚴格旅游項目配套商品住宅管理
因旅游項目建設涉及多部門職能，為保證各領域政策的協調，加強風景名勝區、自然保護區、國家公園等旅游資源開發用地規劃管理，區內建設項目用地應當同時符合各類相關規劃。對于新供旅游項目用地，將相關建設要求納入土地供應前置條件的，《意見》要求，提出條件的政府部門應與土地使用權取得者簽訂相關建設活動協議書，并依法履行監管職責。
針對旅游項目用地多用途混合的特點，以及旅游項目開發中存在的問題，《意見》提出五條管理措施：嚴格旅游相關農用地、未利用地用途管制；按照國務院相關規定，嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地，包括建設用地，即在風景名勝區除符合規劃和依法可以劃撥供應土地的項目外，不得向需有償使用土地的建設項目供應土地；嚴格執行土地價格政策；嚴格旅游項目配套商品住宅管理，不得為旅游項目配套安排商品住宅修改相關規劃；嚴格旅游設施用地改變規劃用途管理。
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