三十年間，中央政策幾經(jīng)調(diào)整，“精準(zhǔn)”成為當(dāng)下的新方向標(biāo)。四川夾江，一場核查風(fēng)暴剔除了數(shù)千“假貧困戶”，只有核準(zhǔn)了貧困人口的具體分布，方能更好地因村制策、因戶制策。
目前全國七千多萬貧困農(nóng)民，因病致貧的占到42%。湖南安化，數(shù)千塵肺病貧困農(nóng)民甚至陷入“因貧致病、因病返貧”的惡性循環(huán)，他們需要得到扶持，更渴望一條“干凈”的致富路。
“實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，改革現(xiàn)行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準(zhǔn)滴灌。”
貧困是相對的。到2020年以后，也許我們又會(huì)提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，在新的標(biāo)準(zhǔn)下解決貧困問題。那又是新一輪扶貧了。
到2020年，所有貧困縣摘帽。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中國還有592個(gè)國家級貧困縣（不含14個(gè)集中連片特困地區(qū)），至少7000萬農(nóng)村貧困人口。
在2015年11月末召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，中西部22個(gè)省區(qū)立下了扶貧“軍令狀”。中辦國辦新印發(fā)的考核辦法稱，如果扶貧出了問題，省級黨政負(fù)責(zé)人將被約談甚至問責(zé)。
自1986年起，三十年間，中國的反貧困戰(zhàn)役一直在“攻堅(jiān)”，政策幾經(jīng)調(diào)整：從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”；從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，再到“扶貧入戶”……現(xiàn)在，扶貧的最新關(guān)鍵詞是——“精準(zhǔn)”。
“實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，改革現(xiàn)行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準(zhǔn)滴灌。”國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富說。
1986-1993：承認(rèn)貧困，定義貧困
1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）成立，中國式扶貧——“有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)”拉開序幕。
當(dāng)年5月14日，時(shí)任國務(wù)院副總理田紀(jì)云主持了第一次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要，當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決”。
會(huì)議認(rèn)為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個(gè)月后的第二次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議宣布了國務(wù)院的決定：在原來用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，新增加十億元專項(xiàng)貼息貸款。
在設(shè)立專門機(jī)構(gòu)之前，1984年，中央劃定了18個(gè)需要重點(diǎn)扶持的貧困地帶，國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質(zhì)類似扶貧開發(fā)的以工代賑計(jì)劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。
“以前我們不承認(rèn)社會(huì)主義國家有貧困現(xiàn)象，政府也沒有專門的扶貧機(jī)構(gòu)和制度。存在扶危濟(jì)困的行為，但沒有上升到國家意志的高度。后來承認(rèn)了，就要設(shè)置貧困線來定義貧困。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員萬海遠(yuǎn)告訴南方周末記者。
到1986年，依據(jù)農(nóng)村人均年收入和縣級單位的財(cái)政狀況，國定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對民主革命時(shí)期做出過重大貢獻(xiàn)的老區(qū)縣放寬到300元。
這一階段，甄別貧困戶沒有統(tǒng)一的收入標(biāo)準(zhǔn)，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨”，簡稱“三不戶”。1991年，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員周彬彬在一篇文章中稱：“這是一個(gè)只講‘意圖’精神，要求下面根據(jù)意圖靈活掌握，以適應(yīng)各地不同消費(fèi)水準(zhǔn)的典型‘中國式’政策。”
1993年，領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，其設(shè)在農(nóng)牧漁業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)部）的辦公室亦更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（以下簡稱“國務(wù)院扶貧辦”）。同年，農(nóng)村個(gè)人和家庭依靠其收入不能維持其基本的生存需要的絕對貧困人口減少到8000萬人。
1994-2000： 形勢嚴(yán)峻，投入劇增
“扶貧一直有長期規(guī)劃，但到了1993年左右，中央發(fā)現(xiàn)如果不采取特殊行動(dòng)，20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能完不成了。”國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)（以下簡稱“專委會(huì)”）成員、中國社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心副主任吳國寶說。
1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺，開篇第一句出自1992年鄧小平南巡時(shí)的論斷：“社會(huì)主義要消滅貧窮。”
“八七”的含義是：在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。
根據(jù)“四進(jìn)七出”標(biāo)準(zhǔn)（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的國家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，占全國縣級單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個(gè)以上。
“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”前期，吳國寶曾在一個(gè)有國務(wù)院扶貧辦官員參加的會(huì)議上談及當(dāng)時(shí)的突出問題：中央要減貧，地方政府并非不愿配合，但自身財(cái)政狀況堪憂。“1990年代初，很多貧困縣都沒法按時(shí)發(fā)出工資。是把很少的錢投入長期才能見效的扶貧中，還是用來解決短期財(cái)政困難，理性的地方政府都會(huì)面臨這樣的沖突。”他對南方周末記者說。
1996年，第一次高規(guī)格的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，時(shí)任中共中央總書記江澤民重申：“今后五年扶貧任務(wù)不管多么艱巨，時(shí)間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)絕不能動(dòng)搖。”
吳國寶認(rèn)為，1996年是中國扶貧政策的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：“我們現(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺的，比如鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織參與扶貧。”
持續(xù)十年的實(shí)際扶貧資金下降的局面也得以扭轉(zhuǎn)。“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施的七年間，中央政府累計(jì)投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財(cái)政支出的5%-7%。
“隨著國家投入資金越來越多，地方在扶貧工作上把眼睛向上，向國家討要的力度也越來越大。”李克軍曾在某國家級貧困縣當(dāng)縣委書記，2016年1月21日，他向南方周末記者回憶，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)的“開發(fā)式扶貧”，基層官員主要理解為爭取國家資金項(xiàng)目，“很多優(yōu)惠政策只投向國家級貧困縣，我們叫進(jìn)了‘國家隊(duì)’。”
1993至2000年，中國農(nóng)村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個(gè)百分點(diǎn)。專委會(huì)成員、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴主持的一項(xiàng)研究顯示，在此期間國定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數(shù)量沒有表現(xiàn)出比較強(qiáng)的影響，說明家庭收入增長中較大的份額可能被“國家隊(duì)”的非貧困居民分享。
2001-2010：整村推進(jìn)，十年評估
“國家隊(duì)”的名單在新世紀(jì)頭十年遭遇了一次調(diào)整，總數(shù)仍保持在592個(gè)。不同于1994年，此番“競爭”異常激烈。當(dāng)時(shí)在東北某國家級貧困縣擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的楊勇（化名）告訴南方周末記者：“我們縣人均耕地面積比較多，農(nóng)民收入來源比較廣泛，別的縣都說我們是戴著貧困縣的帽子裝窮。分管農(nóng)業(yè)的副省長專程來縣里跟我談，讓我脫貧，給我算了很多賬。但是我也很能算賬，這頂帽子還是保住了。”
地方爭奪貧困縣的同時(shí)，中央扶貧政策把目標(biāo)降低到村級，實(shí)施“整村推進(jìn)”。2001年在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村。這一調(diào)整源于許多學(xué)者的研究建議，專委會(huì)成員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院原院長李小云是其中一位。
李小云從上個(gè)世紀(jì)90年代起研究扶貧，當(dāng)時(shí)他重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題：誰是窮人？窮人需要什么？對于未能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益的人，如何通過扶貧措施使其受益？他認(rèn)為，瞄準(zhǔn)村級才能瞄準(zhǔn)窮人，令他們真正受益。
2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立。國務(wù)院相關(guān)通知稱，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。
吳國寶告訴南方周末記者，2004年初，他和時(shí)任亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏在一次亞行會(huì)議上就提出了類似動(dòng)議，“那次會(huì)議發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、扶貧辦等關(guān)鍵部委的司局長都在，除了財(cái)政部有些擔(dān)憂資金問題，其他部委都認(rèn)為這是非常合理的建議。”
同在2007年，王小魯、李實(shí)、汪三貴等學(xué)者撰寫的《中國發(fā)展報(bào)告2007：在發(fā)展中消除貧困》引起了國務(wù)院扶貧辦的重視。
“當(dāng)時(shí)在政策層面，更多是就貧困談貧困，沒有從更廣義的角度看到貧困問題。那份報(bào)告提出了一些新的扶貧理念，比如不僅要看到絕對貧困，還要看到相對貧困（與社會(huì)平均水平相比，收入水平少到一定程度時(shí)維持的社會(huì)生活狀況）；除了收入貧困，也要看到教育、衛(wèi)生、生活水平等多維貧困。”專委會(huì)成員、北京師范大學(xué)中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實(shí)告訴南方周末記者。
國務(wù)院扶貧辦官員找到李實(shí)，委托他對《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)評估。李實(shí)作為課題組組長，邀請了十多位扶貧領(lǐng)域的專家共同評估。“他們（國務(wù)院扶貧辦）沒有提任何要求，我們基本是從學(xué)者的角度，對十年的政策實(shí)施進(jìn)行了實(shí)事求是的系統(tǒng)評價(jià)。”
這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進(jìn)行總體評價(jià)。報(bào)告在肯定扶貧成果的同時(shí)提出了不少問題，例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待等。
“當(dāng)時(shí)雖然沒有‘精準(zhǔn)扶貧’的概念，但是思路已經(jīng)明確提了出來：一定要把區(qū)域發(fā)展和個(gè)人幫扶結(jié)合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區(qū)在發(fā)展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)。”李實(shí)說。
十八大后：精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了
進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出，到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。
2011年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議宣布，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年底約為1.28億人。
萬海遠(yuǎn)告訴南方周末記者，在制定貧困線時(shí)，決策者按生理學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算每人每天維持溫飽一定要補(bǔ)充多少卡路里或者蛋白質(zhì)，加入市場價(jià)格核算后選取成本最低的一種組合，按2010年物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，四舍五入后是2320元。各省對這一標(biāo)準(zhǔn)意見很大，貧困人口多的省份認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)太高，最后中央拍板定為2300元。
十八大以后，“精準(zhǔn)扶貧”成為一切扶貧工作的中心。李實(shí)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有一個(gè)歷史的演進(jìn)過程，在貧困問題比較普遍時(shí)，扶貧瞄準(zhǔn)個(gè)人要花費(fèi)大量人財(cái)物，因此只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧。經(jīng)過三十年，大部分貧困問題得以解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了。
最難脫貧的人口還剩多少，目前存在兩個(gè)數(shù)據(jù)：7000多萬和8900多萬。據(jù)汪三貴介紹，7000萬是國家統(tǒng)計(jì)局將7000多個(gè)樣本村的抽樣調(diào)查結(jié)果反推至全國農(nóng)村人口，估計(jì)出的處于貧困狀況的人數(shù)；8900萬則是2013至2014年全國建檔立卡識別出的貧困人口。
“收入調(diào)查和消費(fèi)調(diào)查是技術(shù)性很強(qiáng)的工作，地方真正做精準(zhǔn)識別時(shí)沒有這樣的基礎(chǔ)，主要靠民主評議。國家統(tǒng)計(jì)局完全按經(jīng)濟(jì)指標(biāo)估計(jì)的人口，和基層按照民主評議估計(jì)的人口，中間對得上來的只有一半左右。”汪三貴說。
李小云告訴南方周末記者，基層民主評議的方法最早是上個(gè)世紀(jì)90年代做參與式扶貧研究提出來的，當(dāng)時(shí)叫“貧富排序”：“精準(zhǔn)扶貧，第一步就是明確誰是窮人。你到村里問收入，比較難弄清楚，但下面開會(huì)，誰是最窮的，一下就能識別出來。”
這項(xiàng)工作，貴州畢節(jié)市大方縣從2014年底開始啟動(dòng)，前后做了大半年。據(jù)大方縣扶貧辦主任胡珺介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各小組通過“民主評困”會(huì)議評選貧困對象，在村里張榜公示，無異議后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總，進(jìn)行二次公示，再申報(bào)到縣里。“目前我們縣的貧困名單是54664戶，18.16萬人。省里要求我們再‘回頭看’，防止有錯(cuò)漏的對象。”
2020年：不脫貧，說不過去
脫貧攻堅(jiān)成為了“十三五”期間的頭等大事和第一民生工程，壓力層層向下傳遞。2015年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議期間，中西部22個(gè)省份黨政主要負(fù)責(zé)人向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，立下軍令狀。
“到2020年要全面實(shí)現(xiàn)小康，這種背景下，如果我們現(xiàn)在的低標(biāo)準(zhǔn)貧困人口還不能脫貧，那很難說得過去。”汪三貴表示。
2015年12月15日的新聞發(fā)布會(huì)上，國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長蘇國霞表示，這次政策的含金量比較高：“從財(cái)政投入說，文件（指《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》）要求各級的財(cái)政投入要和中央打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心相匹配。我們現(xiàn)在初步了解到的，2016年中央和省級的財(cái)政扶貧投入都會(huì)有大幅度的增加。……國家真的拿出了真金白銀來支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，兵馬未動(dòng)，糧草先行。”
“樂觀，也不樂觀。”對于能否如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)，一位專委會(huì)成員表態(tài)相對謹(jǐn)慎。他提示南方周末記者，中央提出實(shí)施脫貧“五個(gè)一批”工程，最后一項(xiàng)是“社會(huì)保障兜底一批”：“通過各種扶貧方式，最后到了2020年，還會(huì)剩下3000萬貧困人口，我們可以通過低保救濟(jì)使他們的收入達(dá)到貧困線以上。現(xiàn)在農(nóng)村低保覆蓋面已經(jīng)是5200萬人口了，最后無非是把低保標(biāo)準(zhǔn)提高一些，從財(cái)政能力來說做得到。如果低保救濟(jì)制度化，應(yīng)該說到2020年實(shí)現(xiàn)7000萬人口脫貧沒有問題。”
7000萬人口脫貧后，中國就沒有貧困了嗎？汪三貴的答案是：并非如此。
“貧困是相對的。到2020年以后，也許我們又會(huì)提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，在新的標(biāo)準(zhǔn)下解決貧困問題。那又是新一輪扶貧了。”
APP下載
