關于完善集體林權制度的實施方案
為全面貫徹落實《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）精神和2017年7月召開的全國深化集體林權制度改革經驗交流座談會精神，深入推進全區集體林權制度改革，創新集體林業發展體制機制，盤活集體森林資源，增加農民財產性收入，助力精準脫貧，維護生態安全，結合我區實際，制定本實施方案。
一、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立和踐行綠色發展理念，加快生態文明體制改革。堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，鞏固和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，促進集體林業適度規模經營。大力實施生態立區戰略，以林業供給側結構性改革為主線，完善集體林權制度，充分調動農民和社會力量參與發展林業的積極性，充分發揮集體林地生態、經濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產權益保護；堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度；堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能；堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。
（三）總體目標。到2020年，全區集體林業良性發展機制基本形成，承包權更加穩定，經營權更加靈活，權益保護更加有力，管理服務體系更加完善，林業投融資環境更加寬松，財政支持林業投入持續增加，社會化服務體系基本形成，實現國土增綠、林業增效、農民增收，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的目標。
二、重點任務
（一）穩定并完善集體林地承包關系。
1.完善集體林地確權發證。各市、縣（區）人民政府對集體林地確權頒證工作再檢查、再核實、再完善，對已確權承包到戶的集體林地，權屬證書必須要發放到戶，由承包農戶持有，不得由村組、鄉鎮、林業局（站）或其他單位及個人留存。繼續做好未承包確權集體林地、森林、林木的不動產登記頒證工作。鼓勵發展多種形式的股份合作，建立股份合作經營機制，推行資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，聯戶經營的要將林權份額量化到戶，集體經濟組織統一經營的要將股權證發放到戶。（自治區林業廳牽頭，國土資源廳、農牧廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：2019年年底）
2.加強集體林權權益保護。開展集體林地所有權、承包權、經營權“三權分置”試點，探索經營權的登記頒證工作，在總結經驗的基礎上，逐步在全區推開；探索承包權依法自愿有償退出機制，切實保障農戶承包林地處置權。農村集體經濟組織在承包期內不得非法變更、解除承包合同，不得強行收回農業轉移人口的承包林地。承包方在承包期內不得改變林地用途，不得損壞林地；集體林地、林木被劃入國家公園、自然保護區范圍的，可采取有償共管或市場化方式對林權權利人給予合理補償。集體林地、林木被征占用的，集體經濟組織和承包農戶有權依法獲得相應補償。（自治區林業廳牽頭，國土資源廳、財政廳、環境保護廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
3.落實國家級公益林生態效益補償政策。對區劃界定為國家級公益林的集體林地，按照國家政策規定，依據確權面積將生態效益補償資金直接兌付到戶。（自治區林業廳牽頭，財政廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
4.落實森林保護補償制度。建立地方公益林補償標準動態調整機制，落實好公益林生態效益補償資金監管、兌付問責機制，對應兌付而沒有兌付以及違規使用補償資金的單位負責人進行約談或問責，問題嚴重的按照有關規定進行處理。（自治區財政廳牽頭，林業廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
5.加強林權合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面合同，推廣使用國家林業局、國家工商總局聯合制定的《集體林地承包合同》和《集體林權流轉合同》示范文本，明確合同雙方權利人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等林地資源使用和管理責任。加強合同簽訂、履行情況和依照合同約定用途的監督檢查，完善合同檔案管理，保護當事人的合法權益。（自治區林業廳牽頭，檔案局、工商局等單位配合。完成時限：持續推進）
（二）放活集體林地生產經營自主權。
1.放活集體商品林經營。承包到戶的集體商品林（經濟林），依據市場需求和發展需要，由農戶自主決定經營方式。鼓勵承包農戶通過出租、租賃、合作、入股、轉讓等形式流轉林地，集體經濟組織不得阻礙承包農戶流轉林地，但有權監督承包農戶和經營主體使用林地情況，并采取措施防止和糾正長期圈地拋荒、損毀林地、非法改變林地用途等行為。完善集體商品林木采伐更新管理制度，優先安排采伐限額指標。加大人工商品林中幼林撫育力度，培育大徑級材，提高林地產出率。（自治區林業廳牽頭，國土資源廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
2.依規合理利用公益林。劃入國家級公益林的集體林地（自然保護區內的除外)，在不破壞生態功能的前提下，按照生態功能區規劃，可依法依規開展林下種養業和森林景觀利用。劃入地方公益林的集體林地，在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下，可以對承包到戶的公益林實行動態化管理，允許以合資、合作等方式流轉開展資產化經營。（自治區林業廳牽頭，各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
3.依法管理管護公益林。結合自治區空間規劃（多規合一）的編制，完善全區林地“一張圖”管理，科學界定集體所有的國家級公益林保護等級，落實到山頭地塊，明確國家級公益林管護對象和林地承包經營主體，向社會公示并提供查詢服務?？h級以上林業主管部門或其委托單位要與國家級公益林或地方公益林的林權權利人簽訂管護責任書或管護協議，明確各方權利、義務，約定管護責任。（自治區林業廳牽頭，各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
4.探索賦予經營權更多權能。賦予經營權人更有保障的林地經營權，使其有穩定的經營預期。拓展經營權權能，賦予經營權流轉、投資入股等權能。經營權人有權自主從事林業生產經營并獲得相應收益；經承包農戶同意，可依法改良土壤、建設林業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租經營林地；鼓勵采取林地股份合作、林地托管等多種方式，探索更多放活林地經營權的有效途徑。（自治區林業廳牽頭，國土資源廳、財政廳、金融工作局等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：2020年底。
（三）引導集體林地適度規模經營。
1.引導和規范集體林權有序流轉。堅持依法、自愿、有償的原則，加強對集體林權流轉的指導、服務和管理，通過市場推動、政府引導，鼓勵工商資本投資林業，依法規范集體林權有序流轉。鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權，農民從集體經濟組織取得的商品林林木所有權和林地經營權，可依法流轉給社會力量，促進適度規模經營。有關部門要補充整理完善集體林權檔案，加強對集體林權流轉主體、程序、合同的監督管理，縣（市、區）農村產權流轉交易平臺要充實林權流轉功能，完善林權流轉服務，規范林權流轉行為，為林權流轉提供信息發布、市場交易、政策咨詢等服務。積極引導工商資本投資林業，建立健全對工商資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經營計劃和違規處罰等作出規定，加強事中事后監管，并納入信用記錄。（自治區林業廳牽頭，國土資源廳、財政廳、工商局、檔案局等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
2.大力培育新型林業經營主體。促進林業要素有序流動和有機組合，積極扶持林業專業大戶，大力發展家庭林場，規范發展農民林業專業合作社，鼓勵發展股份合作社，培育壯大林業龍頭企業，推動家庭經營、集體經營、合作經營、股份經營、企業經營等多種經營形式的示范推廣，支持各類經營主體的融合發展。逐步擴大適度規模經營主體承擔涉林項目規模，在國家重點林業工程項目規劃區內，其營造林符合項目標準和要求，經驗收合格的，可享受相關扶持政策；符合林業項目貸款規定的，可申請林業項目貼息貸款，并按規定給予財政貼息。鼓勵外出務工農民將承包林地交由林業企業等經營主體托管經營，從而獲得經營收益。引導農民與電商企業對接，通過電商平臺銷售林產品，拓展產品銷售渠道，提高經營收益。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營，建立健全多種形式利益聯結機制，帶動農戶從涉林經營中受益。鼓勵市、縣（區）開展林業規模生產經營主體帶頭人、林業職業經理人和創新型職業農民培訓活動。（自治區林業廳牽頭，財政廳、商務廳、農牧廳、人力資源社會保障廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
3.加快發展林下、林果及特色林產業。積極發展“生態+”模式，推進林下、林果及特色林產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，拓展林業產業鏈，提升林業效益。自治區各級發展改革、財政、水利、農牧、商務、林業、扶貧等部門，要結合各地林下、林果及特色林產業發展需求，落實相關資金渠道，對林下經濟、特色經果林、木本油料及花卉等林產業項目予以資金扶持。自治區各級財政按照“大干大支持，小干小支持”的原則，通過以獎代補、產業扶持等形式，支持林下經濟、特色經果林、木本油料及花卉等集體林產業基礎設施建設、基地建設及經營主體能力建設等，加快林下、林果及特色林產業發展。強化科技創新驅動，以生產綠色生態產品為導向，打造品牌林業，發展林下經濟、特色經果林、木本油料及花卉等林產品精深加工產業，為社會提供更多的綠色、生態產品。（自治區林業廳牽頭，發展改革委、旅游發展委、財政廳、水利廳、科技廳、商務廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
4.加大金融支持林業力度。金融機構要創新適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。要建立健全林權抵質押貸款制度，創新擔保機制和服務方式，擴大抵押范圍，提高林權抵押率，降低林權抵押貸款門檻，積極利用開發性、政策性金融支持林業產業發展。試點開展“經營主體申請、林業部門推薦、銀行機構審批”的林權抵質押貸款運行機制，探索開展林業經營收益權、公益林補償收益權、林產品訂單等預期收益權市場化質押擔保貸款。完善林業貸款財政貼息政策，鼓勵自治區相關部門和各市、縣（區）采取引導市場資本金注入、林權收儲擔保費用補助、農業貸款風險儲備金支持等措施支持開展林權收儲工作。探索成立林業產業發展基金，運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本和金融資本投入造林綠化、森林資源保護、特色經濟林、林下經濟、木本油料、花卉和旅游休閑康養等產業。積極培育第三方森林資源調查設計、森林資源資產評估機構，聯合保險機構開展森林保險工作，爭取國家政策性森林保險支持，發揮政策性森林保險的惠農惠林扶貧作用，妥善處理農村林業債務。（自治區金融工作局、寧夏銀監局、寧夏保監局、自治區財政廳牽頭，林業廳、發展改革委、旅游發展委等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
（四）加強集體林業管理和服務。
1.提升集體林業管理服務水平。進一步加強基層林權管理服務機構建設，抓好基層林業技術人員培訓，提高服務農民能力。加快建立完善集林權管理、流轉交易、社會服務“三位一體”的林權管理服務體系，為農民提供政策咨詢、林權評估、交易融資等服務。加快集體林業管理信息化建設，構建自治區、市、縣、鄉互聯互通的集體林權流轉監管服務平臺，實現與同級不動產登記系統和公共資源電子交易系統對接和數據共享，為群眾開展集體林權流轉和抵押貸款提供方便快捷的信息化服務。（自治區林業廳牽頭，自治區編辦、財政廳、國土資源廳、農牧廳、經濟和信息化委、信息化建設辦等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
2.健全集體林地經營糾紛調處機制。各市、縣（區）人民政府要以便民、利民、惠民為宗旨，建立健全集體林地承包經營糾紛調處工作規則和管理制度，制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃，加強對農村林地承包經營糾紛調解和仲裁工作的指導及培訓。按照屬地管理、分級負責的原則，將集體林地承包經營糾紛調處納入市、縣、鄉、村社會治安綜合治理考評范圍，層層落實責任，認真做好集體林地承包經營糾紛調處和考評工作。要及時高效、依法依規調處各類林權糾紛，做到一般糾紛不出鄉、重大糾紛不出縣，切實維護林區社會秩序的穩定。建立律師、公證機構參與林權糾紛處置工作機制，開設林業法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。（自治區信訪局牽頭，司法廳、林業廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：2019年底）
3.完善社會化服務體系建設。加快構建公益性和經營性服務相結合、專業服務和綜合服務相補充的新型林業社會化服務體系。充分發揮基層林業站、林業專業服務隊伍和市場化服務組織的作用，建立完善科研及科技推廣社會化服務體系，加強林業先進技術推廣應用，切實提高林業科技對林業增效、農民增收的貢獻率。鼓勵發展森林資源資產評估、市場信息、行業協會等社會中介服務機構，支持基層公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設，提升林業社會化服務水平。將林產品市場納入農產品現代流通體系建設范圍，加大林業機械購置補貼力度，大力推行“互聯網+林業”模式，發展林業電子商務，健全林產品交易市場服務體系。（自治區林業廳牽頭，財政廳、科技廳、商務廳等單位和各市、縣〈區〉人民政府配合。完成時限：持續推進）
三、保障措施
（一）加強組織領導。各市、縣（區）人民政府要加強對集體林權制度改革工作的組織領導，層層落實領導責任，協調解決改革中遇到的突出困難和問題，鞏固和完善改革成果，將集體林權制度改革成效作為各級領導班子及有關領導干部的考核內容。自治區各有關部門要按照職責分工，繼續完善相關政策，形成支持集體林業改革發展的合力。自治區各級林業行政主管部門要加強統籌協調，推動完善集體林權制度各項政策措施落到實處。要加強對集體林權制度改革的指導和督查，重大改革項目出臺要實行試點引路，通過試驗示范、典型宣傳，建立交流推廣激勵機制，推進集體林權制度改革不斷深化。
（二）鼓勵探索創新。建立健全改革激勵和容錯機制，創建集體林權制度改革試驗示范縣（區），探索“三權分置”、股份合作經營、完善森林生態效益補償機制、開展生態公益林分級經營管理、林權質押貸款、林業碳匯以及其他方面的集體林改創新工作。探索在林業重大生態工程、集體林區水電路等基礎設施建設、林業病蟲鼠害防治、林業保護設施建設等重點領域，實施政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引各類社會主體投資集體林業建設。加強與高等院校、科研部門合作，做好完善集體林權制度改革創新成效的監測評估工作。
（三）加大宣傳引導。各市、縣（區）人民政府和各級林業行政主管部門要加強宣傳引導，加大信息發布和政策解讀力度，組織各類媒體深入采訪報道，營造有利于完善集體林權制度的良好氛圍。要及時總結完善集體林權制度的好經驗、好做法，樹立和推廣示范典型，增強完善集體林權制度落實的帶動力和影響力。
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