農村宅基地管理法律政策問答
農業農村部農村合作經濟指導司
編 印 說 明
為幫助廣大農村宅基地工作者學習、掌握農村宅基地相關法律和政策，我們編印了《農村宅基地管理法律政策問答》。《問答》從宅基地基本政策和宅基地取得、使用、流轉、退出、監管等方面，依據國家現行法律法規和政策文件，結合實踐情況，對一些常見問題進行解答，旨在提供學習研究宅基地法律政策、做好宅基地管理工作的輔助參考，不作為直接政策依據。
由于農村宅基地涉及面廣、政策性強，各地情況千差萬別，我們將隨著實踐的發展對《問答》進行進一步修訂完善。
編 者
2020年3月
第一部分 基本政策
1. 什么是農村宅基地？
農村宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，不包括與宅基地相連的農業生產性用地、農戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。
2. 農村宅基地在土地分類中屬于哪一類？
按照不同的分類標準，土地分類的方法不同。
依據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法），按照土地所有制性質劃分，土地分為國有土地和農民集體所有的土地，其中宅基地屬于農民集體所有。按照土地用途劃分，土地分為農用地、建設用地、未利用地三大類。其中，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。因此，從土地性質和用途上來說，農村宅基地屬于集體建設用地。
按照2017年發布的《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017），土地進一步分為耕地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、其他土地等12類。其中，農村宅基地屬于住宅用地，農村道路占地屬于交通運輸用地。
3.農村宅基地歸誰所有？
農村宅基地歸本集體成員集體所有。
《中華人民共和國憲法》第十條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。
《中華人民共和國物權法》（以下簡稱物權法）第五十九條規定，農村集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。
4.哪些主體可以代表農民集體行使宅基地所有權？
物權法第六十條規定，對于集體所有的土地，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。
原國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、原農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）在“依法明確農村集體土地所有權主體代表”中規定，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉（鎮）農民集體經濟組織的，鄉（鎮）集體土地所有權由鄉（鎮）政府代管。在辦理土地確權登記手續時，由農民集體所有權主體代表申請辦理。集體經濟組織的具體要求和形式，可以由各省（自治區、直轄市）根據本地有關規定和實際情況依法確定。
2016年12月，中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）規定，依法由農村集體經濟組織代表集體行使農村集體資產所有權，未成立集體經濟組織的，分別由村民委員會、村民小組代表集體行使所有權。
綜上，可代表集體行使宅基地所有權的主體包括四類，即集體經濟組織（鄉鎮、村、村內）、村民委員會、村民小組、鄉（鎮）政府（代管）。
5. 什么是“一戶一宅”？
農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。
6. 我國現行農村宅基地制度的基本特征是什么？
宅基地制度是中國特色土地制度的重要組成部分，其核心是維護農村土地集體所有和保障農民基本居住權利。新中國成立以來，歷經演變，我國農村宅基地制度框架已基本形成，其基本特征是：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規劃管控、內部流轉。這一制度安排在保障農村“戶有所居、民不失所”等方面發揮了極為重要的作用，促進了農村經濟發展和社會穩定。
7. 現行農村宅基地產權制度的基本內容什么？
現行宅基地產權制度的基本內容是，農民集體擁有宅基地所有權, 農村集體經濟組織成員擁有宅基地使用權，符合條件的農戶具有分配宅基地的資格。
8. 農房與商品房的區別是什么？
農房是農村中供村民居住的房屋，與商品房的區別主要有：
一是土地性質不同：農房建設占用集體所有土地，商品房則占用國有建設用地。
二是取得方式不同：農房只允許符合條件的農村集體經濟組織成員申請取得宅基地進行建設，商品房是由具有房地產開發資質的企業取得國有建設用地開發建設。
三是土地使用年限不同：現行法律和政策沒有具體規定農村宅基地使用權期限；商品房用地的土地使用年限一般是70年，土地使用權期間屆滿的，自動續期。
四是交易條件不同：農房只能在本村集體經濟組織內部經批準后交易給符合宅基地分配資格的成員，不得抵押；商品房可以在市場上出售、租賃和抵押，交易自由。
9.目前國家對農村宅基地主要有哪些法律政策規定？
目前，國家對農村宅基地管理沒有專門性法律法規，相關的法律法規有《憲法》《土地管理法》《物權法》《擔保法》《城鄉規劃法》《不動產登記暫行條例》等。
黨中央國務院頒發了一系列政策文件，主要的有：相關的中央1號文件，國務院批轉國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》（國發〔1990〕4號），《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號），《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）等。
國務院有關行政主管部門制發的一系列部門規章和規范性文件，如《國家土地管理局關于印發〈確定土地所有權和使用權的若干規定〉的通知》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）、《國土資源部印發〈關于加強農村宅基地管理的意見〉的通知》（國土資發〔2004〕234號）、《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（國土資發〔2010〕28號）、《國土資源部 財政部 住房和城鄉建設部 農業部 國家林業局關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2014〕101號）、《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）、《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）、《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）等。
各省、自治區、直轄市按照法律和中央的要求，立足本地實際，制定出臺的地方性法規、規章和管理文件，共同構成了現行農村宅基地法律政策體系。
10.農村宅基地制度經過了哪些發展演變？
新中國成立以來農村宅基地制度的演變，以改革開放、物權法頒布、土地管理法修訂為標志，分為四個階段。
第一階段是1949年至1978年，集體所有制逐步建立。1954年《憲法》規定了農民宅基地所有權。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》（即“人民公社六十條”）規定了宅基地歸生產隊所有，一律不準出租和買賣。
第二階段是1978年至2007年，宅基地嚴格管理階段。1982年2月，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》提出宅基地限額要求，并對特定城鎮居民取得宅基地的合法性作了規定。1997年4月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。1998年修訂的土地管理法，刪除了1986年土地管理法關于城鎮非農業戶口居民使用集體土地建住宅的規定；規定了“一戶一宅、限定面積”，即“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。1999年5月，國務院辦公廳印發《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次禁止城市居民在農村購置宅基地的行為。
第三階段是2007年至2018年，改革賦權擴能階段。2007年3月出臺的物權法，明確宅基地使用權為用益物權。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，部署開展農村宅基地制度改革試點。2018年中央1號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，標志著宅基地制度改革探索進入新階段。
第四階段是2019年以來，宅基地規范管理階段。2019年8月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議對《中華人民共和國土地管理法》進行了第三次修正。新修正的土地管理法中，明確了一戶一宅、戶有所居的宅基地分配制度，統籌合理安排宅基地用地的村莊規劃編制制度；明確宅基地由鄉（鎮）人民政府審核批準，可以依法自愿有償退出，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，以及國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理工作的宅基地管理新體制。新修正的土地管理法標志著我國農村宅基地管理，從管理機構、制度設計到政策指導、監督檢查，進入規范管理的新時期。
11.農村土地三項制度改革是指什么？
農村土地三項制度改革是指農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。
2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2014〕71號），在全國部署農村土地三項制度改革試點工作。改革的主要目標是：健全程序規范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。探索形成可復制、可推廣的改革成果，為科學立法和修改完善相關法律法規提供支撐。
2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權在試點地區暫停實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定，啟動了農村土地三項制度改革試點工作，全國共33個試點縣。
12.農村宅基地制度改革試點情況如何？
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了農村宅基地制度改革的目標任務，主要內容是：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道；建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。
根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，改革完善農村宅基地制度的主要內容是“兩探索、兩完善”，即：完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度。2019年，農村宅基地制度改革試點工作取得的成熟經驗在新修訂的土地管理法中得到體現。但是，由于試點的時間短、內容不足、覆蓋面小，改革探索還不夠充分，宅基地制度中的一些深層次矛盾和問題依然存在。
2019年中央1號文件要求“穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。”2020年中央1號文件要求“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。”按照中央要求，農業農村部牽頭制定新一輪農村宅基地制度改革試點方案，經中央審定后將部署開展。
13.什么是農村“兩權”抵押試點？
農村“兩權”抵押試點是指農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作。
為進一步深化農村金融改革創新，加大對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，2015年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號），部署開展農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作。
2015年12月，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定；在天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定。
14.宅基地“三權分置”指什么？
2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》在“深化農村土地制度改革”中提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
2020年中央1號文件要求“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。”按照中央要求，農業農村部將牽頭組織試點，拓展試點范圍，豐富試點內容，完善制度設計，圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，探索完善宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管等制度的方法路徑，總結一批可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度創新成果。
第二部分 宅基地取得
15.農村村民在什么情況下可以申請宅基地？
依據土地管理法，結合各省（自治區、直轄市）宅基地管理的有關規定，農村村民有下列情況之一的，可以以戶為單位申請宅基地：
（1）無宅基地的；
（2）因子女結婚等原因確需分戶而現有的宅基地低于分戶標準的；
（3）現住房影響鄉（鎮）村建設規劃，需要搬遷重建的；
（4）符合政策規定遷入村集體組織落戶為正式成員且在原籍沒有宅基地的；
（5）因自然災害損毀或避讓地質災害搬遷的。
各省（自治區、直轄市）對農戶申請宅基地條件有其他規定的，應同時滿足其他條件要求。
16.農村宅基地審批主體是誰？
土地管理法第六十二條規定，農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。第四十四條規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。
為完善農村宅基地審核批準機制，《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）明確，鄉鎮政府要探索建立一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度，方便農民群眾辦事。根據農業農村、自然資源等部門聯審結果，由鄉鎮政府對農民宅基地申請進行審批，出具《農村宅基地批準書》，鼓勵地方將鄉村建設規劃許可證由鄉鎮一并發放，并以適當方式公開。
17.農村宅基地申請審批程序是什么？
農村宅基地分配實行農戶申請、村組審核、鄉鎮審批。按照《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號），宅基地申請審批流程包括農戶申請、村民小組會討論通過并公示、村級組織開展材料審核、鄉鎮部門審查、鄉鎮政府審批、發放宅基地批準書等環節。具體流程如下圖所示。沒有分設村民小組或宅基地和建房申請等事項已統一由村級組織辦理的，農戶直接向村級組織提出申請，經村民代表會議討論通過并在本集體經濟組織范圍內公示后，報送鄉鎮政府批準。
18. 農民建房能否使用農用地？
農民建房在符合規劃的條件下可以使用農用地，但要依法先行辦理農用地轉用手續。農用地轉為建設用地的，按照土地管理法第四十四條規定，在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施規劃將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次分別由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準；在已批準的農用地轉用范圍內，具體可以由市、縣人民政府批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。
2020年3月12日，國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號），一方面將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。另一方面試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
19. 農民轉讓宅基地后，是否可以再申請宅基地？
按照土地管理法第六十二條規定，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。
20. 農村宅基地使用權的性質是什么？
宅基地使用權是一種用益物權。物權法第三編“用益物權”第十三章專章規范宅基地使用權，其中第一百五十二條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。
21. 進城落戶的農民能否繼續保留宅基地使用權？
進城落戶的農民可以依法保留其原來合法取得的宅基地使用權。
按照 《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》 （中發〔2019〕1號）“堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件”規定精神，不能強迫進城落戶農民放棄其合法取得的宅基地使用權。在此之前，《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）規定，“農民進城落戶后，其原合法取得的宅基地使用權應予以確權登記。”
22.農村宅基地和農房能否繼承？
農村宅基地不能繼承，農房可以依法繼承。
農村宅基地所有權、宅基地使用權和房屋所有權相分離，宅基地所有權屬于農民集體，宅基地使用權和房屋所有權屬于農戶。宅基地使用權人以戶為單位，依法享有占有和使用宅基地的權利。在戶內有成員死亡而農戶存續的情況下，不發生宅基地繼承問題。農戶消亡時，權利主體不再存在，宅基地使用權滅失。同時，根據繼承法的有關規定，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承。因房地無法分離，繼承人繼承房屋取得房屋所有權后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物權性質的宅基地使用權。
23.什么是“房地一體”不動產權證？
“房地一體”不動產權證是物權權利歸屬的憑證。根據《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》等的規定，將農村宅基地、集體建設用地及其上的建筑物、構筑物實行統一權籍調查和確權登記后，統一頒發“房地一體”的不動產權證書。
24. 辦理“房地一體”不動產權證需要提交哪些材料？
申請宅基地使用權及房屋所有權首次登記的，應當根據不同情況，提交下列材料：（一）申請人身份證和戶口簿；（二）不動產權屬證書或者有批準權的人民政府批準用地的文件等權屬來源材料；（三）房屋符合規劃或者建設的相關材料；（四）權籍調查表、宗地圖、房屋平面圖以及宗地界址點坐標等有關不動產界址、面積等材料；（五）其他必要材料。
因依法繼承、分家析產、集體經濟組織內部互換房屋等導致宅基地使用權及房屋所有權發生轉移而申請登記的，申請人應當根據不同情況，提交下列材料：（一）不動產權屬證書或者其他權屬來源材料；（二）依法繼承的材料；（三）分家析產的協議或者材料：（四）集體經濟組織內部互換房屋的協議；（五）其他必要材料。
25. 對歷史形成的超標占用宅基地如何確權登記？
根據原國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、原農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）規定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證。
1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；
1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；
1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。
第三部分 宅基地利用
26.閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的主要方式有哪些？
閑置宅基地盤活利用要統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承等因素，選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。根據《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號），盤活利用主要有以下方式：
一是利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態。
二是利用閑置住宅發展農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。
三是采取整理、復墾、復綠等方式，開展農村閑置宅基地整治，依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策，為農民建房、鄉村建設和產業發展等提供土地等要素保障。
27.閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的主體有哪些？
《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）提出，依法保護各類主體的合法權益，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。盤活利用的主體主要包括以下三類：
一是農村集體經濟組織及其成員。在充分保障農民宅基地合法權益的前提下，支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。鼓勵有一定經濟實力的農村集體經濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統一盤活利用。
二是返鄉人員。支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目。《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）提出“支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和農民合作改建自住房。”
三是社會企業。引導有實力、有意愿、有責任的企業有序參與閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。
28.鼓勵閑置宅基地盤活利用的支持政策有哪些？
一是資金獎勵和補助。統籌安排相關資金，用于農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用獎勵、補助等。
二是金融創新支持盤活利用項目。條件成熟時，發行地方政府專項債券支持農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目。推動金融信貸產品和服務創新，為農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供支持。
三是資源項目社會推介。結合鄉村旅游大會、農業嘉年華、農博會等活動，向社會推介農村閑置宅基地和閑置住宅資源。
29.如何穩妥推進閑置宅基地盤活利用試點示范？
各地結合實際，選擇一批地方黨委政府重視、農村集體經濟組織健全、農村宅基地管理規范、鄉村產業發展有基礎、農民群眾積極性高的地區，有序開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范。突出鄉村產業特色，整合資源創建一批民宿（農家樂）集中村、鄉村旅游目的地、家庭工場、手工作坊等盤活利用樣板。總結一批可復制、可推廣的經驗模式，探索一套規范、高效的運行機制和管理制度，以點帶面、逐步推開。
30. 如何依法規范閑置宅基地盤活利用行為？
進一步加強宅基地管理，對利用方式、經營產業、租賃期限、流轉對象等進行規范，防止侵占耕地、大拆大建、違規開發，確保盤活利用的農村閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權屬清晰。
要堅決守住法律和政策底線，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得違法違規買賣或變相買賣宅基地，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
對利用閑置住宅發展民宿等項目，要按照2018年中央1號文件要求，盡快研究和推動出臺消防、特種行業經營等領域便利市場準入、加強事中事后監管等措施。
31. 發展民宿利用農民農宅（房）有什么規定？
根據2019年文化和旅游部出臺的《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065—2019），旅游民宿是指利用當地民居等相關閑置資源，經營用客房不超過4層、建筑面積不超過800平方米，主人參與接待，為旅客提供體驗當地自然、文化與生產生活方式的小型住宿設施，分為城鎮民宿和鄉村民宿。旅游民宿的經營場地應符合本市縣國土空間總體規劃（包括現行城鎮總體規劃、土地利用規劃）、所在地民宿發展有關規劃。經營民宿應符合治安、消防、衛生、環境保護、安全等有關規定與要求，取得當地政府要求的相關證照。一些地方如北京、上海、海南等，因地制宜出臺政策文件，對利用農房發展民宿作了具體規定，促進鄉村民宿持續健康發展。
《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）規定，鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定，租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期后，雙方可以另行約定。
32.如何促進節約集約利用宅基地？
根據土地管理法的規定，農村村民建住宅應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。
《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）進一步要求，合理安排宅基地用地，嚴格控制新增宅基地占用農用地，不得占用永久基本農田；涉及占用農用地的，應當依法先行辦理農用地轉用手續。城鎮建設用地規模范圍外的村莊，要通過優先安排新增建設用地計劃指標、村莊整治、廢舊宅基地騰退等多種方式，增加宅基地空間，滿足符合宅基地分配條件農戶的建房需求。城鎮建設用地規模范圍內，可以通過建設農民公寓、農民住宅小區等方式，滿足農民居住需要。
33.農村宅基地和農民住房可以抵押嗎？
除全國人大常委會授權開展農民住房財產權抵押貸款試點的地區外，其它地方農村宅基地和農房不能抵押。
物權法第一百八十四條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。擔保法第三十七條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。
同時，物權法第一百八十二條規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。即我國實行“房地一體”原則，因宅基地使用權不得抵押，造成其上農房事實上也不能抵押。
第四部分 宅基地流轉
34.宅基地使用權流轉的方式有哪些？
宅基地使用權流轉方式包括轉讓和出租。
35.農村宅基地使用權轉讓必須滿足什么條件？
宅基地使用權轉讓須在征得宅基地所有權人同意的前提下，在村集體經濟組織內部進行，且受讓人須為符合宅基地申請條件的農村村民。各省（自治區、直轄市）對宅基地轉讓做出其他條件要求的，須同時滿足規定要求。
36.城鎮居民能否在農村購買宅基地？
不能。
《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）明確規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）要求，“宅基地是農村村民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。”
37.農房出租的最長年限是多少？
合同法第二百一十四條規定：租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年。
《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）規定，城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定，租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期后，雙方可以另行約定。
第五部分 宅基地退出
38.村集體在什么情況下可以收回農民宅基地？
有下列情形之一的，村集體報經原批準用地的人民政府批準，可以收回宅基地使用權：
（1）鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要使用土地的，集體收回宅地基使用權，并對宅基地使用權人給予適當補償；
（2）不按照批準的用途使用宅基地的；
（3）因撤銷、遷移等原因而停止使用宅基地的；
（4）空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不再確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，集體收回宅基地使用權；
（5）非農業戶口居民（含華僑）原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，集體收回宅基地使用權；
（6）在確定農村居民宅基地使用權時，其面積超過當地政府規定標準的，可在土地登記卡和權證內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分由集體收回使用權；
（7）地方政府規定的其他情形。
39. 農村宅基地自愿有償退出有哪些規定？
土地管理法第六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）規定：對進城落戶的農村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵其自愿有償退出宅基地。
40. 農民退出宅基地的程序是什么？
在宅基地制度改革試點探索中，農民退出宅基地主要包括以下步驟：農戶提交書面申請、村審核、專業機構評估價值、農戶與村集體簽訂協議、農戶獲得補償、縣級主管部門變更登記。
41.農民自愿退出宅基地后還可以再申請嗎？
從宅基地制度改革試點探索的情況看，部分試點地區區分宅基地退出情況，確定能否繼續申請的方式，主要包括以下情形：
一是完全退出。自愿有償退出合法占用宅基地，且不再保留宅基地使用權申請資格的，不能再申請。該情形下，農戶一般能獲得完整補償。
二是部分退出。退出合法占有的宅基地但繼續保留宅基地使用權申請資格的，在約定期限內如有需要可以再申請。該情形下，農戶可獲得的退出補償較少。
三是違法占用宅基地退出。對農民違法違規超占、多占的宅基地，各地一般采用無償退出方式，退出后不能再申請。
42.農民退出的宅基地如何利用？
《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）提出，在尊重農民意愿并符合規劃的前提下，鼓勵村集體對退出的宅基地進行土地綜合整治，整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展。閑置宅基地盤活利用產生的土地增值收益要全部用于農業農村。
43. 農村宅基地征收如何補償？
對宅基地征收，物權法、土地管理法都作了明確規定。
物權法第四十二條規定：為了公共利益的需要，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。
土地管理法第四十八條第四款規定：征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。
44. 如何保障農民宅基地合法權益？
宅基地是農村村民的基本居住保障用地。《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）要求：要充分保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。嚴格控制整村撤并，規范實施程序，加強監督管理。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。
第六部分 宅基地監督管理
45.農業農村部關于宅基地有哪些職能？
根據土地管理法和農業農村部“三定”方案，農業農村部負責農村宅基地改革和管理有關工作。承擔農村宅基地制度改革工作，負責起草農村宅基地管理和使用相關法律法規草案及政策，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用。
46. 農業農村部門與自然資源部門關于農村宅基地的職責分工是什么？
按照部門“三定”方案，農業農村部門負責農村宅基地改革和管理有關工作；自然資源部門負責土地等國土空間用途轉用、土地整理復墾、不動產統一確權登記、擬訂國土空間規劃并監督實施等工作。具體工作中，村莊規劃、土地利用年度計劃、鄉村建設規劃許可、房地一體的宅基地使用權確權登記頒證等工作由自然資源部門負責，宅基地的管理、改革、利用、調查、監管等工作由農業農村部門負責。
47. 農村宅基地管理的工作機制是什么？
農村宅基地管理機制是部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體。宅基地管理工作的重心在基層，縣鄉政府承擔屬地責任，農業農村部門負責行業管理，具體工作由農村經營管理部門承擔。縣鄉政府要強化組織領導，切實加強基層農村經營管理體系的建設，加大支持力度，充實力量，落實經費，改善條件，確保工作有人干、責任有人負。
48.農村宅基地審批監管“三到場”指什么？
農村宅基地審批監管“三到場”是指宅基地申請審查到場、開工前丈量批放到場和建成后核查驗收到場。
宅基地申請審查到場：收到宅基地和建房（規劃許可）申請后，鄉鎮政府要及時組織農業農村、自然資源部門實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃和地類等。
開工前丈量批放到場：經批準用地建房的農戶，應當在開工前向鄉鎮政府或授權的牽頭部門申請劃定宅基地用地范圍，鄉鎮政府及時組織農業農村、自然資源等部門到現場進行開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置。
建成后核查驗收到場：農戶建房完工后，鄉鎮政府組織相關部門進行驗收，實地檢查農戶是否按照批準面積、四至等要求使用宅基地，是否按照批準面積和規劃要求建設住房，并出具《農村宅基地和建房（規劃許可）驗收意見表》。
49.村級組織在宅基地日常管理中應發揮什么作用？
農村宅基地歸農民集體所有，集體經濟組織或村委會行使農村宅基地所有權。村級組織在鄉鎮政府的指導下，要健全完善本村宅基地民主管理辦法，探索設立村級宅基地協管員，依法管好用好宅基地。在申請審批過程中，負責初步審核并全程參與落實“三到場”要求，重點參與鄉鎮政府組織的現場開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置；農戶建房完工后，參與鄉鎮政府組織的驗收環節，實地檢查農戶是否按照批準面積、四至等要求使用宅基地，是否按照批準面積和規劃要求建設住房。加強農村宅基地日常巡查，及時發現和制止涉及宅基地的各類違法違規行為，并將不聽勸阻、拒不改正的情況及時向上級報告。
50.如何推進農村宅基地歷史遺留問題化解？
“一戶多宅”、面積超標等農村宅基地歷史遺留問題成因復雜，涉及農民群眾切身利益，要因地制宜，對照法律和政策進行分類認定，妥善處置。
一是結合第三次全國國土調查等工作，開展農村宅基地統計調查，掌握基本情況。
二是結合房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，按照不同時期的法律和政策，分類處理。
三是結合實施村莊規劃、新農村建設、農村人居環境整治等，對多占、超占、亂占宅基地等按照規劃進行逐步調整。
四是引導村級通過民主協商和村民自治，化解一部分遺留問題。
五是加強農村宅基地管理，防止產生新的違法違規行為。
51. 農民非法占地建房應承擔什么法律責任？
我國實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持土地用途管制，嚴禁超標準占用宅基地。對違法違規占地建房行為，土地管理法、城鄉規劃法明確了相應的法律責任。
土地管理法第七十五條規定：違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
土地管理法第七十七條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
土地管理法第七十八條規定：農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。
城鄉規劃法第六十五條規定：在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
52. 查處農村宅基地違法行為的執法程序是什么？
宅基地違法用地行為行政執法中，縣級以上農業農村主管部門依據土地管理法第六十七、六十八條，首先是責令停止違法行為，履行監督檢查權；第二是責令限期拆除，作出責令限期拆除的行政處罰決定。如果違法行為繼續，按第八十三條處理。
土地管理法第八十三條“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔”。
按照中央深化行政執法體質改革精神和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（中辦發〔2019〕5號）要求，各地可探索按照法定程序和要求逐步將農村宅基地執法權賦予鄉鎮人民政府實施，
53. 農村宅基地糾紛有哪些化解途徑？
土地管理法第十四條規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。
當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。
在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。
宅基地糾紛還可通過人民調解解決。人民調解是指在調解委員會（包括城市的居民委員會和農村的村民委員會）的主持下，以國家的法律、法規規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育、規勸疏導，促進糾紛當事人互相諒解，平等協商，從而自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾自治活動。人民調解是現行調解制度的一個重要組成部分，是我國法制建設的一項獨特制度。
54.農村宅基地管理應做好哪些基礎工作？
結合國土調查、宅基地使用權確權登記頒證等工作，推動建立農村宅基地統計調查制度，組織開展宅基地和農房利用現狀調查，全面摸清宅基地規模、布局和利用情況。逐步建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統，推進宅基地申請、審批、流轉、退出、違法用地查處等的信息化管理。
加強調查研究，及時研究解決宅基地管理和改革過程中出現的新情況新問題，注意總結基層和農民群眾創造的好經驗好做法，貫徹落實新修訂的土地管理法，及時修訂完善各地宅基地管理辦法。
加強組織領導，強化自身建設，加大法律政策培訓力度，以工作促體系建隊伍，切實做好宅基地管理工作。
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