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──關于加強扶貧職能建設的理性思考 一、前言：扶貧──豐碑無言 扶貧工作始于1980年，至今歷時二十余年。從當初的棉布賒銷、平價汽車、汽油、鋼筋、水泥等物資供應，到耕牛、種豬的無償扶持，表明黨和政府通過扶貧渠道對老、少、邊、窮地區人民群眾的關心和重視。做為成立不久的扶貧機構，受到群眾廣泛的歡迎和尊重。這一階段，主要是以“撒胡椒面”的方式開展扶貧工作。“村村開花，戶戶冒煙”，有的村寨幾乎每家每戶都受到過扶助。這種方式帶有很大的“救濟”性質，對于緩解貧困起過一定的作用，但治標不治本。大概在1985年前后，扶貧工作實現了“救濟式”扶貧到“開發式”扶貧的過渡，區域性扶貧支柱產業蓬勃興起。隨著經濟體制改革的深入，扶貧支柱產業面臨著體制轉型、企業管理、市場競爭等因素的挑戰。一方面支柱產業的發展步履艱難；一方面多數貧困人口并不能因此獲益。顯然，這種扶貧模式有悖于扶貧的初衷。從1994起，國家實施《八七扶貧攻堅計劃》，投入大量的資金扶持農村貧困地區水、電、路、學校、衛生院等基礎設施。廣大農民的生產、生活條件得到改善。然而，值得注意的是，這種零星的、局部的基礎設施好壞與區域內的貧困原因并沒有必然的因果關系。隨著新世紀的來臨，《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010）》正式出臺，標志著扶貧開發工作翻開了新的一頁。但扶貧方式的改革卻成了一個嚴竣的課題。 二、扶貧的困惑──陷井？抑或誤區？ 扶貧，乍聽就知道，這是一項崇高的事業，偉大的善舉。它的含義注定我們的工作對象就是弱勢群體。扶貧工作曾經一度火爆，“動真情、干實事”，成為扶貧干部的座右銘。隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，扶貧模式并沒有適時調整。特別是“八七”扶貧攻堅中后期，“扶富不扶貧”的現象十分普遍，那種扶大戶、扶專業戶帶動貧困戶，甚至“公司加農戶”的扶貧模式，從扶貧的角度看，都是本末倒置。農業銀行這塊的貼息貸款，沒有抵押、沒有償還能力的貧困戶，根本得不到扶持。財政扶貧資金這一塊，真正的貧困人口也沾不到邊。每年上報的項目，都是修建水、電、路、學校、衛生院等基礎實施項目，一成不變。而通過七、八年甚至更長時間的扶持，扶了多少，建了多少，項目規模與資金規模相不相符，發揮了多大的作用，到底有沒有扶貧效益，目前這類項目還有多少等等，我總感到這里面少了一個“大盤點”的環節。這是“八七”扶貧攻堅過程完成之后留下的遺憾。 ２００１年底，《中國農村扶貧開發綱要》的出臺，標志著新一輪的扶貧開發的啟動。但是，扶貧開發工作因陋就簡，并沒有實質性的變化。扶貧模式老化，扶貧機構弱化，扶貧功能淡化，扶貧內容抽象化等問題沒有從根本上得到解決。隨著機構改革的深入，基層扶貧機構大都逐漸從政府序列中淡出，處于一種若即若離、可有可無的邊緣地位。而條條管理上，上下關系并沒有理順，系統內部缺乏建章立制，責任不明，崗位不清，獎罰不力，散亂狀態成更為突出。人事、經費受塊塊的掣肘，工作左右亦難，進退亦難，處境十分尷尬。歸納起來，扶貧機構面臨三種困撓：一是扶貧功能弱化。現有的扶貧功能中最關鍵的最實在的一項是扶貧資金的管理。從2002年起，這項管理權從扶貧機構中分離出去，意味著扶貧機構喪失了一項最主要的功能。二是運轉機制不靈。條塊之間、項目與資金之間、項目單位與扶貧機構之間、施工單位與項目單位之間等等，又存在資金投向的分歧，以存在部門利益之爭。實際上，扶貧機構并沒有被賦予過多過大的權限，而僅有的能體現扶貧職能的資金管轄權從中分離出去，企圖達到“制衡原則”的目的，則弊大于利。扶貧工作在運作過程中，步步求助于人，工作十分低調。三是調控手段不高。資金管理、項目管理、社會扶貧管理、科技扶貧管理等方方面面都涉及到其他部門、其他行業。靠扶貧機構的現有職能，既沒有資金來調配，以沒有權力來控管、協調、組織項目的實施其難度可想而知。扶貧機構是頭抬不起，腳伸不直。 扶貧，顧名思義，它是一項浩大細致的系統工程。說它大是因為扶貧是一個國際問題，說它小是因為扶貧始終關注貧困人口的生產和生活情況。做為職能部門，它到底具備哪些功能？從2002年起，基層扶貧部門的主要功能不外乎以下4個方面：①扶貧重點村財政扶貧資金項目的編報。②對項目實施進度進行跟蹤與監督。③科技培訓。④社會扶貧。從邏輯上說，扶貧不能離開貧困對象，否則，這項工作就沒有意義。問題是，扶貧職能與貧困人口并沒有直接的關系。（一）先從扶貧口徑的統計數據說起。一年一度扶貧口徑上的統計數據，諸如貧困戶人均純收入、貧因人口人均占有糧等等，其依據是什么？在農村，一個小組、一個村的貧富狀況，除兩頭外，60％左右屬于中間狀態，貧困戶與一般戶沒有明顯的界限，恩格系數受監測條件的限制，只能估算，貧困人口不具體，更何況“貧富”本身還是一個動態的概念。至于一個鄉鎮、一個縣，其貧困人口就更難把握了。對象不明確，數字的真實性就值得懷疑。一是數字本身不能說明任何問題；二是由于扶貧工作與貧困人口沒有直接的關系，這種數字即便是真實的，也沒有實際意義。（二）貧困人口到底從扶貧渠道獲得多少實惠？扶貧初始階段，“救濟式”扶貧方式使多數貧困人口受益。此后，進入“開發式”扶貧，扶貧資金用于支柱產業建設，扶貧對象是專業戶、大戶，貧困人口基本上沒有獲得扶持。“八七”扶貧攻堅階段，黨和政府出臺了一系列扶貧優惠政策，比如減免貧困戶生豬屠宰稅、農業稅、農林特產稅等。但據我調查發現，這些政策在各地大打折扣，執行力度不一，標準不一，且操作上有一定的困難。至于農村稅費改革之后，這些政策對貧困戶也就起不到什么作用。這期間，財政扶貧資金基本上用于農村基礎設施建設，與貧困人口沒有直接的關系。扶貧信貸，由于其門檻大高，貧困人口只能徘徊在外。（三）科技培訓的對象是誰？科技培訓是扶貧機構的一項職能。其目的是通過舉辦各類實用科技培訓班，提高貧困人口綜合素質，提高貧困人口參加農業開發的科技含量，使他們掌握1-2門實用技術。其實，從事這項工作的同志都清楚，真正參加培訓的仍然是以產業大戶、部門負責人為主。（四）協作的內涵是什么？扶貧部門有一個內設機構，統稱“協作”。它在以前具體負責單項申請低息貸款的大宗項目的申報工作，主要協調與信貸行的關系。這項工作已消停多年。后來社會扶貧成了“協作”的主要工作內容。但是，從管理科學來說，由于調控手段不高，社會扶貧各行其是。扶貧機構沒有起到統領、組織、協調的作用。從這個意義上說，“協作”的職能顯得過于空泛和單薄。（五）誰動了財政扶貧資金這塊燙手的“奶酪”？從項目申報表中，看不出任何超出扶貧資金使用范圍的項目。但在資金流動過程中，轉移用途、擠占、截留等現象十分普遍。問題出在哪里？資金流向何處?這里有沒有體制上的原因？扶貧系統缺乏認真的總結和反思。最后，導致扶貧機構處于功能危機。 三、關于現行扶貧模式的幾點質疑 第一批扶貧重點村財政扶貧資金項目陸續開工，標志著改革后的新的資金管理機制開始運轉，但是，扶貧模式因循坐誤。說句不中聽的話，無非新瓶舊酒，華而不實。 （一）扶貧資金“封閉運轉”的疑問及其負面效應。應該承認，財政扶貧資金管理辦法，一直處于不斷完善的過程中，出現一此諸如截留、挪用、虧空等現象，至使項目單位得不到扶持或足額扶持，并不奇怪。關鍵是管束不嚴，懲治不力。“封閉運轉”管理模式把項目管理與資金管理對立起來，是形而上學的表現。過去，扶貧資金在運轉過程中出現流失的現象，其責任不完全是在扶貧機構所管轄的職能范圍內造成的。扶貧機構充其量也就是執行機構，至于資金在縣、鄉、村、項目單位流動過程中，任何一個環節都有可能出漏洞。即使目前“封閉運行”模式，資金直接進入施工單位帳戶，誰又能保證資金足額用于項目上？ 扶貧項目沒有預決算，項目工程量與資金規模不相適應時，有三種情況：一是工程規模大于資金規模，施工單位不會做虧本的買賣。二是項目規模小于資金規模，施工單位不可能將余額返還財政。實際上，項目申報時，工程預算一般高于實際成本。三是分期建設項目，存在三個不確定因素：①續建工程項目，續建部分能否申報成功？②由于施工招標是分年度進行，前后期的施工單位能不能保持一致？③分期建設項目的建設內容如何確定？這些問題表明扶貧項目、資金的管理難度在增大。 （二）項目監督、項目驗收的疑問。一是扶貧部門有多大的監督能力？二是如何解決扶貧項目的管理成本？三是如何解決項目進度跟蹤，質量監督等方面的技術問題？扶貧項目多是修補、擴建性質，而項目申請時所造的預算基本是按新建標準。因此，項目投資進度、工期、質量等彈性系數較大，偷工減料、弄虛作假的機會更多。 （三）基礎設施建設與扶貧開發的關系。我要提的問題是，通過二十余年的扶貧實踐，為什么沒有看到也沒有聽到哪個村、哪個組因為修通了公路，完善了水利設施，這個村、這個組的貧困面貌改變了，貧困人口因此擺脫了貧困？既然如此，現行的扶貧模式就值得質疑，財政扶貧資金投向的合理性就值得質疑！事實上，生產、生活條件的確影響著一個地方的經濟發展，但是，改善基礎設施它不是扶貧部門的主要責職。或者說，它是目前扶貧工作無力解決的問題。因為能夠影響一個地方經濟發展的基礎實施，它不是在一、二十萬元以內完工的項目，可能是幾十公里的山路、五六百米的大橋，幾千萬伏的輸變電線路，上千米開山鑿洞的水渠等等，投資規模都在百萬、千萬元以上。相對于分布散、額度小的扶貧資金來說，顯然杯水車薪，無濟于事。現行的扶貧資金用于農村基礎設施建設與改造，它對于修補斷橋、殘道、廢井、敗渠等確實起著積極的作用。但是，這些等待修補的項目還不至于大到成為一個地方貧困的原因，而且，修橋補路、打井開渠等項目，即使在經濟發達地區，也是再普通不過的事情。它與扶貧不存在必然的因果關系，不屬于扶貧工作的范疇。從這個角度看，扶貧與開發成了風馬牛的關系。我認為，現行的扶貧模式，現有的扶貧功能，形式大于內容，在扶貧實踐中無足輕重，沒有起到真正解決貧困問題的作用。因此，扶貧呼喚新思維、新理論。 四、扶貧，艱難的選擇──路在何方 扶貧工作了出現了思想僵化、路子老化、職能弱化等問題，既關系到扶貧事業的發展，也關系到扶貧機構的生存，扶貧工作面臨著“與時俱進”的大挑戰。做為扶貧隊伍中的一分子，我由衷地感到，探索扶貧開發的新路子既是一種責任，也是一種無奈。 （一）以立法的形式規定扶貧的職能，把扶貧開發納入法制化管理軌道。要解決4個問題：1、強制性。公民、法人都有扶貧的義務，對某些經營、消費項目、財產繼承等實行強制征收扶貧基金。2、合理性。扶貧資金、項目規范化管理。扶貧投入符合科學化、合理化原則，減少盲目性、隨意性。3、責任性。扶貧開發既然是一項工作，必須有具體的任務指標、工作內容、責任劃分、獎罰措施。4、延續性。扶貧不是階段性工作。貧和富是一對對立統一、相互依存的矛盾，人類文明程度再高，貧困問題依然存在。因此，扶貧是一個永恒的主題。 （二）改革現行扶貧模式，實現產業化扶貧。前面已經談到，現行的扶貧模式并不能解決貧困中的實際問題。這種方式有悖于扶貧的初衷。改革是必然。如何改？我以為，既然是扶貧，我們的工作就應該鎖定貧困現象和貧困人口。扶貧好比一根軸承，只有同貧困的齒輪嚙合，才能有效運轉。扶貧工作管不到貧困戶，管不到貧困人口，管不到貧困現象，扶貧就等于找不到戰場，丟失了目標，扶貧就失去意義。我認為，以產業扶貧的方式，把千千萬萬的貧困人口聯結起來，通過產業開發，達到使貧困人口增收脫貧的目的。具體做法是：1、明確扶貧對象，登記備案。2、以村為單位，成為扶貧產業開發協會，所有的貧困人口申請入會。產生協會領導班子，負責項目的設施。民主推選開發項目，報上級扶貧。3、開發項目以股份制的形式，吸收所有貧困人口為股東，他們是扶貧產業的主人。扶貧部門以項目資金入股，代表政府掌握控股權。貧困人口以土地、資源、勞動力等形式入股。盈利后，扶貧部門享受的利潤，部分或全部用于當地的基礎設施建設。4、所有股東都有監督的權力和義務。這種扶貧模式的意義在于：一是為貧困人口解決了固定的收來源。二是扶貧與開發實現了真正意義上的結合，起到立竿見影的效果。三是為扶貧開發培養、煅練人才。四是強化了扶貧功能和服務意識，有利于扶貧機構的自身建設。 需要說明的是，這里所說的扶貧產業不同于“八五”期間的扶貧支柱產業。前者以貧困人口為直接扶持對象，以股份制的形式把貧困戶聯成一個整體，他們是產業的主體，參與市場競爭，直接獲利。后者是以專業戶、大戶為直接扶持對象，貧困人口以客體的身份受雇在支柱產業中，簡接獲利。 （三）改革科技扶貧因循守舊的做法，科技培訓面向貧困人口，面向扶貧產業。長期以來，扶貧系統內部所謂的科技扶貧培訓辦班過多過濫，與真正意義上的科技扶貧相距甚遠，造成資源的極大浪費。我認為，既然是科技扶貧，培訓對象離不開貧困戶勞動力，培訓內容離不開扶貧產業。同時，根據扶貧產業發展的需要，實行有償培訓與義務培訓相結合。根據各地的優勢產業，建立培訓基地，最大限度發揮科技扶貧項目的輻射作用。 （四）建立社會扶貧的長效機制，將社會扶貧納入規范化管理。社會扶貧包括“救濟性”扶貧和“開發性”扶貧。只要是“開發性”扶貧活動，應歸屬扶貧部門管轄。它主要是指黨政部門、企事業單位、個人通過募集資金、物資和技術支援，幫助貧困人口發展生產。這項工作主要在政府的倡導下自發進行，沒有具體的要求。雖不乏動真情、辦實事的典型，但多數是走過場，流于形式。扶貧效果實在不敢茍同。社會扶貧對于扶貧機構而言，并沒有發揮組織、管理、協調的作用。社會扶貧所籌集的資金、物資缺乏統籌安排，不僅沒有起到扶貧應有的效果，而且往往產生一些消極的影響。當務之急是，扶貧機構如何承擔社會扶貧的組織、協調、引導工作。我以為：一是發揮職能優勢。在社會扶貧的過程中，各職能部門為扶貧產業的發展提供良好的外部環境，爭取更多的優惠政策。二是建立社會扶貧基金。資金來源為一年一度對黨政部門、企事業單位實行硬性攤排和個人捐款。由扶貧部門統一管理，用于解決貧困人口就醫難、就學難的問題，幫助貧困人口災后重建和生產、生活自救，解決貧困人口生存、發展中遇到的困難。 （五）強化扶貧功能，充實扶貧內涵。由于扶貧部門目前處境尷尬，條條無線，塊塊無權，扶貧工作步履艱難。扶貧隊伍人心躁動，見異思遷。有些縣的扶貧辦，從領導到職工，幾乎每個人都有自己的實體或第二份職業。這種現象反映了一種不安的心態，一種生存與發展的危機感。扶貧工作的前景、奔頭，引起業內人士的擔憂。有人戲謔地評價目前的扶貧機構：權力掛“空檔”，經濟“響叮當”。扶貧工作進入低谷。當前，眾望所歸的也是扶貧焦點所在的問題是；（1）扶貧機構囊中羞澀，無錢辦事；（2）扶貧機構職能弱化。因此，我認為，即使繼續采用現行資金“封閉運行”扶持重點村基礎設施項目的扶貧模式。扶貧部門也必須從大局出發，加強職能建設，提高扶貧工作的調控能力。建議適時組建自己的施工隊伍。2002年重點村財政扶貧資金項目，通過招標組織社會上的施工單位，其弊端初露端倪:（1）增加了扶貧項目管理成本。項目從規劃設計。組織施工、檢查驗收等，每個環節都離不開錢。這些開支一律攤入項目成本。（2）雖然說資金“封閉運轉”，但資金流失渠道更隱蔽，施工單位與方方面面的關系更微妙，跟蹤、審計、監督的難度更大，其危害性更嚴重。（3）質量保證期限短。施工單位來自社會，流動大、變化多，施工出現問題，責任難以追究。（4）項目單位與施工單位既分工合作，又爭權奪利。鑒于以上原因，我以為扶貧機構組建自己的施工隊伍實施“交鑰匙工程”。由扶貧部門直接將項目建成后，交項目單位使用，質量責任終身制。采用這種方法，大大增強了扶貧部門的功能，豐富了扶貧工作的內涵，把扶貧工作從紙上談兵轉移到腳踏實地的具體工作上來，實現了扶貧形式與內容的有機結合。既節省了項目成本，充分發揮扶貧資金的使用效益，又解決了扶貧機構在職業道德上“不作為”、無錢辦事的問題。 （六）加強扶貧學術探研究，建立扶貧開發理論體系。扶貧開發二十余年，既有豐富的經驗，也有深刻的教訓，但是，尚末看到過一份正式公開發行的扶貧理論刊物。說明理論探索還是扶貧工作的一個薄弱環節。扶貧，從專業劃分，它屬于社會學科的范疇，涉及會計、統計、金融，教育、企業管理等，是一門邊緣學科。這么多年的扶貧實踐，理應在學術上有所建樹，理應在大學校園里占的一席之地，理應將扶貧工作列入專業教研的層次，否則，扶貧總是不倫不類被人看作一項即興活動，是一項具體工作。扶貧必須職業化、專業化。但到目前為止，這方面的研究還是一片空白。社會輿論和我們的扶貧理念，都留下許多耐人尋味的邏輯空白。比如“扶貧重點村”的概念，其外延包含扶貧非重點村。思維定勢是非重點村總得想方設法進入重點村。這種提法到底是誤區還是玄機，理論上沒有澄清和解釋。又如，對重點村給予連續5年的扶持，邏輯空白包含四層意思：5年后，重點村的貧困狀況完全改變了？有所改變？沒有改變？更加嚴重？只有出現第一種情況，“扶貧重點村”才有設置的必要。如果是出現后三種情況的任何一種，五年后再提“重點村”就會遺笑大方。由此可見加強扶貧理論的研究，特別是理論創新，對于促進扶貧工作的改革，擴大扶貧開發的影響力，進而引起社會的共鳴，增強扶貧開發的信心、責任感、使命感都將產生不可低估的作用。 綜上所述，改革現行扶貧模式是增強扶貧功能的唯一途徑，也只有改革，扶貧工作才能煥發勃勃生機，才能以新形象、新姿態去面對國人。