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　　編者按：農業部最近提出，要加快建設農業“七大體系”，這是積極適應新的形勢變化要求，推動農業農村經濟發展實現整體跨越與突破的重大戰略舉措。如何深入理解“七大體系”的內涵，把握建設規律，創新發展思路，提高建設效益，是農業部門面臨的一件大事。本報今天發表的《對建設農業“七大體系”的初步理解》對此進行了探索和嘗試，相信讀者讀后會有所啟發。本報還將繼續關注這個問題，歡迎廣大讀者踴躍來稿。 社會主義市場經濟體制的初步建立和加入世界貿易組織，為我國經濟建設創造了日趨穩定、逐步成熟的體制條件和市場環境。積極適應新的環境和發展趨勢，全面梳理工作頭緒，整合工作手段，提出系統化的工作思路，構建穩定的支持保障體系，是各項經濟管理工作實現整體跨越與突破的必然選擇。在2003年5月23日召開的農業部網絡視頻會議上，杜青林部長提出，要加快種養業良種繁育體系、農業科技創新與應用體系、動植物保護體系、農產品質量安全體系、農產品市場信息體系、農業生態保護與建設體系和農業社會化服務體系等“七大體系”建設。建設農業“七大體系”是基于對時代發展要求的深刻理解和農業發展規律的自覺把握，立足于現有工作基礎和發展可能性而提出的系統化的、具有前瞻性和可操作性的工作方略。對構筑“七大體系”的豐富內涵和重要意義加深認識和理解，是加快建設“七大體系”的基礎。 一、“七大體系”在農業目標體系中的地位 “七大體系”作為工作重點，既是實際工作內容，又是具體工作目標。農業作為經濟發展、社會安定、國家自立的基礎，它既是一項復雜的經濟活動，也是一項復雜的社會活動，承擔著廣泛的社會功能。社會發展總是不斷對它提出新的要求，不同的社會主體總是從不同的角度對它提出不同的目標，因而農業發展的目標從來不是單一的，而是存在一個多層面的復合性的目標體系。從當前的情況看，對農業發展的目標還有幾種主要的表述，這就是：發展“優質、高產、高效、生態、安全”農業，推進優勢農產品區域布局和實現“農產品競爭力增強、農業增效、農民增收”。把這幾種表述與“七大體系”建設放在一起進行深入比較和分析，可以發現，它們雖然表述不同，關注的重點有別，強調的工作不一樣，但目標指向是一致的，實質內容是協調的，四個方面相輔相成，共同構成一個完整的農業發展和工作目標體系。 1、發展“優質、高產、高效、生態、安全”農業 這是中央對新階段農業提出的發展要求，它代表了全社會對農業的期望。這五項指標實際是現代農業的五個特征，它們是在過去“高產高效”、“優質高產高效”等目標基礎上逐漸演變而來的。這一目標的提出，反映了現代化建設、人們生活水平提高對農業發展提出的基本要求。反映了現代社會對農業功能認識的發展。這是一個長期性的目標。 2、推進優勢農產品區域布局 結構調整是新階段農業農村經濟工作的中心任務，推進優勢農產品區域布局，是推進農業和農村經濟結構戰略性調整的重大步驟，其目的在于充分發揮我國各地農業比較優勢，實施非均衡發展戰略，做大做強一批優勢產區，重點培育一批優勢農產品，形成科學合理的農業生產力布局，提高我國農業競爭力。推進優勢農產品區域布局的重要出發點是應對入世挑戰，抵御進口農產品沖擊，擴大農產品出口。它抓住了我國農業發展階段整體轉換、發展環境突然改變所面臨的主要矛盾，找準了解決矛盾的突破口。實現優勢農產品區域化布局，必須廣泛動員和有效整合各方面資源，建立健全系統化的保障體系。這是一項階段性的戰略部署和當前的工作重點。 3、實現“農產品競爭力增強、農業增效、農民增收” “三增”是農業部提出的農業農村經濟工作基本目標。它的特點在于立足經濟全球化和我國農業進入新階段的時代背景，從產業、生產者的角度確立了工作努力方向。農產品競爭力增強，強調的是在國際化背景下我國農業的主攻方向，競爭力不強，產業就會失去立足之地；農業增效強調的是農業在現代產業體系中必須獲得社會平均利潤，增強自我發展能力，效益不能提高，產業就會萎縮；農民增收強調的則是生產者的根本利益，事關生產者積極性和國家發展全局，這是產業發展最根本的歸宿，因而也是最高的目標。可以說，農業“三增”強調的是農業和農村經濟發展的出發點與歸宿，體現了產業發展趨勢和生產者利益，符合農業主管部門的主體定位，也容易為整個農業農村經濟系統所接受。 4、建設“七大體系” 它是從全面建設小康社會面臨的艱巨任務、農業自立于現代產業之林所必須解決的基本問題以及多年來積累的工作基礎與經驗出發而提出的支持保障體系。隨著我國經濟發展市場化程度的不斷加深，加入世界貿易組織帶來的國際國內市場逐漸統一，全面建設小康社會進程的日益加快，農業的產業弱勢性和基礎薄弱性問題越來越凸現出來，不從整體上構筑起穩固有力的支撐保障體系，農業農村經濟工作就無法完成歷史賦予的使命。建設“七大體系”既是產業自身發展與成長所要求的支持、保障體系，也是政府、社會推進產業進步的工作路徑，通俗地說，是工作切入點和抓手。 由上述四個方面構成的農業發展目標體系，實際上有兩個不同層次。“優質、高產、高效、生態、安全”與“三增”屬于一個層面，強調的是結果，前者表述了現代農業的基本特征，是社會對農業功能的限定，它指明了農業發展的方向，從某種角度講，是一種外在性要求；后者實際上提出了檢驗農業和農村經濟工作成績的標準，是農業和農業生產者自己追求的目標。“優勢區域布局”與“七大體系”屬于一個層面，強調的是手段，是農業農村經濟工作在一定時期必須集中精力抓好的重點工作。“優勢區域布局”立足于對資源優勢的發揮，強調對自然規律和歷史基礎的尊重；“七大體系”立足于支持保障體系的構筑，強調建設的主動性和系統性。從結構上看，推進“優勢區域布局”是橫向配置資源，培植、優化生產能力，為建設現代農業提供基礎支撐；建設“七大體系”是縱向配置資源，完善、強化保障手段，為建設現代農業提供體系保障。兩相結合，就能建立起與全面建設小康社會相適應的，縱橫互聯、內外結合、活力充沛、保障有力的農業農村經濟體系。 二、“七大體系”實質是支持、保障農業農村經濟持續快速健康發展的七大支柱 分析“七大體系”，可以發現它們的主題詞實際上都是多年來農業和農村經濟工作一直強調的工作關鍵點，如良種、科技、安全、質量、信息、市場、生態、服務等。明確提出“七大體系”的一個重要目的就在于把這些我們一直在強調的關鍵性的工作重點統合進一個系統化的體系之中，使工作實現由抓點的突破到抓整體提升的轉變。“七大體系”具有系統性、時代性、可操作性、穩定性等重要特點。 系統性 農業作為現代產業體系的一員，要鞏固基礎，提高水平，素質必須全面提高，工作必須整體推進。過去很長一段時間，限于條件，加強農業只能著眼于單項突破，抓單一環節，在巨大的壓力和不確定性因素多的情況下，很多時候難以擺脫“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的尷尬狀況，一些重點工作的系統性、連續性不強，農業的產業地位和整體素質難以全面提高。“七大體系”抓住了當前農業發展面臨的主要矛盾和建設現代農業必須解決的關鍵問題，從整體提升產業素質、構建完整保障體系出發，設計工程、項目，抓住關鍵環節，使各項工作目標明確、定位準確，增強了各項工作的系統性和整體協調性。 時代性 “七大體系”的提出是在農業農村經濟發展達到一定的水平基礎上提出的。這可以從三個方面來理解：一是農業產出達到一定的水平，供給壓力緩解，農業獲得一定的自我發展機遇和空間，決策者有可能從產業的長期發展高度來思考和謀劃工作全局；二是一定的物質技術和實際工作基礎，多年的發展使農業生產條件、技術水平、投入能力、調控手段等達到了一定的水平，初步具備了從整體上推進產業進步的條件；三是一定的認識水平，全社會以及農業戰線對農業的社會功能和發展規律認識趨向一致，使加大農業投入、加強農業基礎地位具備了越來越有利的社會輿論和政策環境基礎。因而完全可以說，“七大體系”的提出是審時度勢，順勢而為，體現了與時俱進的精神。 可操作性 “七大體系”作為工作目標，是為實際工作服務的。“七大體系”的每一個體系無一不是對多年實際工作的整合，把它們推進到體系化建設新階段，充分考慮到了現有的工作基礎和實施體系建設的項目、工程可能。“七大體系”建設將以若干工程建設項目為支撐，形成“體系服務農業，工程支撐體系，項目保障工程”的構架。有些體系已具備良好的項目基礎，有些體系已初具雛形。由于具備了客觀需要、基礎條件和現實可能，因而“七大體系”不是一個概念化的框架，而是要付諸實施的操作藍圖，建設“七大體系”不是白手起家，更不是另起爐灶，而是在已有工作的基礎上，整合、強化和提升農業投資建設的關鍵點。 穩定性 建設“七大體系”的核心是構建農業農村經濟持續快速健康發展的支持、保障體系。體系的建設是為整個產業發展打基礎，力圖通過政府支持、引導和產業自身成長為農業建立一個基礎性的框架。通過體系化的建設，建立起一整套基本的手段和工具，形成一種穩定的結構，就可以有效擔負起農業發展的經常性使命，應對各種突發性任務。隨著時間的變化，各種偶然因素、不可預見因素的發生，農業發展在不同的年份、不同的階段會面臨不同的重點任務，但它們都可以包容在“七大體系”之中。從長期發展看，“七大體系”是形式，具體工作是內容，形勢與內容有機結合，就能穩步鞏固我國農業基礎地位。“優勢布局”與“七大體系”正好體現了這種結合。 “七大體系”的提出，實際上反映了政府主管部門對自身責任的自覺意識和對自身作用的準確定位，完全符合政治體制改革的精神。建設“七大體系”既堅持保持工作的連續性與穩定性，又追求整體突破和跨越，做到繼往開來，是農業和農村經濟工作發展歷程上的重大創新。 三、加快建設“七大體系”要處理好的幾個問題 顯然，“七大體系”不是農業農村經濟工作的全部內容，也沒有必要把所有的內容都勉強統合到一個體系之中。但毫無疑問，這是農業農村經濟工作的重點，是必須盡全力推進的重點工作。推進“七大體系”建設要強化的環節很多，要處理的關系很多，這里我謹提出兩個方面加以認識。 1、強化投入與改革 對于“七大體系”建設，加大投入是第一位的，投入的重點是資金的投入。投入不足一直是導致我國農業基礎薄弱的關鍵因素，農業農村經濟發展滯后是全社會有目共睹的國民經濟發展瓶頸。投入不足，有國家財力方面的原因，也有認識上、決策上、資源分配方面的因素，還有項目設計、資金使用等方面的原因。由于投資不足，農業基本建設上的歷史欠賬很多，隨著國內外經濟環境的變遷，適應國際競爭、滿足國內需要、應對自然災害和突發事件越來越要求農業具有更加有力的保障和較高的整體素質，不增加投入，各種政策設計都將懸空。對于增加投入的重要性，有一個新的情況值得注意，那就是，過去多年的農業投入很多都處在布點、基建階段，由于大多投入是一次性的，而且資金缺口大，使得許多項目未能正常運轉，或者雖能運轉但也只是“有錢養兵，無錢打仗”，難以發揮效益。對它們增加必要的新的投入，對一些體系進行填平補齊、加強重點就能激活一大塊存量資源，使整個農業農村經濟發展支持保障體系整體效能提高一大截。從這方面看，農業投資實際上有很高的回報。國家已連續幾年實行擴大內需的方針和積極的財政政策，城市、交通、能源等基本設施建設上了一個大臺階，使政府有必要、也有可能通過開源節流擴大農業基礎投入。擴大投入，首先依靠的是各級財政投入，同時也要通過改革創新，擴大農業投入的資金來源。 這里所說的改革，主要是指投資管理方面的改革。重點是改革國家財政資金對農業投入的管理體制，改革資金投放方式，提高資金的使用效益。由于各方面原因，過去有限的農業投入一方面存在多頭管理、投向分散、難以發揮整體效益的問題；另一方面也存在“跑冒滴漏”、使用效益不高的問題，這種狀況應通過改革加以改變。有限的農業投入應該實實在在投在項目上，而不是蓋辦公樓，發工資。為加快體系建設，資金的分配安排要充分體現體系建設的整體要求，集中力量辦大事，不能被動地照顧各方面因素。 2、處理好繼承與創新，政府引導與市場推進的關系 多年的農業基礎建設，沉淀了大量資金，一些項目閑置浪費嚴重。一些地方存在重立項、輕管理、輕利用的現象。有效利用原有基礎、盤活存量資源，“七大體系”建設可以收到事半功倍，甚至點石成金的效果。無論是對存量資源的利用還是對新投入、新動員資源的利用，都必須有新的觀念指導，要采用新的管理方式。一切以效益為出發點，必須按市場經濟規則辦事，防止盲目鋪攤子，貪大求洋。“七大體系”是龐大的系統工程，我們不可能同時展開過長的戰線，而必須循序漸進，對體系的建設要統籌考慮，要考慮需要與可能，要考慮現有基礎與將來發展。 加快建設“七大體系”要發揮政府與市場兩方面作用。在市場經濟條件下，政府對產業體系建設的重要職能在于創造條件，引導市場。在資金緊缺的條件下，政府不可能對農業基本建設大包大攬，必須科學定位政府的職責與義務，通過改革，科學發揮政府對市場的引導作用。市場資金參與“七大體系”建設，不僅可以極大增加投入，而且可以優化機制，提高效益，因此必須科學設計一整套政策措施來大量吸引各方面資源積極參與“七大體系”建設。