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　　內容提要 1997—2000年全國農民人均純收入連續下降，對此問題，我國政府部門和學術界進行了廣泛的探討，但近一年多來，農民收入增長仍不樂觀，且純農戶的收入仍不見增長。本文從農戶擁有的資源數量、農民所面臨的制度環境兩方面探討了農民收入低的原因，提出了增加農民收入的一些政策建議，這些政策建議重點放在增加純農戶的收入上。 一、農戶擁有的資源數量現狀與農民增收的途徑 資源指的是經濟資源包括土地及與土地相連的自然資源、人力資源、生產資料、資金、技術等。從我國農戶擁有的資源來看，大致可分為以下四類：土地、生產性固定資產、人力資本、儲蓄和手持現金。這四大類資源是農戶獲得收入的主要渠道。從數量上看，土地：2000年平均每戶0．49公頃，且平均被分為5．86塊（中央政研室，農業部農村固定觀察點辦公室，2001）。生產性固定資產：1996年農民收入為1926 ．7元，用于積累和投資的資金262 ．77元；1997年農民收入為2090 ．1元，用于積累和投資的資金363．91元：1998年農民收入為2161．89元，用于積累和投資的資金267．76元；1999年1—3季度，農村居民家庭經營生產性費用現金支出平均為374．4元。平均每畝耕地的農機總動力為0．31千瓦（王雅鵬，郭猶煥，2001）。人力資本（用平均受教育年限表示）：1999年，全國4．6億農村勞動力中，高中以上文化程度所占比例僅有11．35％，有46．05％的人只有初中文化程度，有33．65％的人僅僅小學畢業，有9％的人是文盲和半文盲（韓紀江，孔祥智，2001）。儲蓄和手持現金：這一項難有具體的數值，但從農民收入的現狀可想而知。而且農民手中的這一項資源不是作為獲取收入的資源，而是作為下一代的人力資本投資。一個1980年出生的農村孩子到1999年成長為能夠自我供養的成人需人力資本投資2萬元（韓紀江，孔樣智，2001）。但農民的這種不遺余力地人力資本投資卻并沒有提高農民的人力資本，因為這些小孩都通過了高考關而成為了城市市民。 從產權經濟學的角度看，人類的經濟活動無非是在人們選擇的基礎上的資源相互交換的過程。當人們在一定時期以其所掌握的資源去交換一種特殊的資源——貨幣時，便形成這一時期的收入。在市場經濟中，資源的多寡決定收入的高低。從農民擁有的資源數量看，農民收入低可想而知，況且，這有限的資源還沒有得到有效的運用，如土地有撂荒現象，生產性固定資產有閑置，人力資本因制度原因而沒有充分利用（下文有述）等。 要增加農民收入，就必需增加農民的資源數量。首先應該增加農民的人力資本。有研究表明農村勞動力受教育程度與收入成正相關關系，文化程度高的群體也是收入高的群體（中央政研室，農業部農村固定觀察點辦公室，2001）。如何增加農民的人力資本？得從我國的農村教育情況說起。自從1977年恢復高考制度以來，高考就成為我國基礎教育的指揮棒，更是農村小孩跳農門的重要途徑。所有跳過高考關的農村學生都不愿再回到農村（實際回到農村的也很少），所以留在農村成為農民的都是沒有跳過高考關的農村小孩。當農村高中實行復讀制以后，所有高中畢業的學生即使第一次沒有通過高考關，也通過復讀進入了高等學府。這樣，在初中就被應試教育淘汰下來的農村小孩就構成了農民的主體。近幾年，農民收入增長減緩，糧食主產區的農民的收入絕對下降，而農村學校的學費、各種代收費、生活費、集資費卻有增長之勢致使一些學生在初中就輟學，有的甚至在小學就輟學。這些學生將構成農民的一部分。如果現在不著手解決這一問題，我國農民的學歷結構中初中及以下學歷的比例還要上升。不解決這一問題，持續增加農民收入就不可能。當務之急是要改變農村教育投資體制，即改變農村教育中提倡的人民教育人民辦（導致農村教育設施中的很大一部分比例由農民集資完成）為農村教育國家辦。徹底實施義務教育，最好實施免費教育（發國債實施也值得）。再者，國家投資加大農業技術培訓力度，最好是利用現有農村教育資源和農業高校資源對農民進行定期技術培訓。通過這些途徑增加了農民的人力資本后，農民收入的持續增長就有了堅實的基礎。 其次，增加農民的土地資源數量。土地資源的總量是一定的，要增加農民的土地資源數量，就必需減少農民的數量。也就是要轉移一部分農業勞動力為非農勞動力，可以通過農民外出打工、興辦鄉鎮企業、城市化等。短期內我們還應該重視這一條途徑——農戶就地非農化。如專業運輸農戶、因祖傳技藝而組建的家庭工業、因地理條件優越（如國道旁、旅游景點附近等）興辦的家庭飲食服務業等。在一些地區，農戶家庭經營非農化已成為農戶經濟實現持續穩定增長的新的增長點（史清華，張惠林，2000）。目前，農戶家庭經營非農化是農民增收的一條重要渠道，也是城市化的前奏（因為僅有農村勞動力向城市集中，沒有農村資本向城市集中，城市化是“化”不了的），必須高度重視。當通過這些途徑把一部分農業勞動力轉為非農勞動力之后，并不表示純農戶的土地資源就自然增加。還需要有相應的制度變革（下文詳述）。 再次增加生產性固定資產。增加生產性固定資產與農民從農業中獲得的收入有關，收入高，增加投資既有可能，又有積極性；反過來投資大，收入又高，這樣就能形成良性循環。 二、制度環境的改善與農民增收的途徑 新制度經濟學認為，創新、資本積累、規模經濟、教育等并不是經濟增長（指人均收入增長）的原因，它們是經濟增長本身。制度才是經濟增長的原因。諾思認為，有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。私人收益或成本就是參與任何交易的個人的利得或虧損。社會成本收益為影響整個社會的成本收益。私人和社會的收益或成本之間不一致是指某個第三方不經他們同意會獲得某些收益或付出某些成本。為了使經濟活動的私人收益率接近社會收益率就必需清晰界定產權。從產權經濟學的觀點看，人們之間相互交換資源的過程其實是人們對于資源不同權利的交換過程，也即產權的交換。正是產權的存在，決定了交換過程產生的收入的歸屬。在我國，農民所獲得的一些資源的產權是殘缺的，導致利用這些經濟資源的私人收益小于社會收益，即某個第三方不經他們同意獲得了某些收益。一方面影響農民收入的提高，另一方面影響了資源的有效利用。再者一項資源的產權能被分割為多項權利（如使用權、收益權、轉讓權等），并可被界定給不同的市場主體，這是因為一項資源往往有多種屬性，這些屬性完全由一個人占有并不是最有效率的安排，所以一項資源的產權往往被分割給不同的個人（巴澤爾，1997）。 我國土地制度的現狀。我國農村土地制度可以總結為“集體所有，分戶經營”，即農村土地所有權歸集體經濟組織所有，農民則享有土地承包經營權。這種土地所有權與經營權的分離滿足巴澤爾的有效率的產權安排，但農民取得土地承包經營權是與“成員權”聯系在一起的，這就決定了取得或喪失土地使用權的無償性。一方面，社區成員以無償方式取得土地承包經營權，而且因婚姻、生育而新加入的社區成員也無須支付任何費用就享有同樣的成員權利。另一方面，社區成員一旦退出，也得不到任何補償。這種“無償而來，空手而去”的土地承包經營權所造成的后果是：（1）土地承包經營權是殘缺的。因為它是通過行政權力無償賦予的，而不是通過市場交易獲得的，它隨時都可能被集體經濟組織作再調整。（2）即使農民已擁有穩定的非農就業機會，在不能由農民轉化為市民時，也缺乏脫離土地、放棄社區成員資格的動力。更不用說那些非農就業機會還不穩定的農民，他們把土地作為進可攻、退可守的職業保險。這影響了土地承包經營權所可能獲得的最大收入；影響了土地資源的優化配置；影響了土地資源在純農戶手里集中；影響了純農戶（收入最需要增長的）的收入增長。因此要增加農民收入必需盡量釋放土地的經濟發展功能。我國農村土地承載兩種社會功能：經濟發展功能和社會保障功能。要盡量釋放土地的經濟發展功能就必需逐步剝離土地的社會保障功能。目前有三種思路，第一，國家投資用基金式的社會保障制度取代土地的社會保障功能，但成本高，短期難以實施；第二，在土地的社會保障功能難以被基金式的社會保障制度取代的情況下，把土地分為經濟發展性土地和社會保障性土地（朱廣新，2001）。第三，進一步界定產權，把土地作為經濟發展性土地還是作為社會保障性土地的抉擇權交給農民（周其仁，2001）。本文取第三種思路，進一步界定農民土地承包經營權，保證農民土地承包經營權的完整（完整的定義是獲得有代價，失去有補償），逐步過渡到市場配置土地資源。最后讓土地資源在純農戶（種田能手）手里集中。 我國現存的糧食收購體制、糧食定購任務制度、糧食“保護價”制度等制度限制了農戶對土地的種植選擇權、產品銷售權，造成農戶所擁有的土地使用權、收益權的殘缺（孫立剛，2001）。其結果，一方面影響了土地資源的有效運用，影響了農民收入的增長；另一方面也導致農民現有收入經常受到各種嚴重剝奪（朱廣新，2001）。要提高農民收入，必須有制度方面的變革：即進一步界定產權：農地使用權、種植和買賣農產品的決策權、放棄農地自用的”喊價權”和交易權（周其仁，2001）。 分稅制導致農民承包土地收益權的殘缺1994年分稅制實施以來，由于將增值稅的75％和消費稅等劃歸為中央收入，中央本級收入明顯增加，而縣鄉兩極財政卻越來越困難。其原因是權、責、利不明確而形成的“財權上收，事權下放”所造成的。分稅制后，由于有限的財力被中央相對集中，省級也采取了與地方其他各級分稅來集中部分既得財力（如調整“兩稅”增量的返還比例或部分截流中央的兩稅返還收入等措施），從而加劇省以下地方的財政困難。同理，地市級也可以采取同樣的辦法，地方各級政府之間層層擠壓，最終導致地位最低、談判力最弱的鄉（鎮）一級政府財力最為拮據。與此同時，各級政府又將那些投入多、難度大的事層層下放。如鄉（鎮）財政要負擔鄉（鎮）干部、中小學教員、衛生醫務人員及大量不在編人員的工資、醫療、旅差、福利和日常經費的剛性開支。鄉（鎮）一級政府只有如法炮制把負擔轉嫁各村及鄉（鎮）企業上，最后落在老百姓頭上。由此導致農民承包土地收益權的殘缺。這一現象又被我國的行政體制和干部考核機制固化。這些情況一方面加重了農民的負擔，減少了農民的收入，另一方面又減少了農產品生產和銷售方面所需要的公共品的供給（因為鄉鎮一級政府在財力拮據時，首先減少的是公共品的供給），增大了農產品的交易費用。因此要增加農民收入，這方面的制度也要作相應調整。首先根據事權調整各級政府的稅源，這本是分稅制的題中應有之義。在劃分事權后，根據事權確定支出，再確定各級政府的收入，本級政府的收入有缺口，則通過轉移支付來解決（張曉山，崔紅志，2001）。這樣使得鄉（鎮）一級政府的事權與財權相稱，既減輕了農民的負擔，又不擔心減少農村公共品的供給。 農村的各種收費制度導致農民承包土地收益權的殘缺。這方面的研究較多，我國政府也出臺了農村稅費改革的政策。目前理論界對這一政策有兩種意見。一種意見認為，農村費改稅可以減輕農民負擔，增加農民收入；另一種意見認為，從減輕農民人均負擔的數值來看，對增加農民收入的意義不大，反倒會減少農村公共品的供給。本文認為農村稅費改革的重要意義不在于從靜態看能減輕農民多少負擔、增加農民多少收入；而在于給農民國民待遇（因為費容易形成亂收費，導致農民的收益遭受政府的侵害），給農民完整的承包土地收益權，給農民一個穩定的預期，從而促進農民收入的持續增長。 戶籍制度導致農民人力資本產權的殘缺。人力資本產權有三大特征：第一，人力資本天然歸屬個人；第二，人力資本的產權權利一旦受損，其資產可以立刻貶值或蕩然無存；第三，人力資本總是自發地尋求實現自我的市場（周其仁，2001）。當外部條件導致人力資本產權的私人收益小于社會收益（即人力資本產權的殘缺時），產權的主人可以將相應的人力資本”關閉”起來，以至于這種資產似乎從來就不存在。反過來，當外部約束不利于個人人力資源價值的實現而個人又急迫要實現這種價值時，這種約束無疑會增加人力資源利用的成本。而這正是目前農村人力資源利用的主要問題，即由戶籍制度造成的長期城鄉分割體制而形成的農民和城市居民在身份上的差異，導致農民人力資本產權殘缺，導致農民人力資本實現價值面臨高額的交易成本。因此要增加農民收入，必需改革戶籍制度，降低農民人力資本實現價值的交易成本，保護農民人力資本產權。 三、政策建議 增加農民收入不僅僅是政府的事情，更是農民自己的事情。政府所要做的只是為農民增收提供良好的制度環境，提供一個能自我增收的基礎。因此，目前政府為農民增收所要做的是：（1）改變農村教育投資體制，即改變農村教育中提倡的人民教育人民辦（導致農村教育設施中的很大一部分比例由農民集資完成）為農村教育國家辦。徹底實施義務教育，最好實施免費教育（發國債實施也值得）；再者，國家投資加大農業技術培訓力度，最好是利用現有農村教育資源和農業高校資源對農民進行定期技術培訓，增大農民的人力資本。（2）通過改革我國現存的糧食收購體制、糧食定購任務制度、糧食“保護價”制度等制度進一步界定產權：農地使用權、種植和買賣農產品的決策權、放棄農地自用的”喊價權”和交易權。（3）盡量釋放土地的經濟發展功能，保證農民土地承包經營權的完整，逐步過渡到市場配置土地資源。（4）根據事權調整各級政府稅源，促進農村的機構改革和稅費改革。在劃分事權后，根據事權確定支出，再確定各級政府的收入，本級政府的收入有缺口，則通過轉移支付來解決。（5）改革戶籍制度，消除農民和城市居民在身份上的差異，增加農民人力資本的價值。 農民則根據各種政策和自己擁有的資源狀況，選擇自己獲得收入的最優途徑。有非農產業優勢的選擇非農產業，并賣出土地承包經營權。農業產業內部也進一步擴大分工，形成各具特色農產品生產群，而且分工和專業化生產使得學習費用得以節省，加速了技術熟練過程，從而提高勞動生產率。到那時，農民增收問題就不成其為問題了。 （作者是湖北農學院經貿系荊州434025）