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“良田種樹風”刮來隱憂（上）——棄糧種樹損毀耕地 本刊記者最近在全國小麥產量第一省河南、水稻產量第一省湖南調查走訪時發現：大量的良田棄種糧食，改種樹木，這一做法正成為席卷糧食主產區的風潮，而且有愈刮愈猛之勢。“良田種樹風”破壞了寶貴的土壤耕作層，其操作方式行政色彩濃厚，潛藏著巨大的市場風險，有可能帶來新的社會矛盾。 “良田種樹風”從南刮到北 湖南省安鄉縣正康鄉正安村，土地肥沃，村民們歷來以種糧為主業。最近，記者重訪了“種糧大戶”岳國富。兩年前，記者也曾采訪過他，記得當時他承包了將近300多畝村民們的棄耕地，買了聯合收割機，修了曬谷坪，還請了兩個雇工，種糧食的勁頭十足，是市、縣兩級樹立的“糧大王”典型。沒想到，如今老岳承包的300多畝耕地，已經有157畝棄糧栽樹。記者跟隨他來到田頭，只見以前栽種優質稻的田里現在已長出一行行小樹苗。 老岳告訴記者，他響應縣委、縣政府的號召，挪出稻田種楊樹。樹苗是干部送來的，每畝110株，據說7年可以成林，將由上海一家企業收購。前兩年可套種南瓜，以后則很難間種農作物。老岳說：“我現在最擔心的是，7年后樹砍走了，樹根怎么挖出來？”據了解，全村今年一共有500畝稻田栽了楊樹。 去年鄉政府與常德一家優質米加工企業簽了“訂單農業”協議，定的收購價格是優質稻每50公斤75元，但后來企業只肯出52元收購。“農民吃了虧，有苦沒處訴”。老岳說，因為他是市、縣里樹的典型，縣領導和糧食局長直接到企業聯系，所以最后給他的收購價還是75元。這件事使他對龍頭企業寒心，加之糧價持續下跌，他對種糧食的信心開始動搖。 兩年前岳國富跟記者談到他最苦惱的事情是有些農戶打工回來，向自己索回承包田，糧食種植面積減少；而現在他最苦惱的是，糧食價格不穩定，效益低，怎樣才能告別糧食生產，尋找其他的增收之路？ 記者穿行在湖南省臨澧縣望城鄉楚城村，路兩旁是高過人頭的楊樹，如果不經提醒，外人很難想像這里以前曾經是稻田。一些樹的周圍已經長滿荒草。村支部書記丁章龍告訴記者，全村一共有2235畝耕地，去年冬天種了1300畝樹，每人只留0.5分口糧田。據縣委、縣政府干部介紹，這個縣計劃用兩年時間，動用20萬畝耕地也就是接近1/2的耕地來栽樹。 記者在采訪中了解到，“魚米之鄉”洞庭湖畔的常德、益陽、岳陽等糧食主產區都出現良田栽樹或者正在談協議準備栽樹的現象。記者同時了解到，河南、江蘇、山東等一些糧食主產縣、市也同時出現了“良田種樹風”。 今年年初，河南省漯河市下轄的舞陽、郾城、臨潁３縣與上海一家以木材多種加工為主的民營企業簽訂了3年內在漯河市合作營造90萬畝速生豐產林的合同。據了解，漯河市只有200多萬畝耕地，這次合同簽訂后該市所有林木面積將超過100萬畝，半數耕地將變成林地。 良田種樹與法律相悖 農業、國土資源以及糧食等相關行政主管部門的同志均認為，在調整農業結構的熱潮中出現的“良田種樹風”現象極不正常。 我國在法律法規上對耕地采取了號稱世界上“最嚴厲”的保護措施。《中華人民共和國土地管理法》規定嚴格控制耕地轉為非耕地。其中第四章明確規定：“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。湖南省國土資源廳耕地保護處、湖南省農業廳糧油生產局有關負責人告訴記者，針對一些地方調整農業結構破壞耕地和基本農田的苗頭，國土資源部、農業部在2000年初出臺規定如下： 農民可以在耕地包括基本農田上調整種植業生產格局，發展油料、瓜菜、花木、桑茶、特產品和其他經濟作物，可以將生產能力低、生產條件差的一般耕地改為草場，建造臨時畜牧場和飼養場，發展畜牧業；也可以在基本農田保護區外的農用地發展水產養殖和林果業。但禁止在基本農田保護區內挖塘養魚、發展林果業。如果生產結構調整將對土壤耕作層造成破壞時，需經省級人民政府土地和農業行政主管部門批準，并劃補基本農田。 “良田種樹風”明顯違背了我國保護耕地的有關法律法規。這股風之所以刮得這么快，這么猛，根本原因是種糧比較效益低，糧食主產區的農民和干部的種糧積極性已經跌到了近年來的最低位；地方政府要調整農業結構，農民不想種糧，兩股力合在一起推動了“種樹風”。對此，耕地保護管理部門可以說是無可奈何。 良田種樹破壞糧食生產能力 湖南省農業廳土肥站副站長、享受國務院特殊津貼專家、《湖南省農田基本保護條例》的主要起草者謝良伍在接受記者采訪時，態度鮮明地表示：“站在土壤保護的角度，我們不主張稻田種樹”。 謝良伍告訴記者，稻田一般有65厘米左右的耕作層，不像紅壤、黃壤天然形成，而是一種人工培育土壤，耕作層里富含微生物。一塊真正的高產田，往往要勞作幾十年才能培育出來。他動情地說：“要培養出稻田耕作層，得花費多少年勞動積累、多少投入、施多少肥！湖南山地多，真正的良田并不多。一塊耕地破壞容易，但是要培養起來多難！”“農業和林業本身是兄弟，坡度高的山坡田退耕還林可以，但糧食主產區的良田用來‘退耕還林’，太可惜，不應該。”謝良伍還告訴記者，發達國家保護耕地意識強。如果辦工業需要征用耕地，征地不征土，耕作層要遷移保護起來。 記者在采訪中還了解到，目前，一方面是良田被挪作非農用、良田拋荒、良田燒磚、良田種樹等破壞土壤的現象令人擔心；另一方面，由于粗耕粗種導致地力下降從而損害糧食生產能力的問題還沒有引起人們足夠的重視。據有關專家提供的報告，多年來由于耕地產出率大幅度提高，投入嚴重不足，長期重用輕養，導致土壤退化、耕層變淺、耕性變劣，耕地質量下降。而據有關部門10多年來的土壤長期定位監測結果分析，目前全國水田耕層土壤有機質含量平均只有1.8％，旱地僅為1％。 我國耕地減少勢頭難以遏制，耕地保護形勢嚴峻。來自國土資源部的報告表明，我國土地資源質量較差，生產率較低。全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區的占66％，分布在平原、盆地的僅占34％。糧食主產區大部分是平原和盆地，耕地質量比較高。糧食主產區刮來的“良田種樹風”，使我國優質耕地的保護面臨嚴峻考驗。 “良田種樹風”刮來隱憂（下）——農業結構調整怎樣確保農民利益 近年來愈刮愈猛的“良田種樹風”，是在我國農業生產進入新階段出現的新動向。它尖銳地提出了許多讓人值得思考的問題，比如：應該怎樣采取有效措施，盡快遏制種糧效益下滑的勢頭？如何維護農民在結構調整中的長遠利益？怎樣確保農民在結構調整中的經營自主權？ 怎樣解決種糧效益低的問題 當前讓人擔心的問題是，一般農戶種糧積極性不高，就連“種糧大戶”也四顧茫然。種糧比較效益太低，即使有一定的土地經營規模，也難以養家糊口。種糧真的沒錢可賺嗎？記者綜合一些農民、專家、官員等方面的觀點，答案是否定的。他們普遍認為，當務之急和最現實的做法，就是要想辦法減輕農民的種糧成本。 一是要最大限度減輕農民的負擔成本。中央和省兩級財政安排的農村稅費改革專項轉移支付資金，要重點向農業主產區特別是糧食主產區傾斜。據記者在洞庭湖區調查，稅費改革后每畝農業稅一般在70元至100元之間，比稅改前的負擔減輕了50元左右。有的干部提出，國務院規定的不得高于7%的農業稅率偏高，應該調低。農業的比較效益低，比較其他各品目稅種，農業稅率算高的。如營業稅只有5.6％，建筑稅只有4.5％。有的糧農提出，中央提出逐步取消農業特產稅，但糧食主產區的農民并沒有多少農業特產，所以享受不了政策實惠，他們盼望有朝一日能夠降低農業稅。 二是要控制、穩定生產資料成本。目前，農民的牢騷已由過去對鄉鎮亂收費的抱怨轉向了對生產資料亂漲價、生產成本急劇上升的不滿。湖南省農村稅費改革辦公室主任、財政廳廳長李友志到糧食主產區調查稅改落實情況，歸來后十分焦慮：“我們拼命替農民減輕負擔，但化肥、農藥一漲價就把我們的改革成果沖淡了。”他呼吁：對這一問題各級政府必須高度重視與關注。 三是要減輕社會公共保障成本。目前的情況是，城市居民收入高，去年可支配收入有7703元，生老病死和子女就學等方面還享受國家許多社會福利保障。2002年人均純收入只有2476元的農民，卻不享受國家的社會福利保障。農民反映最強烈的是支出負擔重、子女上學難、看病難。 四是要減輕農業風險成本。我國糧食生產雖然科技水平較高，單產較高，但是承受著自然與市場雙重風險。農民盼望國家利用“綠箱政策”盡快支持建立起有效的農業保險體系，幫助農民化解風險。 怎樣維護農民的長遠利益 “良田種樹風”涉及面廣，牽涉到的農戶多。記者在采訪中發現，由于契約不明，農民很可能在市場的波動中吃啞巴虧。政府在其中扮演“中間人”角色，一旦出現波動，農民的不滿情緒將立即轉向政府，極有可能引發社會不穩定因素。良田栽樹到底能給農民增收帶來什么收益，是不是得不償失，值得打一個問號。 在湖南省安鄉縣安康鄉，記者詢問稻田改栽樹的岳國富，是否與上海方面的企業簽了收購合同？他說沒有，也沒有跟公司的人見面。“種樹，栽經濟林，我們是遵照縣委、縣政府的意圖。只聽說上海一個老板，跟我們安鄉縣委、縣政府訂了合同。然后縣政府委托鄉政府跟村委會簽合同，合同沒有簽到戶，我們也沒看到。據說種樹7年成材，一棵樹賣100元錢，一畝地110棵，農戶跟企業三七分成，匡算一下，我每畝收入不少于3000元錢。” 根據數字一算賬，7年后老岳栽樹可以得到40多萬元收入。雖然樹栽下了，但是老岳對這么一筆大的收入還是有點不相信：“40多萬元？這是大數目！我現在不是很放心。”他還告訴記者他的擔心：“我們村土質好，底肥足，樹肯定可以長大。但我們也怕波動性，7年以后要按照企業的標準收，我們沒拿到質量標準要求。” 湖南農民在這方面吃虧的例子可以舉出一大串。昔日，同樣位于洞庭湖產糧區的沅江市的“蘿卜事件”曾經鬧得沸沸揚揚。沅江市竹蓮鄉的農民在鄉政府簽的“訂單農業”號召下種了500畝蘿卜，可到了收購季節，簽訂單的廣東公司卻以“蘿卜個頭小，不符合質量標準”為由拒收。村民因此蒙受沉重的損失。由于過了蘿卜銷售旺季，蘿卜賤到4分錢一公斤也沒人要。高峰時全鄉的蘿卜積壓在125萬公斤以上。各村的蘿卜都堆在一起，誰愿意要就拖走，白送！鄉政府不得不給每個干部包括教師發放蘿卜。 湖南省桃源縣農業局一位負責人說，他以前在某鄉擔任黨委書記時，也有類似情況。上級政府給這個鄉下達了1000畝栽樹計劃，但是因為老百姓不接受，沒有推行下去。他本人也不贊成這種做法。“一是破壞了耕地，一栽七八年，種了樹后不好再改種糧食；二是市場風險很大，樹長大了到底賣個什么價錢，心里沒底。” 怎樣維護農民在結構調整中的利益？專家們的對策是：一是必須尊重農民的契約身份，以農戶為合同一方，與企業簽訂責權利比較明晰的經營合同。二是保險公司可以新設險種，向企業與農民收取保金，如果出現市場與自然風險，由保險公司來化解大部分的風險。 怎樣確保農民的經營自主權 土地是農業生產的基本生產資料，也是廣大農民的生活保障，以家庭聯產承包責任制為基礎的統分結合的雙層經營制度是我國農村現行的基本制度。盡管中央、國務院多次下發文件、通知，要求基層政府不能打著結構調整和土地流轉的幌子，通過“反租倒包”或者對土地強行連片經營等方式侵犯農民的經營自主權，損害農民的土地權益，但類似事件還是一再發生。 怎樣確保農民在結構調整中的經營自主權，“良田種樹風”再一次把這個問題提了出來。 “鄉政府發動我們種樹，不是引導，而是強制，侵犯了我們農民的自主承包經營權。”洞庭湖區一位村支書無奈地對記者說，縣政府壓鄉政府，鄉政府壓村干部，村干部就只有壓農民。雖然農民嫌種糧效益低，但由于栽樹收益周期長，風險大，大部分農民對種樹有不情愿和懼怕心理，村干部上門勸說，礙于人情因素，也就隨大流了。“碰到少數‘工作做不通’，堅決不愿意栽樹的農民怎么辦？”這位村支書回答記者，這也難不倒干部，因為他承包的責任田四周都栽了樹，樹一長，稻子沒有陽光，也沒法活了，只能屈服。 剖析“良田種樹風”出現的深層次原因，我們不難發現，如果法律和政策對基層政府的行為沒有強有力的約束，而是任其所為，如果基層干部的收益和農民的收益非正常摻雜一起，而不是區分、規范，那么就很難保證農民的自主經營權得到維護。 “良田種樹風”之所以刮得這么猛，縣、鄉政府行政干預起了直接推動作用。動力如此之大，幫助農民增收只是擺在臺面上的理由。應該指出的是：有的干部是為了出農業結構調整的“政績”；有的是為了保證自身的財政增收，這個問題直接牽涉到干部的工資和工資外收入能否得以發放，關系到他們能否完成財政上交任務。一些地方的鄉政府干脆讓栽樹農民免交農業稅和其他費用，而是直接從企業預支給農民的栽樹款中劃撥。一定的行動背后總有利益在驅動。從記者近年在農村的調查看，很多地方鄉村干部強行推行結構調整，懷里都揣著自己的“小九九”。 與此同時，在努力保障農民種糧合理利潤空間的同時，如果不保障糧食主產區合理的收益，就很難約束糧食主產區政府強行侵犯農民自主經營權的沖動。壓縮種糧面積，已經成為很多糧食主產區農業結構調整的主要目標。不少干部已經從計劃經濟時期的“以糧為綱”這個極端，轉向了“以糧為恥”的另一個極端。 “市場經濟條件下效益是第一原則。我們不可能在糧食價格這么低的情況下依然號召農民種糧。國家維護糧食安全，一定要轉變思路，像發達國家一樣，給糧農以合理的補貼，同時落實并加大對糧食主產區的支持力度。” 湖南省臨澧縣分管農業的副縣長劉開新這番話，代表了相當一部分糧食主產區縣、鄉政府負責人的看法。如何平衡國家和地方的利益以保障糧食安全，這是新時期糧食種植效益比較低的背景下一個值得探討的課題。這個問題解決好了，農民的經營自主權就得到了一定程度的維護。 記者在與一些縣、鄉干部的交談中了解到，他們干預農業結構調整的理由是：農民一家一戶，分散經營，無法對接千家萬戶的大市場。如果在現階段沒有政府的組織，那么結構調整只能是一句空話，增收也只能望洋興嘆。 政府越俎代庖的做法不能提倡，但這些干部的話確實點出了農業生產的“軟肋”。廣袤的田野上只有培育出大批真正將風險與利益完全與農民綁在一起的經濟合作組織，我國農民與市場對接難、貸款難、增收難等頑癥才會得到有效解決，農民維護自主生產經營權的力量才會成倍增強。（記者／段羨菊 劉健）