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林彰云　中共邵陽市委黨校經濟學教研室副教授 [ 摘要 ] 保護農民權益是關系中國發展全局的關鍵。實現和發展農民的權益必須采取如下五大舉措：農民直選鄉鎮官員；組建具有獨立性的農會；允許農民自由遷徙；調整分配關系；猛力發展農村教育。 [ 關鍵詞 ] 農民權益 保護 對策 [ 中圖分類號 ] [ 文獻標識碼 ] [ 文章編號 ] 在日本的成田機場，有一個農民因為不愿離開自己世代耕種的土地，機場建設方被迫將這位農民的土地保留在機場內，這說明外國法律對農民權益的極致保護。此事例對中國這個農民大國深有啟迪。中國全面實現小康的重點和難點都在農村。能否處理好與農民的關系，是事業成敗的最大關鍵。“全面小康”是惠及十幾億人的小康，而中國的國情是，尚有60％以上的人口在農村，他們的生活水平明顯低于城市居民，差距在拉大，特別是農村還有3000萬貧困人口，有6000萬人徘徊在溫飽線上。如果不充分實現和發展農民的利益，中國“全面小康”的目標就難以實現。沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，就沒有國家的現代化。保護農民權益是關系中國發展全局的關鍵，我們的執政黨和政治家，我們的知識分子和廣大農民行動起來，采取切實措施保護好農民權益。 一、鄉鎮官員由農民直接選舉產生 政治權利是經濟利益的根本保障。一個政治權利沒有保障的社會階層，其經濟利益不會安全。整個社會都要從傳統的輕徭薄役和局促的村民自治中解放出來，從更為根本、更為廣闊和全面的角度、從憲法和法律的層面、從政治層面考慮和保障農民的權利。保護農民權益的主體是誰？一是農民自己；二是黨政官員；三是其他社會力量，如理論界新聞界等等。比較而言，農民的自我保護、其他社會力量道義上的聲援有點軟，黨政官員的保護最硬。黨政官員掌握著以國家強制力做后盾的政權機關，他們對農民權益的保護的權威性最高、有效性最強——倘若他們真心代表農民利益的話。中國最基層的鄉鎮一級官員跟農民距離最近、交往最多、利益接觸面最寬，因此二者間產生利益摩擦的可能性也最大。鄉鎮官員在行使權力過程中，如果沒有制約，以權謀私、侵犯農民權益的現象必將出現。要保證鄉鎮官員始終代表農民利益，就必須把他們置于農民的制約之下——把他們上臺和下臺的決定權交給農民，賦予農民直接選舉鄉鎮官員的權力。民主首先解決的是，政治權力的合法來源問題。從政治管理系統角度來看，民主是作為選民的人民自下而上的授權，它與集權體制自上而下的授權乃是根本對立的。農村政治改革的核心，是從法律角度厘定國家與社會的主要關系。農村社會的民主和自治，是國家和社會分權劃界的歷史大潮的一個主要部分之一。通過民主選舉，鄉鎮政府的合法權利將來自農村選民，我們應該研討實現整個農村社會的民主和自治的操作路徑。選舉應由村莊推廣到鄉鎮，推廣到縣城。真正的選舉（包括村官選舉），直接改變了權力的合法來源：當選者的合法權力，乃是由選民授予，而不是由上級授予。直接選舉相對于間接選舉，減少了授權的層次和環節，降低了代理成本，它是一種具有更高民主程度的選舉形式。由農民直接選舉鄉鎮官員，使鄉鎮官員明白自己的權力來自于農民，自己的政治生命取決于農民擁護與否，這能大大增強鄉鎮官員對農民負責、為農民服務的意識。農民直選鄉鎮官員，也有利于農民的意愿和要求更迅速地、“原汁原味”地傳輸到鄉鎮官員，從而避免由代理人轉達所不可避免的信息失真現象。也有利于農民更直接、更經常、更有力地監督鄉鎮官員，從而避免監督軟約束下的漠視乃至損害農民利益的現象。 農民直選鄉鎮官員，首先要邁過的一道坎就是，鄉鎮黨委的官員如何產生？在目前政治架構下，黨委在鄉鎮政權體系中居于主導與核心地位，黨委的產生方式對其它政權機構的產生方式及其運行有著深刻的影響。由于這一問題的敏感性，有人提出先繞開這一問題，容后解決。其實這一問題是躲避不了、繞不開的，企圖繞開它只會拖延問題的解決，而拖得越久越加積重難返，處理起來越棘手。所以農民直選鄉鎮官員，首先應改變傳統的委任方式，直選黨委官員。當然黨委官員是由本鄉鎮的全體農民黨員，加上居住在本鄉鎮的非農民黨員直選產生。其次，鄉人大代表，由本鄉鎮有選舉權的全體農民直選產生。這一點現行法律有明確規定，但必須糾正實際操作過程中的許多不規范、乃至違法現象。再次，鄉鎮長由本鄉鎮有選舉權的全體農民直選產生，（副鄉鎮長及中層干部由鄉鎮長提名，鄉人大決定）。 不僅要賦予農民選舉權，尤其要賦予農民被選舉權。一個觸目驚心而誰也沒有重視的確鑿事實是，欲當選鄉鎮官員，必須具備所謂的“國家干部”資格。以純粹的農民身份擠入鄉鎮官員圈子，可謂難于上青天。（即使有個別農民偶然成為鄉鎮官員，有關部門也會急急忙忙地為其辦理“轉干”手續。莫非誰以農民身份站在鄉鎮官員行列，貴族們便心中不舒服嗎？）事實上長期剝奪10億農民被選舉為鄉鎮官員的權力，這是極大的不正義，是對農民權益的嚴重損害。在政治文明建設的號角聲里，必須明確，農民享有與所謂的國家干部平等的被選舉權，也可以當選為鄉鎮官員，在此方面農民不應受到任何有形或無形的限制。以農民身份而行使鄉鎮公務，更可能做到權為農民用，情為農民系，利為農民謀。并且一個農民被選為鄉鎮官員后，完全沒有必要為其“轉”什么“干”以抹掉其腳桿上的黃泥巴。他完全可以作為地地道道的農民而出任黨委書記或鄉鎮長等。他任期屆滿若未繼續當選，則仍回去當農民。 在農民直選鄉鎮官員的過程中，出現上級組織中意的人與農民中意的人不一致的情況時怎么辦？只要鄉鎮選舉沒有違法，我們就要尊重農民的意志，尊重農民選舉的結果，承認選舉有效。（當然要在有關法律中明確規定，只有具備一定基本條件的公民，才能成為鄉鎮官員侯選人。）一個真正代表農民利益的上級組織，它提出的候選人一般應是農民也中意的人。如果上級組織提出的候選人得不到足夠的農民選票，要么是因為上級個別領導出于私利推出并不優秀的候選人；要么是因為上級組織未能做好選舉工作，工作方式不對頭或工作效率太低，新形勢下執政黨必須重視做、善于做選舉工作。 實行農民直選鄉鎮官員，就要破除農民民主素質不高的論調。判斷農民的民主素質高不高的標準是什么？這個標準主要就是看農民是否希望、是否能夠選出真正代表農民利益、誠心為農民服務的人擔當鄉鎮官員。是的，農民的文化水平也許不高，他們的某些生活方式也許不文明。但這并不妨礙農民選一個為自己辦實事、辦好事的人來當官。所以農民具有參與直選的起碼的民主素質。何況農民的民主素質只有在民主實踐中才能逐步提高，假如不讓農民在直接選舉中接受民主的洗禮和熏陶，農民的民主素質即使是高的，也會慢慢低下去的，這就是用進廢退現象。共產黨執政之前在自己領導的農村革命根據地里，就實行過直接選舉，在她執政半個多世紀后，難道還不相信農民有參與直選的能力嗎？ 二、組織具有獨立性的農會 從1988年至2000年，農村縣鄉政權的規模增幅普遍達十倍以上，一般地，一個鄉鎮的工作人員由過去的十幾人、二十幾人發展到今日的一百多人、二百多人。縣鄉吃財政飯的人員達3200萬。保護農民權益就要減少農民供養的鄉鎮工作人員。這些工作人員所擔負的一些工作，就可以移交給農民自治組織——農會。面對復雜的利益矛盾，分散的、彼此隔絕或聯系松散的農民的個人的維權行動，往往被忽視與輕視。在以市場為主要導向的未來競爭中，今后相當長的一段時期甚至幾代人里，農民無疑都處于劣勢地位，無論從他們的受教育程度、信息擁有量，還是其實際擁有的政治資源、經濟資源和文化資源，可以說都處于絕對劣勢，仿佛無足輕重。然而數量非常龐大的中國農民一旦“組織”起來，就會象毛澤東所說的那樣：其勢如暴風驟雨，迅猛異常，無論什么大的力量都將壓抑不住。他們將沖決一切束縛他們的羅網，朝著解放的路上迅跑。要盡早結束幾千年中國農民一盤散沙的局面，農民必須有自己穩定的權利和利益代表，在每一個具體的權利和利益面前，和社會、和其他各種利益團體進行平等博弈和談判。古往今來，中國農民從來不缺乏道德意義上的代言人，比如有良知的知識分子；但也從來缺乏真正意義上的利益代言人。之所以似乎全社會都在呼吁忽視農民的危險，但似乎也從沒有人，或者至少很少人能夠及時地實際解決具體的哪怕是微小的農民利益和權利，原因就是還沒有哪個政府和社會團體部門能對農民負責，沒有哪個社會團體與農民結成經濟利益共同體，沒有任何組織宣稱或直接代表農民參與法律、政策制訂，替農民說話辦事，以有效地維護農民群眾的合法權益；原因就是農民群眾在政治上還沒有組織起來，農民沒有自己的組織，沒有自己的“娘家”。全社會都應滿腔熱情、不帶成見地熱情扶持農民自己的維權組織，這是保護農民權益的關鍵一步。農民只有組織起來，他們表達利益要求的聲音才會更洪亮，他們的生存景況才會受到更充分的關注，他們的利益訴求才會獲得更認真的重視，他們才能與其他利益集團抗衡。歷史經驗與現實境狀啟迪我們，保護好農民權益，就必須把農民組織起來，就必須成立農會！許多政府原有的管理經濟事物和社會事物的權力，要交還給農民自治組織——農會、各種專業行會、合作經濟組織、社會服務社團等。民間組織將越來越在農村社區生活中唱主角。讓政府成為法治下的有限政府、“小政府”，把資源集中用于推進現代社會福利體制建設，用于公共道路、社會治安、土地管理、水利管理、公共建筑等社區公共服務。把以前過度集中到縣鄉政府的權力讓渡給農村民間組織——農會，這是繼聯產承包制之后的重大制度創新，是保護農民利益的一個革命性舉措。這樣的農會應完全由農民選舉產生，對農民負責，受農民監督；這樣的農會應獨立于官方，不能變成執政黨與政府的一個工作部門；這樣的農會應獨立于其他社會團體，散放著濃郁的山野田園氣息；這樣的農會應敢于和善于為農民的權益吶喊、抗爭。 三、允許農民自由遷徙 現行的二元戶籍制度和一些城市不斷變本加厲的就業歧視政策，使廣大農民陷入結構性、制度性的機會不公狀態，阻礙了他們向上流動和發展的空間(比如北京市從1996年起，公布限制外來工的行業和工種，1996年為15個，1997年34個，1998年36個，2000年猛增至103個)。農民工是城市的建設者和社會財富的創造者。可不少人對此有錯誤的認識，一是認為農民工季節性的流動加重了交通部門的負擔。其實交通的壓力主要來自于交通設施滯后、缺乏適當的引導等因素，而且農民既是生產者又是消費者，流動刺激了交通消費，為交通部門增加了運營收入。第二個錯誤觀點是農民工增加了城市容量，與城市下崗職工爭奪就業崗位。事實上，農民進城，往往從事的是一些勞動強度大、沒有保障的行業，別人不愿意干，而城市生活又離不了，以自身吃苦耐勞的優勢參與城市建設，為城市的發展做出了貢獻，這與下崗職工的再就業并不矛盾。中共十六大明確提出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”。因此，必須把農村勞動力轉移問題上升到改革、發展和穩定的高度來認識，采取各項措施，理解農民、善待農民，將農村勞動力轉移工作納入正軌化、組織化軌道，公正、合理地認識農村勞動力轉移問題。 實現農村勞動力的轉移，就要修改《憲法》，賦予公民遷徙的自由，允許農民自由遷徙，允許農民自由尋找能增大自身權益的居住地、工作場所和新的機會。廢止把農民禁錮在貧瘠土地上的不公平政策，廢止歧視、限制農民的戶籍制度。第一步可考慮在大城市、沿海發達地區打工多年的農民工。按自愿原則，讓這些農民工及其配偶子女把戶口從原住地遷入打工地，并給予他們同打工地本地居民完全一樣的身份、完全一樣的機會。要為遷入城市的農民提供法律援助，要將遷進城市的農民納入城市社會保障和最低生活保障范圍，使他們老無所憂，真正與城市生活融入一體。要放寬農民自由遷徙的條件，允許農民自由地從鄉村遷往城市，允許農民再從城市遷回農村，允許農民在農村不同地區間自由遷進遷出。10億農民的大流動，這是一幅何等波瀾壯闊的歷史畫卷啊！在流動中，生產要素將重新優化配置，利益格局將重新調整，農民潛能將發生新的聚變和裂變……總之，中國社會面貌將發生新的變化，農民的數量將在流動中減少，農民的地位將在流動中上升，農民的利益將在流動中增加。這就是農民自由遷徙的成果。 四、立即調整分配體制 有文獻估計，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通過工農產品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政支農支出1577億元，政府實際提取農業剩余凈額為4500億元。農民平均每年的凈負擔是155億元。在1979年－1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元收入，同期農業稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12986億元。農民平均每年的總負擔高達811億元，是改革前155億元的5.2倍。從1979年到1997年，國家和城市又從農村拿走2億7千萬畝土地，用于城區擴容、修路、建工廠和開發區，這筆土地乃以極低的價格從農民手中買走，中間又被國家汲取了6-10萬億以上的“剪刀差”。這筆剪刀差，同1953-1979年間國家為了高速工業化所汲取的7000億剪刀差相比，考慮物價因素，數額之巨，幾乎不相上下。過去十幾年里，農業已基本成為一個無利可圖的產業。盡管國民經濟以7%-8%的速度在增長，但農民的收入基本停滯不前。特別是1997年以后，雖然農民收入的平均水平還在以緩慢的速度增長，但大多數以農業為主的農民，其收入實際上是下降的。2000年農民人均貨幣收入，只相當于1990年城鎮居民的水平，整整落后10年。2001年城鄉人民真實的收入差距大約為6倍。2003年１—３月份，社會消費品零售總額*１１１０９億元，其中，農村消費品零售總額３８８０億元，其份額只占社會消費品總額的３０％，其增長幅度也比城市低３個百分點。城鄉剪刀差不降反升。如果過去工農剪刀差還在3：1之內的話，現在則實際上至少已經達到5：1、6：1甚至更大。童大煥先生提出，如果農民參與城市化生產和分配的路徑受阻，農民會不會被拋棄？我們的城市、我們的制度和政策安排，是否仍然在拋棄和歧視、擠壓農民？中國從事著最落后的農業生產的農民，反而承擔著最大的重負，占國內經濟總值不到15%的農業，要養活70%的人口，每年還要另外承擔3000億的稅費。對每一個農民身份的公民，包括百歲老人和剛出生的嬰兒，要按照一個地區所謂的農民人均收入5%或者7%征稅，而不是實行和城市社會成年公民同樣的標準，按照800元或者1200元月收入的下限征稅。這樣的制度設計運作的結果是那樣的荒謬：中國相對富裕的城市人口每人每年平均交納稅費不到50元，而貧窮的中國農民每人每年平均交納稅費卻在200元以上。全國鄉鎮政權負債達2000億左右，這些財政窟窿最后還得用農民的勞動成果來填補。1980年代改革給中國農民以極大的政治解放和經濟提升、一定程度上拉近了城鄉差距、形成了城鄉間的良性互動之后，1990年代開始中國社會又出現了新的城鄉二元分化。10年來，中國大部農村沒有能夠充分分享到城市高速度增長的好處，相反，城市社會和沿海地區在享用農村廉價勞動力的同時，還向農民工強行收取暫住證、務工證、計劃生育證等費用（每人每年數百元），每年總額達數百億之多。統計失業率，只統計城鎮，而把廣大的占人口70%的農民令人吃驚地排斥在外。至于醫療保險、養老保險等等現代文明社會普及的基本福利，更是與數億中國農民絕緣。 政府實行的城市偏向分配政策和制度，使農民受到了歧視性的“非國民待遇”，導致了城鄉居民之間收入和負擔的嚴重失衡。因此，保護農民權益不能單純地治理亂收費問題。關鍵在于改革城市偏向的分配政策和制度，實行城鄉平等的分配政策和制度。抑制農民和其他社會集團收入差距擴大的趨勢，實現國民財富的公平分配。如果分配體制排斥農民利益，而國家政策和制度安排在協調和改善這種分配關系狀態上無所作為，甚至加劇了這種狀態，那么，社會各群體合作的可能性將會越來越小，沖突和對抗的可能就會變成現實。通過根本性調整分配關系，才能切實保護農民利益。為此，必須著眼于保護農民權益，著眼于增進社會公平，大力調整分配關系。調整要立即進行，不能等，不能拖，早調整早見效，快調整快見效，大調整大見效。調整的實施方案按科學決策程序進行優選。這里提幾點具體的小舉措。首先，停止向60歲以上、18歲以下的農民收稅。允許這些人承包一定面積的“口糧田”，但豁免他們的繳稅義務。對18——60歲的農民，嚴格遵循有收入才征稅的原則。其次，積極籌措用于農民的養老保險與醫療保險、用于農村水利建設、植樹造林、道路交通、義務教育等方面的資金。辦法一是從出售國有資產的收入中，提取一部分；二是硬性壓縮國家機關的行政管理開支，從中擠出一部分；三是清查國家安排的農村扶貧資金和農業綜合開發資金，追回被挪用、甚至被腐敗分子侵吞的一部分；四是暫停給財政供養人員加薪，從增工資的計劃資金中抽取一部分；五是從城市建設資金中抽取一部分；六是從國家購買農民土地的購進價和售出價的差額中提出一部分；七是清查高收入者的納稅記錄，從他們補交的稅金中提取一部分；等等。再次，建立工農產品價格監測體系，若“剪刀差”過大，則限定銷往農村的工業品的最高價格，同時對生產農產品的農民給予現金補貼。嚴格堅持和進一步完善對種糧農民的直接補貼制度。補貼金額要合理，到位要及時。 五、猛力發展農村教育 今天中央的教育撥款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的農村教育只得到8%的中央財政支持。義務教育的投入嚴重不足、教育經費分配嚴重不公導致城鄉義務教育水平差距巨大，導致農村上百萬兒童失學、流動農民工的孩子無處上學等等。現行的公立高校高額收費政策，使許多貧寒農家的學子陷入求學無門之地，一個農戶培養一個大學生，往往意味著全家更多的人迅速陷入社會的更底層，一個讀書人可以使農民一家人迅速由小康墮入貧困。雖然有少數受教育程度不高的農民經過頑強拚搏成為市場經濟的弄潮兒，但這畢竟是少數。教育的不公，無疑從起點上使農民處于“不能翻身”的境地。 農民權益的保護程度,是和農民自身的素質、能力呈正相關的。發展農村教育，是提高農民素質、增強農民能力的前提和基礎。目前農村勞動力的文化素質和技術素質普遍較低，大多數農民只掌握了粗放型、淺層次的勞動技能，對技術要求高的經濟作物、精養畜牧業，特別是儲存、商業、信息等二、三產業經營難以適應。因此，為了保證農村勞動力能夠有效轉移到能獲得更大利益的就業崗位，必須提高農村勞動力的基本素質，強化農村勞動力的培訓工作，猛力發展農村教育。首先，中央政府和省級政府應承擔農村義務教育開支的70%以上。地方政府首腦應對所轄區域的農村義務教育負全面責任，若農村義務教育不能達標或虛假達標，地方政府首腦應為此引咎辭職。其次，允許重點高中、重點名牌大學按市場原則向生員收費，還可通過其他渠道創收，使其自負盈虧、自我發展、自我約束。把國家原來投向這些高中、大學的資金轉投向農村義務教育。其三，對因經濟困難而無力接受中小學教育或高等教育的農家子弟，金融機構放給無息或低息貸款，由就學者從業后償還。其四，對在農村連續任教10年以上者，發給鄉村教育津貼。加強鄉村教師的職業道德教育，嚴格整頓農村中小學勞動紀律。實行鄉村優秀教師和城市優秀教師短期交流制度（時間至少一學年），互相到對方的學校任教，期滿各回原單位。組織城市有愛心、有知識的青年志愿者到鄉村學校服務2——3年。