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中國農業發展銀行吉林省分行林德昌 將現行的糧食補貼(糧食風險基金)從補流通環節改為補生產環節——直接補貼農民(以下簡稱“直補”)，是我國加入WTO后一直在探討的課題。2002年，安徽、吉林兩個省選擇了三個縣(安徽2個、吉林1個)進行了試點，從而拉開了我國糧食補貼方式改革的序幕。2003年，又有河南省作出在洛陽、安陽、三門峽、商丘、信陽五個省轄市進行改革試點的決定；安徽省決定從今年6月1日起擴大直補試點到全省。直補試點，正成為一種趨勢，在全國糧食主產區逐步擴大。在這種情況下，如何評價直補試點的效果、糧食流通體制改革應該怎樣與之配套進行，目前糧食主產區是否具備全面推廣直補的條件?本文擬結合吉林省及其試點情況，談些看法。 一、直補確實產生了積極效果，代表了我國糧食補貼方式改革的方向 2002年，吉林省根據深化糧食流通體制改革的需要，在東豐縣進行了以“一取消、 兩放開、一鎖定、一調整”為內容的直補改革試點。即取消按保護價敞開收農民余糧的政策；放開糧食收購價格隨行就市，放開糧食市場；鎖定國有糧食購銷企業(以下簡稱“糧食企業”)的老庫存和老掛賬，對原有的老庫存繼續享受財政補貼；將新糧收購對糧食企業的補貼調整為對農民直接補貼。補貼范圍以該縣前五年(1994—1998)的玉米、水稻品種的平均產量(4．65億公斤)，扣除全縣農村人口(29．6萬)每人每年(800斤)自留糧(1．18億公斤)，按商品量(3．47億公斤)的70％計算應享受補貼的商品量(2．43億公斤)。補貼標準是根據保護價和市場糧價之間的差額計算的，確定為每斤4分5厘。核定給農民補貼款為2184．2萬元。補貼資金是從全省糧食風險基金中專項下撥的。直補方式由省里根據糧食年平均產量核實到縣，縣核到鄉鎮，鄉鎮則依據補貼總額，按計稅面積再分攤落實到村社和農戶。向農民兌付補貼資金時，采取了補貼與農業稅相抵頂的辦法。從直補的結果看，確實產生了積極效果，社會各方面的反響也比較好。 一是農民喜大于憂。喜的是直接感受到了政府對他們的保護。多少年來都是農民向政府交稅交費，這回從政府那里拿到了錢，感到非常高興。過去他們把糧食按保護價賣到糧庫，但卻沒有感受到保護。市場放開后，賣糧自主，坐在家里誰給價高就賣給誰，還節省了賣糧費用。憂的是一旦市場糧價走低，怕手中的糧食賣不出去。從中可以看出，直補不僅僅是在放開糧食購銷過程中政府對農民受到的損失做出了一定補償，而且更增強了農民對政府保護的切身感受。這個作用要遠遠大于對農民的損失補償。同時也提醒政府，如何解決直補后可能出現的賣糧難問題，仍不可忽視。 二是糧食企業切身感到了經營和生存的壓力。長期以來，糧食企業一直享受國家關于糧食經營的各項優惠政策，習慣于收購價格由政府定，經營費用靠財政出、收購資金由銀行貸款、收購市場獨家壟斷、虧損找政府的“官辦”經營作風，既缺乏市場觀念和競爭意識，也缺乏經營的主動性和積極性。直補以后，購銷價格和市場全面放開，收購價格靠市場定；新收購的糧食既喪失了補貼來源。又喪失了取得墊付性的保護價收購費用貸款和從農民手中提取整曬費的條件；收購貸款也不再敞開供應，企業則需要按照“以銷定貸、以效定貸”的政策來申請貸款；原有的收購壟斷格局被打破，企業收購糧食需要揎照“購得進、銷得出、不虧損”的原則來進行，虧損自負。對這些改革可能帶來的變化，糧食企業普遍缺乏思想準備，對已經變化了的糧食購銷市場也顯得手足無措。2002年東豐縣的糧食商品量近4億公斤。從2002年11月開始到2003年3月末，糧食企業只收購了o．8億公斤的保護價補庫糧，而縣內和外省的企業和糧商則收購了2．2億公斤糧，收購量僅為社會企業、個人收購量的二分之一，其糧食購銷主渠道的地位明顯受到沖擊，生存與發展受到了嚴重的挑戰。直補確實觸痛了糧食企業，逼使企業改革到了非改不可的境地。 三是政府及鄉村干部樹立了新形象。從政府的角度看，通過價差補貼，劃清了政府與糧食企業在糧食收購中的責任，給了企業收購的自主權。過去政府出臺政策多數是向農民攤派收費，這次卻實實在在地給農民錢農民得到了實惠，對政府滿意了，樹立了地方政府在農民中的新的形象。直補雖然使鄉、村兩級干部的工作量加大了，但由于給農民的補貼款絕大部分抵頂了農業稅，稅收工作好做了，也在一定程度上改善了農村的干群關系。直補的表面現象反映在政府調整補貼方式和調整農民與糧食企業的利益，深層次作用在于推進糧食購銷市場化進程，將農民和企業全面推向市場，進而實現糧食購銷的全面市場化。從東豐縣的試點情況看，基本上達到了這個目的。糧食價格和市場全面放開，糧價并沒有出現大起大落的現象，而且市場價逐漸接近或略高于保護價，農民因此又得到了一塊實惠。也沒有出現新的賣糧難問題，相反卻出現農民待價惜售的問題。據調查，到2003年3月末，農民手中還有將近1億公斤的糧食遲遲不愿出手。盡管糧食企業受到了嚴重的沖擊，但這也是改革的必然作用，主要還是由于企業改革滯后形成的。社會各界對直補試點的反應也比較平靜，普遍認為既符合世界的通用做法，又可以減少有限補貼資金在流通環節的跑冒滴漏，有利于提高糧食補貼效率。直補是我國糧食補貼方式改革的方向，應該繼續探索、總結和完善。至于直補究竟對促進種植結構調整的作用多大，還有待于觀察。 二、直補是深化主產區糧食流通體制改革的重要內容，企業改革應與之配套進行 直補是深化糧食流通體制改革必然引出的議題。從糧食流通體制改革的進程和日標看，是按照從主銷區到主產區的方向，逐步推進并實現糧食購銷的全面市場化。目前主銷區的市場化改革任務已經完成，難點和重點都在主產區。直補也是主產區的問題。主產區要全面放開糧食購銷市場，必然要取消現行的保護價收購政策，進而取消用于流通環節的糧食補貼，使糧食購銷價格隨行就市，包括糧食企業在內的各種市場主體，都自主經營、自擔風險、自負盈虧。農民也要面對市場種植和銷售，自擔市場風險。在這種情況下，要保農民收入，保糧食安全，政府必須對農民進行必要的市場損失補償，而且在取消保護價收購的情況下，新糧收購節省下來的糧食補貼又有轉換用途的可能。因此，隨著主產區糧食購銷市場化的推進，必然產生對農民直補的客觀要求。 糧食購銷市場化是我國糧食流通體制改革的最終目標，要完成這個過程，必須全面推進糧食流通體制改革。糧食流通體制改革的內容很多，各項內容都有密切聯系和制約關系，哪項內容改革滯后，都會對實現改革的最終目標產生影響，或起限制作用。從東豐縣的直補試點看，將流通環節的補貼調整為直補農民后，糧食企業是和其他糧食經營者公平進入了市場，糧食購銷市場經營也實現了主體多元化，同時也為其參與市場競爭、隨行就市收購農民余糧、實現順價銷售創造了條件。但是，糧食企業實際上并沒有象改革之初設計的那樣，能夠保持較大的收購量，繼續發揮主渠道的作用，相反卻是收購量銳減，除乾庫糧以外，市場糧根本收不上來，企業不穩定因素也隨之增加，直接危及到了生存。產生這種問題的原因盡管是多方面的，但主要是企業改革滯后，原有的一些矛盾和問題，直補改革并沒有涉及到，使企業在市場全面放開、取消新糧收購補貼的情況下，又與其他市場主體處于不平等的競爭地位，不具有競爭能力。 東豐縣糧食企業原有的一些矛盾和問題主要表現在：(1)機構多。全縣23個鄉(鎮)，糧食企業有21戶。(2)老糧多、價位高。企業老庫存糧5．39億公斤(超過東豐縣一年的總產量)，庫存平均成本已達1．113元／公斤，其中陳化糧庫存、超期庫存、潛在庫存損失損耗達1．05億公斤。這部分老庫存糧盡管在銷售前繼續享受利費補貼，對直補改革當期的企業經營并未產生影響，但銷售后的價差及損失損耗企業無力解決，需要國家出臺消化處理政策。(3)老掛賬多。糧食企業老掛賬共有4．9億元，其中中央和地方共同消本息掛賬4．2億元，企業自補掛賬、擠占挪用、陳化糧及競拍價差掛賬等o．7億元。自1998年糧改以來，企業糧食銷售一直是微利，根本沒有消化處理能力。(4)老人員多。全縣糧食企業共有職工4513人，其中離退休789人，在崗3724人。據有關部門測算，按照企業職工人均糧食經營量，改革后只需822人，需減員2902人，減員幅度為77．9％。這些人員多年一直在糧食企業工作，絕大多數沒有自謀能力，家在農村的也沒有耕地，一旦下崗再就業難度很大。同時裁減人員還需大量的經濟補償資金，企業自身無法落實資金來源。(5)企業老債務也比較多。據統計，到2003年3月末，全縣糧食企業共欠外債1，5億元。多年來，糧食企業一直享受國家政策，在社會當中有一定信譽，社會上一些企業和個人敢將一些物資賒給糧庫，一些施工單位也敢給糧食企業墊付款項。可是直補后，這些單位、個人立刻感到糧食企業會失去以往的政策待遇，自己的債務受到了威脅，紛紛登門討債，有的還依法起訴，由此已有9戶企業的財務資金賬戶被法院查封凍結，社會信譽受到很大損傷。而目前這些企業也沒有辦法解決這些問題。(6)收購當期沒有費用資金來源。直補對糧食企業而言，調整的是收購以后的利費補貼，對收購當期并不產生多大影響。影響最大的是原按保護價收購糧食的墊付性收購費用貸款沒有了，加之企業競爭收購，按規定應提的整曬費沒有提取，按以往的正常收購量，大約失去了2000多萬元費用來源。從而也使企業收購更加困難。 糧食企業在上述情況下參與市場競爭，不僅沒有競爭能力，也不會有競爭的積極性。因此，在確定直補或直補試點時，必須統籌考慮企業的改革問題，使之同步進行。與直補改革相比，企業改革涉及的實質性問題更多、困難更大，更應該認真研究，使其通過改革更有效地發揮作用。從東豐縣的情況看，直補后盡管沒有出現新的賣稂難問題，但潛在的問題還是存在的。一是直補改革的當期市場糧價持續上揚，農民在得到補貼后有了底蘊，對市場的期望值很高，不急于賣糧。二是鄰近的遼寧省清原和西豐縣，收購了很多糧食。三是市場剛全面放開，經營糧食的個體戶進入比較多。四是由于是試點，在全省乃至全國都是風毛麟角，各級干部與農民心里承受能力都比較強。單就上述四種情況，如果哪一種情況發生變化，都很容易引起新的賣糧難問題，從而引發出諸多問題。如果就市場而言，不確定因素很多，一旦市場糧價過低，其他市場主體在無利可圖的情況下，便會紛紛退出，賣糧難的問題就會難免。所以，在對農民直補的同時，必須保護和發揮好糧食企業的主渠道地位和作用，并以此為前提，加快企業改革、加快市場化進程。 三、目前主產區全面推行直補還不具備條件，但應朝著這個方向進行努力 直補是糧食流通體制市場化改革的必然趨勢其進程則取決于糧食購銷市場化的程度，而這種程度的培育又取決于糧食流通體制改革過程中的諸多問題的解決情況。從主產區吉林省來看，主要是直補的資金來源問題和企業改革中的“三老”問題。如果直補資金只取之于本省的糧食風險基金存量，目前吉林省沒有兩大試點或全面實行直補的能力。按2002年直補試點的標準和全省的商品量測算，全省直補大約需補貼資金近10億元。而且這個商品量是全省保護價限量收購的商品量，即全省商品量的70％。如果按全部商品量補，需要補貼資金近15億元。另外試點的補貼標準是按照保護價與市場價的價差核定的，補給農民的只是放開購銷過程中的價差損失，如果做到對農民收入全面補貼每斤大約需補6分錢，按吉林省的正常年商品量175億公斤計算，每年所需補貼資金得21億元占當年糧食風險基金包干總量的54．5％。這從吉林省的財政狀況和糧食風險基金使用情況看擴大直補試點或全面實行直補短期內都是難以做到的。吉林省是全國的糧食主產省，正常年景糧食產量在225億公斤左右，商品量在175億公斤上下。近幾年來，由于糧食內銷不暢，糧價走低，糧食銷售十分困難。每年都是收大于銷，糧食庫存逐年增大。到2003年3月末，全省糧食庫存358．9億公斤(不含國家儲備糧)，2002年庫存最高時超過400億公斤，近兩年平均庫存高達330億公斤。而國家核定給吉林省的糧食風險基金包干墓數兩次都是按庫存260億公斤核定的，現在的包干總額為38．3億元，其中國家26．3億元，吉林省配套12億元。實行包干后，由于庫存連年增加，包干一直就沒有包住，由此，近兩年形成包干資金缺口約14億元：由于地方財政困難，配套資金的缺口近幾年都是通過借款解決的，既便如此，2002年地方仍欠配套資金8．3億元。到2003年3月末，應由地方財政配套的糧食風險基金累計欠籌11．3億元，拖欠按規定應由地方財政籌措消化的各種貸款本金和利息70．7億元，總計為82億元。由此可見，吉林省現有的糧食風險基金，連維持目前的需求都無法滿足。如果國家考慮全面實行直補，必須研究解決主產區的糧食風險基金不足問題。 解決糧食企業的“三老”問題，是目前深化主產區糧食流通體制改革的難點。吉林省難就難在老庫存糧量多(2003年3月末，商品糧庫存占全國的19％，其中玉米庫存占全國的51％)價位高(保護價玉米均價989元／噸、水稻1299元／噸)難銷售，財務掛賬包袱過重(占全國的10％多)難消化，企業冗員過多(全省現有從業職工14．98萬人，實際只需5萬人)難裁減。但這也是深化糧食流通體制改革中不可回避的問題。尤其是在國家不增加直補資金來源的情況下，只有將高價位老庫存糧降下來，才能替換出直補的資金來源。因此，國家應該調整全國的糧食風險基金包干政策，將銷區的糧食風險基金集中用于主產區，起碼補足超包干的庫存利費補貼，以便盡快處理“老糧”。或者，由國家出臺銷售老庫存政策，允許企業隨行就市通過競賣的形式銷售，價差和利息實行掛賬，今后由中央財政統臼解決。從吉林省看，應堅持從實際出發，繼續堅持保護價糧限量收購政策，適當調整保護價水平，努力降低新增糧食風險基金支出，做到新糧收購全部能夠順價銷售，嚴格控制庫存，使庫存保持在財力可以承受、又能適應國家調控市場的水平。至于解決“老賬、老人”問題，國家也應進一步明確有關政策，在政策和資金方面給予地方政府必要的傾斜和扶持。 應該看到，“三老”問題不解決，糧食企業{B難真正進入市場，提高競爭能力。糧食補貼方式的改革，也是一項系統工程，改革既涉及到“三項政策”的調整和企業的改革問題，又涉及方方面面，尤其是對農發行現行的信貸政策提出了許多新的問題。主要是糧食市場放開后，由于其他市場主體的進入，糧食企業所占的比重下降，引起貸款投放量的減少隨著保護價收購的取消，貸款的投向發生根本性的變化，全部是非保護價貸款，貸款的市場風險加大，貸款掌握的難度加大。但是，在糧食主產區，如果糧食企業退出市場，可能對糧食市場帶來很大的影響，甚至導致糧食價格在短期內大幅度下跌。尤其是在市場放開的初期，保持糧食企業的主渠道作用特別重要。所以，農發行應在有效防范貸款風險的前提下，努力改進信貸管理，改善政策性金融服務，積極支持糧食企業發揮購銷主渠道的作用。同時，也應認真研究糧食企業改革、改制、重組后，對新型市場主體的支持問題；認真研究糧食流通環節的支持減少后，對農業的生產環節的支持問題，以便更有效地發揮政策性金融的作用。總之，主產區的全面直補問題事關重大，又面臨許多實際困難，應堅持積極穩妥的策略，因省而宜，量力而行。從我國的人多地少、糧食消耗量大的基本國情出發，目前糧食主產區不宜全面放開市場、全面實行直補，仍應繼續實行保護價收購政策，以便于保護基本農田，保護農民種糧積極性，保護糧食綜合生產能力，保證糧食安全。但是，主產區也應適當地調整保護價收購范圍，對市場影響不大的品種和主銷區應該首先放開，逐漸積累資金和豐富經驗，為全面放開市場、全面實行直補創造條件。