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集體建設用地隱性市場客觀存在 隨著經濟發展，農村集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，尤其在經濟發達地區，自發流轉農村集體建設用地使用權的行為大量發生，其數量和規模不斷擴展，集體建設用地隱性市場客觀存在，國家法律和中央政策面臨挑戰。 《土地管理法》規定，任何單位和個人進行非農建設，都須使用國有土地。國家向建設單位的供地除了存量的國有土地外，就是征用原屬于農民集體所有的土地。國家對被征土地的補償也只是按照被征用土地的原用途給予包括耕地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費在內的產值補償。 農民對集體土地所有權永久性地變成了國家所有權，對補償沒有考慮到國家賦予他們的長期而有保障的土地使用權、收益權和轉讓權，越來越不滿。 為了解決國家征地制度帶來的社會問題，1990年代初開始，在廣東珠江三角洲、江蘇、浙江及一些大城市郊區，農民利用《土地管理法》中，集體為“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅”或者“鄉（鎮）村公共設施和公共事業”“經依法批準可以使用集體經濟組織農民集體所有的土地”的規定，通過自建廠房、倉庫、店鋪等“合法”出租；或者在辦理土地轉用手續時，上報的是合作、合資方式，實則由承租人出資的“假合作、合資”；或者干脆不顧有關法律的限制，直接進行土地的“非法”出租。 農村集體建設用地的規模和數量是巨大的、驚人的。據調查估計，珠江三角洲地區集體建設用地占全部建設用地總量的50％以上，該省粵東、粵西及粵北地區，這一比例也超過20％；2002年，佛山市南海區工業用地共15萬畝，其中保持集體所有性質的有7.3萬畝，幾乎占了一半。 直接進入市場的意義 集體土地直接進入市場，對于地方經濟發展、農村經濟轉型、農民分享土地權益，起到了重要作用。 第一，加速地方工業化進程，促進農村經濟轉型。廣東農民集體以出租土地、廠房，吸引本地或外地資本興辦各類企業，走出了一條新型工業化的路子，形成珠江三角洲著名的工業帶。到2002年，南海、順德、東莞、中山等地，農業在經濟總量中的份額都不到10％，90％以上的勞動力轉向二三產業，并成為全國吸納內地勞動力的主要地區，僅東莞一地就達700多萬人。 第二，由于保留了土地的集體所有制性質，集體和農民可以長期分享土地非農化的級差收益。在南海、順德、中山、東莞的一般村子，集體每年可通過土地出租獲得租金收入500萬－800萬元，農民也可以穩定地每年從土地出租分紅近2000元，集體和農戶的土地收入且有增加的趨勢。 第三，地方經濟迅速壯大。近20年來，珠江三角洲平均每年以20％左右的速度增長，2002年，東莞、中山、順德、南海國內生產總值分別達672億、416億、437億、440億元，地方預算內財政收入分別達55億元、31億元、30億元和28億元，相當于內地中心城市和省會城市的財政實力。 地方政府超前嘗試 在法律禁止和中央政策沒有明確規定的前提下，一些地方政府出臺的相關政策對集體建設用地的健康、有序和規范流轉具有指導意義，為集體建設用地的合法進入市場作了重要的政策儲備。 為了加強農村集體建設用地管理，保護農民對土地的長遠利益，促進地方經濟發展，安徽、江蘇、山東、福建及部分大城市郊區，在總結當地集體土地使用權流轉經驗基礎上，形成了有針對性的地方政策和可操作辦法。國土資源部近年來在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽等地的試點，為法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策儲備。尤其值得關注的是，今年6月，廣東省政府下發了《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，旨在使全省集體土地使用權的流轉規范化、有序化。 第一，明確提出了農村集體土地所有權與國家土地所有權“同地，同價，同權”。“農村集體建設用地可以出讓、轉讓、出租和抵押”；其“出讓、轉讓與出租年限與城鎮國有土地相同”，以“建立統一、開放、有序的土地市場”。 第二，提出了農村集體建設用地使用權流轉的原則和條件。（1）遵循自愿、公開、公平、等價有償的原則；（2）經依法批準使用或取得的建設用地；（3）符合土地利用總體規劃和城市、鎮、村建設規劃；（4）依法辦理土地登記，領取土地權屬證書；（擔┙韁非宄??揮腥ㄊ艟婪住＃?）由農村集體經濟組織出讓、轉讓、出租和抵押建設用地使用權的，在申請前須經依法召開的村民會議討論同意。 第三，為了保護城鎮國有土地市場，對進入市場的農村集體建設用地的用途做出了嚴格限制。“通過出讓、轉讓和出租方式取得的農村集體建設用地不得用于商品房開發。”“未經原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準，不得改變該幅土地的建設用途。” 第四，對農村集體建設用地使用權流轉收益的使用做出了明確的規定。“農村集體建設用地使用權流轉的收益，其中50％左右直接分配給農民；剩余的50％左右，一部分留于集體發展村集體經濟，其余部分用作農民的社會保障。” 默許集體建設用地流轉的隱憂 集體建設用地流轉可以惠及農村農民，但由于處于法律禁止范圍，盡管有地方政府默許，其隱憂是明顯的： 第一，與現行法律沖突，既不利于保護農民利益，也影響企業發展的長遠預期。 由于現行《土地管理法》不允許農民集體所有的土地出讓、轉讓或出租用于非農建設，農村集體經濟組織與企業之間所立有關上述內容的合同當屬《合同法》所禁止的以合法形式掩蓋非法目的的無效合同。一些經營業績不佳的企業開始鉆法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，以此提起訴訟，法院判決結果只能是農民集體的財產性收入受損。另一方面，我國法律遵循的是“房隨地走”的原則，集體非農建設用地不能抵押，在它之上興建的廠房等建筑物也不能抵押，企業就無法通過它們所投資的固定資產在銀行獲得貸款。 第二，形成競相壓價，利益流失，和土地市場不規范。地方政府處于“兩難”狀態，由此出現隨意占用耕地，低價出租和轉讓農村集體建設用地，隨意改變建設用途，建設用地權屬不清誘發糾紛，偷漏國家稅費等。 第三，由于集體土地的地權初始形態模糊，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農民分紅缺乏制度保障。許多地方土地出租的收入50％以上都留作集體用于發展經濟和公共福利，剩余部分作為土地的分紅分給農民。 改革開放以來，我國沿海發達地區的農村面對大量企業迫切需要土地的歷史機遇，農村集體有著強烈的經營自己土地的意愿，農村土地的市場價值不斷體現出來。我國現行法律嚴重滯后于經濟發展對農村集體土地非農化的內在需求，建立受法律保護的非農建設用地流轉市場已成為當務之急。 （作者單位：國務院發展研究中心）