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　內容提要：在今后相當長的一段時期內，中國農業將面臨極其復雜的國際競爭環境：技術壁壘越來越高，反傾銷、特殊保障條款有可能成為主要出口障礙；發達國家繼續對農業提供巨額補貼，國際農產品貿易被嚴重扭曲；建立國際農業貿易新規則和新秩序步履維艱。中國農業參與國際競爭，既要積極爭取相對公平的多邊環境，也要考慮發展雙邊和地區關系。

　　正 文：

　　隨著國際經濟進入貿易摩擦高發階段，國際農產品貿易環境越來越復雜，技術性貿易壁壘、反傾銷、特殊保障條款等將成為中國農產品出口的主要貿易壁壘，“知識產權壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿易壁壘也呈上升之勢；而發達國家對農業的高補貼、高保護仍然沒有得到有效的抑制。因此，在今后相當長的時期內，中國農業所面對的國際環境并不寬松。一、關稅壁壘烏拉圭回合談判使農產品出口的傳統壁壘——關稅壁壘在一定程度上有所下降，但WTO所有成員在烏拉圭回合談判后農產品的關稅約束水平仍然高達62%，OECD國家農產品關稅的平均約束水平為45.2%(見表1)，其中，挪威、瑞士、冰島等國家農產品關稅稅率均在100%以上。目前，發達國家農產品市場準入壁壘林立，限制性關稅、關稅高峰和關稅升級問題嚴重。

　　烏拉圭回合談判關稅減讓表顯示，發達國家關稅超過12%的農產品(即關稅高峰農產品)占全部農產品稅號的10%，一些重要農產品的關稅高達350%-900%。在關稅高峰農產品中，美國有20%的農產品的關稅超過30%，關稅超過30%的農產品的比重歐盟為25%，日本為30%，加拿大為1／7。發展中國家關稅高峰的情況略比發達國家普遍，但發展中國家極端高關稅的情況卻較少發生，其中，馬來西亞關稅高峰農產品占全部農產品稅號的30%，巴西為60%(程國強，2001)。

　　從農產品關稅結構看，煙草、乳制品、肉類、食糖、蔬菜、糧食類產品和活動物的關稅水平仍然超過所有農產品平均關稅62%的水平。OECD國家農產品的關稅仍然較高，例如，乳制品關稅達116%，畜產品為82%，谷物為78%，食糖為64%。

　　發達國家關稅升級現象也是值得關注的重點問題。發達國家對農產品加工產品設置較高的關稅保護，使其國內生產成本高于國際成本時仍能繼續維持生產，人為地增加了發達國家國內加工品的附加值。例如，歐盟通過征收較高的附加稅來保護其加工業，歐盟的加工食品(不包括初加工階段)占所有關稅高峰農產品的30%，稅率從12%到100%不等。目前，歐盟對谷物和以糖為原料的加工品、水果制品、罐裝果汁等征收高關稅。美國的加工食品占關稅高峰農產品的1／6，且稅率在12%-100%。例如，橘子汁關稅達31%，花生油達132%，煙草產品達350%。日本的加工食品占關稅高峰農產品的40%，包括人造黃油、罐裝的肉和肉制品、口香糖和其他糖甜食、可可粉和巧克力、意大利面食和其他谷物產品、腌制水果和蔬菜、果汁、咖啡、果汁茶及提煉品、香煙、煙草等(程國強，2001)。

　　發達國家的關稅升級，對中國這樣一個具有勞動密集型產品優勢的發展中國家來說，意味著會增加農產品加工品的出口難度，而且還有可能影響高附加值農產品加工品出口的垂直多樣化。

　　二、技術性貿易壁壘與爭端

　　發達國家的動植物衛生措施(SPS)和技術性貿易壁壘(TBT)愈演愈烈，成為近幾年來國際農產品貿易壁壘的新特征，嚴重影響中國優勢農產品擴大出口。

　　從日本、歐盟、美國等發達國家針對農產品實施的技術性貿易措施看，中國農產品出口面對的技術性貿易壁壘，主要體現在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標準手段和措施上，大致可分為四種情況。

　　1.食品安全、動植物衛生檢驗檢疫法規。發達國家都制定了完整的保障食品安全的法律、法規和標準體系。這些法律既規范著國內農產品的生產和加工，同時也將不符合標準的國外產品擋在了國門之外。例如，日本依據《食品衛生法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病預防法》對入境的農產品及食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度。對于植物檢疫，凡屬日本國內沒有的病蟲害，來自或經過發生該病蟲害國家的寄生植物和土壤均嚴禁進口。作為食品或食品原料的動植物、農產品還需要接受衛生防疫部門的食品衛生檢查。對于強制性檢查食品，要逐批進行百分之百的檢驗。對不同時間進口的相同商品，則規定每次必須檢驗，而對日本國內同類產品只需一次性檢驗即可。目前，中國蔬菜出口正遭遇此類限制。

　　2.質量標準、食品標簽和包裝要求。目前，發達國家仍然在不斷升級質量檢驗標準，檢測項目也越來越多。例如，美國是世界上食品標簽要求最嚴格的國家之一，食品標簽多達22種，且逐年修訂補充。美國要求所有包裝食品應有食品標簽，強化食品還要有營養標簽，必須標明至少14種營養成分的含量，據估計，僅此一項就使美國加工企業每年多支出10.5億美元。顯然，中國和其他發展中國家無力負擔這一費用。

　　3.環境保護和動物福利要求。發達國家制定了一系列環境保護法規，對進口農產品形成了通常所說的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區域性的環保公約、國別環保法規和標準、檢驗和檢疫要求、“綠色包裝”和標簽要求、IS014000環境管理體系和環境標志等自愿性措施、生產和加工方法及環境成本內在化要求等。例如，1995年4月，發達國家要求實施《國際環境監查標準制度》，要求產品達到IS09000系列標準體系，還要求使用“綠色環境標志”，例如，德國的“藍天天使”、日本的“生態標志”和歐盟的“歐洲環保標志”等。動物福利問題則尤其為歐盟所重視，例如，雞場飼養密度一般為每平方米12只，歐盟卻提出每平方米只能養10只，理由是密度太大，雞會感到不“舒適”。由此養殖成本增加，形成貿易壁壘。

　　4.新技術發展過程中產生的安全問題。最典型的就是轉基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。美國由于占據轉基因技術的制高點，對轉基因食品的推廣持積極態度，而歐盟和日本等國家則堅決反對，由此也引發了有關轉基因農產品進口管理措施的討論。

　　尤其值得注意的是，發達國家的技術性貿易壁壘呈日益升級的趨勢。例如，日本自2003年起在全國推行“大米身份認證制度”，即凡進入日本國內市場的大米必須標明品種、產地、生產者姓名和認證號碼等，否則不允許銷售。“大米身份認證制度”推行之后，日本各地又對新制度“層層加碼；’，把認證范圍推廣到蔬菜，要求凡市場上銷售的本地蔬菜都必須有認證標志。對中國蔬菜等農產品來講，今后進入日本市場將更趨困難。

　　1995～2003年各國提交給WTO的農產品爭端中，涉及TBT／SPS的48起，約占WTO所有爭端的15.9%，占所有TBT／SPS爭端的81.4%(見表2)。而且，2003年，各國因技術性措施引發的爭端在整個農產品貿易爭端中繼續呈高發的趨勢。

　　從WTO受理的農產品貿易爭端產品分類來看，畜產品、園藝產品、糧食產品和水產品等是容易引發貿易爭端的產品(見表3)。根據WTO的TBT委員會和SPS委員會的通報情況分析，美國、歐盟、日本是目前通報TBT和SPS新措施最多的國家，設置的技術壁壘門檻最高(見表4)。

　　近年來，技術性貿易壁壘已直接使中國農產品出口遭受巨大損失，其擴散效應造成的間接損失更是難以估計。據統計，2001年，中國約有70多億美元的出口商品受到技術性貿易壁壘的影響。由于歐盟自2002年初開始全面禁止進口中國的動物源性食品和水海產品，導致2002年上半年中國水產品出口下降70%以上，僅浙江一個省2002年一季度就因此減少農產品出口1億美元。2003年1～10月，在日本對進口食品、農產品等的檢驗檢疫中，從中國進口的食品和農產品，有42%“不合格”；同期被美國食品藥品管理局(FDA)拒絕進口的中國農產品(含食品、飲料)達589件。與其他貿易限制措施不同，技術性貿易壁壘最大的特點是它具有隱蔽性，一旦出現限制，影響巨大，而且損失很難避免。

　　從目前技術性貿易壁壘的發展趨勢來看，發達國家貿易保護主義抬頭，因此，有強化技術性壁壘的傾向，例如，不斷頒布新的技術法規，擴大管制范圍；不斷對農產品增加檢測項目，提高標準水平；實行嚴格的食品標簽制度；實行更加嚴格、復雜的合格評定程序和質量認證制度；實行“綠色包裝”制度；對出口企業采取注冊備案制度及其他登記管理制度等。

　　三、反傾銷、“特保條款”和新型貿易壁壘

　　中國自1996年以來已成為世界上出口產品受反傾銷調查最多的國家。據統計，從1979年中國出口的糖精鈉在歐盟被反傾銷起，截止到2003年，已經有超過30個國家和地區對中國出口產品發起近500余起反傾銷和保障措施調查，涉及4000多種商品，影響中國出口貿易額超過150多億美元。中國農產品出口也遭遇反傾銷調查(見表5)，例如，美國曾于1998年6月對中國濃縮蘋果汁提起反傾銷調查，歷時近5年后，到2003年11月，該案件以中國企業勝訴告終。2003年12月31日，美國國際貿易委員會啟動對來自中國、巴西、厄瓜多爾、印度、泰國、越南6個國家的凍蝦進行反傾銷調查，要求對中國的蝦產品征收119%～267%的反傾銷稅。2004年11月30日，美國商務部發布反傾銷調查終裁結果，認定中國4家應訴抽樣企業中，除1家不存在傾銷(今后的稅率為0.07%，相當于零稅率)外，其余3家有傾銷行為，被裁定征收27.89%～82.27%的關稅。其他53家應訴企業中，35家被征收55.23%的加權平均稅率；其余18家應訴企業被拒，與未應訴企業一同被裁以112.81%的懲罰性稅率。顯然，中國蝦產品在美國市場將受到沉重的打擊。需要高度重視的是，隨著中國農產品競爭力的不斷提高和出口的快速增長，中國農產品面對的反傾銷爭端將日趨頻繁和激烈，有可能成為今后不能回避的出口障礙。

　　不僅如此，中國農產品出口也將面臨“特定產品過渡性保障機制”(簡稱“特保條款”)的不利影響。例如，2002年6月，世界橘子罐頭第二大出口國西班牙，以中國橘子罐頭出口價格過低、對其橘子產業構成嚴重威脅、橘農面臨失業為由，向歐盟委員會提請對中國出口柑橘罐頭企業實行特別保障措施。這一提議被否決后，西班牙又于2003年4月重新向歐盟提出對中國出口柑橘罐頭進行“特保”調查。2003年7月30日，歐盟認定，中國柑橘出口的價格過低，比西班牙同類產品的價格低20%，對該國柑橘產業造成嚴重威脅，1.5萬農民面臨失業危險，并正式確定對中國柑橘罐頭實施為期9個月的“特保”調查。這是中國加入世貿組織后，農產品出口首次遭遇“特保”調查。一旦歐盟決定實施“特保”措施，中國柑橘出口產品將在未來10年任何時段內面對高關稅和配額限制。經過中國柑橘罐頭行業的努力，2003年10月，歐盟委員會再次否決西班牙的提議，西班牙政府改為申請一般保障措施，但不排除未來再次提議特殊保障立案的可能性。盡管中國應對柑橘罐頭的“特保”調查初戰告捷，但這已經意味著，“特保條款”有可能成為今后10年內中國具有競爭力農產品出口的主要壁壘之一。

　　在國外技術壁壘越演越烈的同時，一些國家也出現了一些新的貿易壁壘，例如日本的“知識產權壁壘”。日本從2004年4月開始實施新的《種苗修正案》，該法案規定，未經繳納專利費，擅自利用日本植物種源生產或改良農產品的，個人侵權者會被處以300萬日元以下的罰金或3年以下有期徒刑，法人企業侵權者可最高被處以1億日元的罰金。中國是日本重要的農產品出口國，為了適應日本消費者對農產品品質的苛刻要求，中國出口的水果、蔬菜、花卉、食用菌中有許多種苗是從日本直接引進或由日本品種改良而來，日本進口商常常會以種植日本農作物品種作為進口的條件。因此，日本實施《種苗修正案》，不利于中國對日農產品出口。

　　此外，近幾年來，日本等國還利用報刊、電視等媒體，故意妖魔化中國農產品，影響該國消費者對中國農產品的消費，形成所謂的“輿論壁壘”等。

　　四、不公平的國際農業競爭環境

　　對農業提供巨額補貼仍然是目前發達國家農業政策的基本出發點。盡管烏拉圭回合談判達成的WTO《農業協定》在一定程度上改善了國際農業競爭環境，但目前發達國家仍然普遍對農業實施高額補貼政策，這既不利于建立公平競爭的國際農業發展環境，也嚴重損害了中國和其他發展中國家農業的利益。美國、歐盟等將過去屬于“黃箱”政策的補貼措施轉化為“綠箱”支持措施，由此會繼續刺激農產品生產，增加出口。OECD的資料顯示，OECD國家農業補貼相當于1999年農業總產值的40%(與1980年中期的比例相同)，日本、挪威、韓國和瑞士的這個比例達66%。OECD1999年農業補貼總額達3600億美元，其中的90%發生在歐盟、日本和美國(OECD，2000)。國際農業補貼環境不僅沒有得到根本的改善，而且國際農產品貿易環境有可能惡化，對包括中國在內的沒有補貼能力的發展中國家的農業提出嚴峻挑戰。自2000年開始，即使發達國家能夠很好地履行《農業協定》規定的削減農業補貼的義務，發達國家能夠使用的“黃箱”補貼空間仍然較大。例如，從2000年開始至WTO新一輪談判達成新農業協定前，歐盟每年仍然可為農業提供高達769億美元的“黃箱”補貼，日本為284億美元，美國為191億美元。從“黃箱”補貼(AMS)約束水平相當于農業總產值的比例來看，冰島達97%，挪威達50%，瑞士為47%，日本為41%，歐盟為25%，加拿大為15%，美國為9.5%。澳大利亞和新西蘭的這個比例較低，分別只有1%和2%。發展中國家中，除墨西哥達34%外，其他國家的這個比例均不超過4%的水平，阿根廷只有0.3%(WTO，2002)。由此可見，烏拉圭回合談判實際上給發達國家預留了巨大的農業補貼空間，對國際農產品貿易仍然會產生較大的扭曲作用。

　　尤其值得注意的是，少數主要發達國家盡管在烏拉圭回合農業談判中承諾約束和削減農業補貼，但實際上近年來又開始增加農業補貼。例如，按照美國承諾的農業補貼減讓表，自2000年起，美國的農業綜合支持量(AMS)每年不能超過191億美元的上限。由于自1998年以來，美國連續4年對農業實施緊急補貼措施，使美國農業補貼急劇增加，2000年和2001年，美國農業綜合支持量已逼近約束上限。美國2002年頒布的新《農業法》，更是大幅度增加補貼，因此，今后極有可能突破其向WTO承諾的農業補貼上限，從而違背對國際社會的承諾。這意味著美國農業補貼政策改革已經出現倒退的跡象，由此有可能引發新一輪全球農產品貿易保護主義的抬頭。與此同時，發達國家的出口補貼、出口信貸等出口支持措施仍然高度扭曲國際農產品貿易。例如，OECD國家2／3的乳制品出口需要補貼，1／2的肉、蛋產品出口需要補貼，1／3的蔬菜、水果產品出口需要補貼，糧食出口有1／3～2／3需要補貼。歐盟是全球最大的出口補貼使用者，1995—1998年，歐盟年均農產品出口補貼支出約60億美元，占全球農產品出口補貼的90%。瑞士農產品出口補貼占全世界的5%，美國占2%。歐盟、瑞土、美國和挪威4個OECD成員的出口補貼占全球的97%(WTO，2002)。這種不公平的國際農業補貼環境會產生一系列不良后果：第一，它會使發達國家本來就有競爭力的產品競爭力更強，對中國農產品生產和市場直接造成壓力。例如，美國的小麥、玉米、大豆和棉花等農產品，由于繼續得到巨額補貼，有可能進一步提高其競爭力，將擠占中國農產品主銷區通過結構調整和糧食購銷體制市場化改革所騰出的市場空間，損害中國農產品主產區的利益。第二，它使某些本來生產沒有任何優勢的國家和地區變成了出口國。例如，歐盟的高補貼就出現了這種情況，嚴重扭曲了國際貿易，對沒有能力補貼農業的發展中國家造成巨大損害。第三，它也可能引發發達國家競相提高農業補貼和保護水平，從而進一步惡化國際農產品貿易環境，不利于中國農產品進入發達國家市場。

　　五、改革趨勢：WTO多哈農業談判　　

　　2001年11月，WTO啟動了繼烏拉圭回合談判之后的新一輪多邊貿易談判，即多哈發展議程。經歷了2003年9月坎昆會議的嚴重失敗后，在各方努力下，經過艱苦的馬拉松式談判，WTO終于在2004年8月1日凌晨就農業、非農產品市場準入、服務貿易、貿易便利化和發展問題達成框架協議。農業談判因此取得突破和轉機，開始向“實質性地改善市場準人；削減以至取消所有形式的出口補貼；實質性地削減扭曲貿易的國內支持”的全球農業政策改革目標邁進，有利于改善目前復雜的國際農業貿易環境。農業始終是多哈回合談判的核心。由于既有農產品出口國與進口國的利益沖突，也有發達成員和發展中成員的尖銳矛盾，還有老成員和新成員的分歧，各種利益關系錯綜復雜，農業談判難度比任何領域都大，對整個多邊談判進程具有決定性作用。尤其是，如何在農業國內支持、市場準入和出口補貼方面取得平衡的實質性的進展，始終是各方爭奪的焦點問題。2004年8月1日達成的農業框架協議，取得了一些突破：①承諾最終取消出口補貼。框架協議要求平行取消出口補貼及出口信貸、出口國營貿易和糧食援助措施中的補貼成分，并確定取消的期限。②總體削減扭曲貿易的“黃箱”措施、微量允許和“藍箱”措施，并在第一年削減20%；對“藍箱”封頂，對“藍箱”標準進行審議以決定是否修改并引入新“藍箱”的概念，并通過談判確定新“藍箱”的條件；加強“綠箱”紀律。③確定用分層方式削減關稅。框架協議規定使用分層方式削減關稅，擴大關稅配額，解決關稅升級問題；在給予敏感產品特殊的一定靈活性的同時，要求通過削減關稅與擴大關稅配額相結合的方式改善市場準人條件。在發展中成員特殊差別待遇方面，框架協議允許發展中成員確定一些特殊產品(SP產品)，具體待遇通過談判議定。此外，框架協議明確規定，“通過具體的靈活性條款有效解決新加入成員的特殊關注”，以及在農業談判中優先解決棉花問題。其中，發達成員承諾最終將確定一個取消其農產品出口補貼的日期，同時把所有扭曲貿易的國內支持在初期削減20%。應該說，這是談判取得的一個重要進展。下一步農業談判能否取得實質性進展，關鍵需要發達國家有推動談判的政治意愿和遠見卓識，進一步發揮其領導作用。與此同時，還存在一些不確定性因素，例如，2004年9～10月歐盟委員會換屆，11月美國總統選舉，2005年6月1日美國貿易促進授權(“快車道”)到期，2006年底《2002年美國農業法》到期等，如果這些因素使美國和歐盟出現背離自由化改革的政治傾向，整個多哈回合談判就會發生重大逆轉。尤其要關注的是，如果發達國家今后沒有解決農業問題的政治意愿，任何技術層面的努力，都不可能解決農業談判的實質性矛盾。今后農業談判能否順利結束，不僅對建立公平的全球農業貿易規則、進一步完善世界多邊貿易體系至關重要，也將對改善國際農業貿易環境產生深遠的影響。六、結論與啟示

　　在今后相當長的一段時期內，中國農業發展將面臨極其復雜的國際競爭環境。第一，國際農產品市場的準入條件沒有得到有效改善，不僅農產品關稅高峰、關稅升級問題嚴重，而且技術壁壘越來越高，尤其是針對中國農產品的反傾銷、“特保條款”有可能成為今后的主要出口障礙。第二，國際農業競爭環境依然極不公平，突出地表現為發達國家繼續對其農業提供巨額國內補貼和出口補貼，國際農產品貿易被嚴重扭曲，不利于中國發揮優勢，公平合理地參與國際農業競爭。第三，建立國際農業貿易新規則和新秩序步履維艱，WTO多邊體系框架面臨巨大挑戰。中國農業參與國際競爭，既要積極爭取相對公平的多邊環境，也要考慮發展和建立平等互利的雙邊和地區關系。責任編輯：suokaini