國家發(fā)展改革委水利部關(guān)于開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的指導(dǎo)意見
發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2029號
有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、水利(水務(wù))廳(局):
為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(中發(fā)〔2017〕1號)有關(guān)要求,把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓,加快完善國家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系,現(xiàn)就開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作提出如下意見。
一、充分認(rèn)識大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的重要意義
我國是一個水資源相對短缺的國家,農(nóng)業(yè)是用水大戶。按照黨中央、國務(wù)院的決策部署,近年來,各地區(qū)、有關(guān)部門持續(xù)加大投入和工作力度,在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面做了大量卓有成效的工作,積累了很多好的做法和經(jīng)驗,農(nóng)業(yè)用水效率效益不斷提高。但同時也要看到,農(nóng)業(yè)節(jié)水涉及面廣、工作任務(wù)重、影響因素多,當(dāng)前總體還存在著工程設(shè)施體系不完善、管理體制和運行機(jī)制改革不到位、節(jié)水內(nèi)生動力不足等問題,需要認(rèn)真加以解決。
目前,我國共有設(shè)計灌溉面積30萬畝及以上的大中型灌區(qū)456處,現(xiàn)狀用水量也約占全國農(nóng)業(yè)用水總量的三分之一,用水總量大,節(jié)水任務(wù)重。按照國家“十三五”規(guī)劃綱要、水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃等有關(guān)要求,2017年4月,國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造實施方案(2016—2020年)》(以下簡稱《方案》),對“十三五”期間大中型灌區(qū)骨干工程設(shè)施配套改造、量測水設(shè)施建設(shè)、灌區(qū)管理體制和水權(quán)水價改革等作出了全面安排,計劃到2020年“完成434處大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”。結(jié)合該《方案》實施,選取不同區(qū)域、不同資源環(huán)境稟賦、不同工程設(shè)施和管理條件的大中型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范,總結(jié)有效做法,提煉推廣模式,樹立節(jié)水標(biāo)桿,對于以點帶面推動農(nóng)業(yè)節(jié)水工作,加快補齊農(nóng)業(yè)節(jié)水“短板”,完善農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系,推動農(nóng)田水利建設(shè)從提高供水能力向更加重視提高節(jié)水能力轉(zhuǎn)變,推動水資源管理從注重工程建設(shè)向更加重視制度建設(shè)轉(zhuǎn)變,具有重要意義和作用。
二、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十九大精神,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局,認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署,以提高灌區(qū)水資源利用效率和效益為目標(biāo),以完善灌區(qū)工程設(shè)施體系和水權(quán)制度體系為基礎(chǔ),以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心,堅持統(tǒng)籌謀劃、綜合施策,全面推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水,盡快補齊農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和制度“短板”,以水資源可持續(xù)利用保障農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
(二)基本原則。
堅持統(tǒng)籌謀劃。加強(qiáng)頂層設(shè)計,從各灌區(qū)實際出發(fā),因地制宜、綜合施策,合理確定區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)、實現(xiàn)途徑、工作重點和改革舉措,推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代水利發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的有機(jī)融合。
堅持量水而行。落實最嚴(yán)格水資源管理制度,加強(qiáng)灌區(qū)用水源頭管控和過程管理,嚴(yán)格控制取用水總量,嚴(yán)格落實定額管理制度,調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu),不斷提高用水效率和效益。
堅持改革創(chuàng)新。按照“先建機(jī)制、后建工程”的要求,積極改革灌區(qū)運行和管理機(jī)制,推動農(nóng)業(yè)節(jié)水理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新,綜合采用工程措施、農(nóng)業(yè)措施和技術(shù)措施,統(tǒng)籌發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,引導(dǎo)各方積極支持和參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。
(三)示范范圍。《方案》內(nèi)有工程改造建設(shè)任務(wù)、具有一定代表性的灌區(qū)。有關(guān)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展示范的灌區(qū)數(shù)量應(yīng)占本行政區(qū)《方案》內(nèi)有工程改造建設(shè)任務(wù)大中型灌區(qū)總數(shù)的五分之一左右。示范期3年。
(四)總體目標(biāo)。到2020年,示范灌區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域水資源配置格局更加優(yōu)化,各類工程和管理設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定運行,各種節(jié)水技術(shù)不斷普及推廣,用水效率效益得到提升,爭取率先全面完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù),率先建立較為完善的農(nóng)業(yè)節(jié)水長效機(jī)制和國家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系。
三、重點任務(wù)
(一)實行源頭管控,探索進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度。全面落實灌區(qū)取水許可制度,以用水總量控制和定額管理指標(biāo)為基礎(chǔ),按照適度從緊的原則,由有關(guān)地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門通過頒發(fā)水權(quán)證等形式將灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水權(quán)益明確到用水主體,實行豐增枯減、年度調(diào)整。根據(jù)灌區(qū)實際,合理確定農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)層級,既可以確權(quán)到灌區(qū)或片區(qū),也可以確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用水戶協(xié)會或村民小組、用水戶。堅持以水定地、以水定產(chǎn),將農(nóng)業(yè)水權(quán)與土地權(quán)屬管理、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等相結(jié)合,增強(qiáng)水權(quán)分配的科學(xué)性和導(dǎo)向性。
(二)推動水權(quán)流轉(zhuǎn),探索進(jìn)一步培育和發(fā)展灌區(qū)節(jié)水市場。倡導(dǎo)地方政府建立農(nóng)業(yè)節(jié)水回購制度,對農(nóng)民通過農(nóng)藝節(jié)水、高效節(jié)水灌溉設(shè)施等新增的節(jié)水量予以回購,增加河湖生態(tài)環(huán)境水量。鼓勵工業(yè)園區(qū)、企業(yè)等新增用水戶與灌區(qū)開展節(jié)水水權(quán)交易,合理擴(kuò)大灌區(qū)供水領(lǐng)域和范圍,通過市場機(jī)制實現(xiàn)灌區(qū)節(jié)約水資源在流域上下游及地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間的有效流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮中國水權(quán)交易所等各級水權(quán)交易平臺的作用,開展水權(quán)鑒定、水權(quán)買賣、信息發(fā)布、業(yè)務(wù)咨詢等綜合服務(wù),促進(jìn)水權(quán)交易公開、公正、規(guī)范開展。
(三)強(qiáng)化利益調(diào)節(jié),探索進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革。統(tǒng)籌考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力、補貼機(jī)制建立等因素,合理確定農(nóng)業(yè)水價及調(diào)價幅度和頻次,一步或分步將水價提高到運行維護(hù)成本水平,有條件的地區(qū)提高到完全成本水平。根據(jù)計量設(shè)施建設(shè)情況,合理劃分水費基本核算單元,進(jìn)一步提高按量收費的比例。對提高后的水價,探索實行多種分擔(dān)和補貼模式,完善制度,提補分離,既總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),又著力激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水定額管理,對超定額用水逐步實行累進(jìn)加價制度,探索對糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)用水等實行分類水價。
(四)夯實工程基礎(chǔ),探索進(jìn)一步加快完善農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施體系。全面完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造規(guī)劃建設(shè)任務(wù),對灌區(qū)渠首、骨干輸水渠道、排水溝、渠系建筑物等進(jìn)行配套完善和更新改造,提升骨干工程改造的技術(shù)含量和效益,提高工程配套率、完好率。因地制宜發(fā)展低壓管道輸水灌溉、噴灌、微灌,推廣農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)和生物節(jié)水技術(shù)。結(jié)合灌區(qū)骨干渠道、渠系建筑物改造與布置,在渠首、干支渠重要引水口、分水口、供用水分界斷面以及主要的泄水、退水、排水口建設(shè)安裝相關(guān)量測水設(shè)施,同時,根據(jù)需要配套完善斗渠及以下的量測水設(shè)施,實現(xiàn)灌區(qū)用水有監(jiān)控、節(jié)水有考核。有條件的灌區(qū)可采用自動量測系統(tǒng)。
(五)推廣適應(yīng)種植,探索進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水需求管理和過程管理,切實落實灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量控制和用水效率提升要求,以水資源剛性約束倒逼推動調(diào)整優(yōu)化灌區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和布局,推廣選用與區(qū)域水資源條件相適應(yīng)的作物品種,逐步調(diào)減水資源短缺地區(qū)高耗水作物面積。適應(yīng)市場優(yōu)質(zhì)化、個性化、多樣化的需求,在灌區(qū)大力發(fā)展地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品,鼓勵種植耗水少、附加值高的農(nóng)作物。
(六)拓寬資金來源,探索進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制。在中央預(yù)算內(nèi)投資補助大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程建設(shè)的同時,落實各級地方政府投入責(zé)任,統(tǒng)籌加大地方財政支持力度。多渠道落實農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金,增強(qiáng)資金投入的有效性、可持續(xù)性。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和運營管理。探索通過水權(quán)交易、灌區(qū)改造新增耕地指標(biāo)交易等方式籌集灌區(qū)改造工程建設(shè)資金。
(七)堅持市場導(dǎo)向,探索進(jìn)一步大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)節(jié)水主體。把節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等緊密結(jié)合,大力培育發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)節(jié)水和生產(chǎn)經(jīng)營主體,提高灌區(qū)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平和效益,增強(qiáng)受益群眾和有關(guān)市場主體對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)、管護(hù)的意愿和能力。積極推行農(nóng)業(yè)節(jié)水合同管理,引入社會資本,募集先進(jìn)技術(shù),推行節(jié)水服務(wù)商模式。加強(qiáng)市場監(jiān)管,規(guī)范農(nóng)業(yè)節(jié)水材料和設(shè)備市場。
(八)理順體制機(jī)制,探索進(jìn)一步保障工程持續(xù)良性運行。深化灌區(qū)管理體制與運行機(jī)制改革,科學(xué)界定政府、灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)、群管組織等各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),理順管理體制,落實管護(hù)主體,暢通經(jīng)費渠道,完善支持政策,加快健全灌區(qū)工程良性運行管護(hù)機(jī)制。重視發(fā)揮村社集體等組織的作用,進(jìn)一步探索符合基層實際、科學(xué)可行的群眾參與灌溉管理模式,規(guī)范和擴(kuò)大用水戶參與。
四、組織實施
(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作實行地方政府主責(zé)、發(fā)展改革部門會同水行政主管部門主抓、其他相關(guān)部門配合的管理體制。國家有關(guān)部門各司其職,密切協(xié)作配合,加強(qiáng)指導(dǎo)、支持和監(jiān)督。各地要進(jìn)一步提高認(rèn)識,切實落實工作主體責(zé)任,明確各部門和地方的任務(wù)以及職責(zé)分工,采取更加有力、有效的措施,深入做好各項工作。各省級發(fā)展改革、水利部門要建立大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作定期調(diào)度機(jī)制,強(qiáng)化工作評價和考核監(jiān)督,并于每年12月底前將年度示范工作進(jìn)展情況報國家發(fā)展改革委、水利部。
(二)科學(xué)制定方案。各省級發(fā)展改革、水利部門要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各灌區(qū)氣候地理條件、水資源狀況、農(nóng)作物種類、灌區(qū)規(guī)模等情況,重點選擇地方工作積極性高、基礎(chǔ)條件好、具有一定代表性的灌區(qū)開展示范工作,編制具體工作方案,明確灌區(qū)節(jié)水能力增加、用水效率效益提升等考核評價指標(biāo)和重點示范任務(wù),以及分年度實施計劃,爭取盡快形成有特色、有亮點的經(jīng)驗做法。各省份的灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作方案請于2018年1月底前報國家發(fā)展改革委和水利部備核。
(三)強(qiáng)化指導(dǎo)支持。國家發(fā)展改革委、水利部相關(guān)司局將加強(qiáng)對示范工作的統(tǒng)籌指導(dǎo),根據(jù)需要適時組織開展專題調(diào)研、咨詢論證和督導(dǎo)檢查,密切跟蹤若干重點灌區(qū)示范工作進(jìn)展情況,并建立年度中央預(yù)算內(nèi)相關(guān)水利投資與示范工作的掛鉤機(jī)制,對示范工作取得明顯成效的省份及灌區(qū)給予重點支持。各地發(fā)展改革、水利部門要加強(qiáng)與同級財政、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門的溝通協(xié)商,協(xié)調(diào)聯(lián)動,統(tǒng)籌加大對示范項目的政策支持力度,推動各項工作盡快取得實效。要加強(qiáng)區(qū)域水資源優(yōu)化配置,對大中型灌區(qū)周邊的新增城鎮(zhèn)生活、工業(yè)用水需求,優(yōu)先考慮通過灌區(qū)實施農(nóng)業(yè)節(jié)水后增加供水能力提供;對綜合改革不到位、節(jié)水還有很大潛力的地區(qū),原則上不得新建供水工程。
(四)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。各有關(guān)部門、地區(qū)和灌區(qū)管理單位要加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo),強(qiáng)化水情教育,引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)節(jié)水意識和有償用水意識,提高節(jié)約用水的自覺性。及時總結(jié)工作經(jīng)驗,通過制作案例、召開現(xiàn)場會等方式,利用報刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒介進(jìn)行宣傳推廣,充分發(fā)揮示范效應(yīng)。
國家發(fā)展改革委
水利部
2017年11月23日
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