國家發展改革委水利部關于開展大中型灌區農業節水綜合示范工作的指導意見
發改農經〔2017〕2029號
有關省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、水利(水務)廳(局):
為貫徹落實《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(中發〔2017〕1號)有關要求,把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓,加快完善國家支持農業節水政策體系,現就開展大中型灌區農業節水綜合示范工作提出如下意見。
一、充分認識大中型灌區農業節水綜合示范工作的重要意義
我國是一個水資源相對短缺的國家,農業是用水大戶。按照黨中央、國務院的決策部署,近年來,各地區、有關部門持續加大投入和工作力度,在農業節水方面做了大量卓有成效的工作,積累了很多好的做法和經驗,農業用水效率效益不斷提高。但同時也要看到,農業節水涉及面廣、工作任務重、影響因素多,當前總體還存在著工程設施體系不完善、管理體制和運行機制改革不到位、節水內生動力不足等問題,需要認真加以解決。
目前,我國共有設計灌溉面積30萬畝及以上的大中型灌區456處,現狀用水量也約占全國農業用水總量的三分之一,用水總量大,節水任務重。按照國家“十三五”規劃綱要、水利改革發展“十三五”規劃等有關要求,2017年4月,國家發展改革委、水利部印發了《全國大中型灌區續建配套節水改造實施方案(2016—2020年)》(以下簡稱《方案》),對“十三五”期間大中型灌區骨干工程設施配套改造、量測水設施建設、灌區管理體制和水權水價改革等作出了全面安排,計劃到2020年“完成434處大型灌區續建配套和節水改造任務”。結合該《方案》實施,選取不同區域、不同資源環境稟賦、不同工程設施和管理條件的大中型灌區開展農業節水綜合示范,總結有效做法,提煉推廣模式,樹立節水標桿,對于以點帶面推動農業節水工作,加快補齊農業節水“短板”,完善農業節水政策體系,推動農田水利建設從提高供水能力向更加重視提高節水能力轉變,推動水資源管理從注重工程建設向更加重視制度建設轉變,具有重要意義和作用。
二、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大精神,深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,認真落實黨中央、國務院決策部署,以提高灌區水資源利用效率和效益為目標,以完善灌區工程設施體系和水權制度體系為基礎,以創新體制機制為核心,堅持統籌謀劃、綜合施策,全面推進灌區農業綜合節水,盡快補齊農業節水工程和制度“短板”,以水資源可持續利用保障農業和經濟社會可持續發展。
(二)基本原則。
堅持統籌謀劃。加強頂層設計,從各灌區實際出發,因地制宜、綜合施策,合理確定區域農業節水目標、實現途徑、工作重點和改革舉措,推動實現農業節水與現代農業、現代水利發展以及區域經濟社會發展、生態環境保護等的有機融合。
堅持量水而行。落實最嚴格水資源管理制度,加強灌區用水源頭管控和過程管理,嚴格控制取用水總量,嚴格落實定額管理制度,調整優化農業種植結構,不斷提高用水效率和效益。
堅持改革創新。按照“先建機制、后建工程”的要求,積極改革灌區運行和管理機制,推動農業節水理念創新、制度創新、科技創新、實踐創新,綜合采用工程措施、農業措施和技術措施,統籌發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用,引導各方積極支持和參與農業節水工作。
(三)示范范圍。《方案》內有工程改造建設任務、具有一定代表性的灌區。有關省(區、市)和新疆生產建設兵團開展示范的灌區數量應占本行政區《方案》內有工程改造建設任務大中型灌區總數的五分之一左右。示范期3年。
(四)總體目標。到2020年,示范灌區的農業綜合生產能力進一步提高,農業種植結構和區域水資源配置格局更加優化,各類工程和管理設施持續穩定運行,各種節水技術不斷普及推廣,用水效率效益得到提升,爭取率先全面完成農業水價綜合改革任務,率先建立較為完善的農業節水長效機制和國家支持農業節水政策體系。
三、重點任務
(一)實行源頭管控,探索進一步健全農業水權分配制度。全面落實灌區取水許可制度,以用水總量控制和定額管理指標為基礎,按照適度從緊的原則,由有關地方人民政府或者其授權的水行政主管部門通過頒發水權證等形式將灌區農業用水權益明確到用水主體,實行豐增枯減、年度調整。根據灌區實際,合理確定農業水權確權層級,既可以確權到灌區或片區,也可以確權到農村集體經濟組織、用水戶協會或村民小組、用水戶。堅持以水定地、以水定產,將農業水權與土地權屬管理、農業種植結構調整等相結合,增強水權分配的科學性和導向性。
(二)推動水權流轉,探索進一步培育和發展灌區節水市場。倡導地方政府建立農業節水回購制度,對農民通過農藝節水、高效節水灌溉設施等新增的節水量予以回購,增加河湖生態環境水量。鼓勵工業園區、企業等新增用水戶與灌區開展節水水權交易,合理擴大灌區供水領域和范圍,通過市場機制實現灌區節約水資源在流域上下游及地區間、行業間、用水戶間的有效流轉。充分發揮中國水權交易所等各級水權交易平臺的作用,開展水權鑒定、水權買賣、信息發布、業務咨詢等綜合服務,促進水權交易公開、公正、規范開展。
(三)強化利益調節,探索進一步深化農業水價綜合改革。統籌考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力、補貼機制建立等因素,合理確定農業水價及調價幅度和頻次,一步或分步將水價提高到運行維護成本水平,有條件的地區提高到完全成本水平。根據計量設施建設情況,合理劃分水費基本核算單元,進一步提高按量收費的比例。對提高后的水價,探索實行多種分擔和補貼模式,完善制度,提補分離,既總體上不增加農民負擔,又著力激發節水內生動力。強化農業用水定額管理,對超定額用水逐步實行累進加價制度,探索對糧食作物、經濟作物、養殖業用水等實行分類水價。
(四)夯實工程基礎,探索進一步加快完善農業節水設施體系。全面完成大中型灌區續建配套節水改造規劃建設任務,對灌區渠首、骨干輸水渠道、排水溝、渠系建筑物等進行配套完善和更新改造,提升骨干工程改造的技術含量和效益,提高工程配套率、完好率。因地制宜發展低壓管道輸水灌溉、噴灌、微灌,推廣農藝、農機和生物節水技術。結合灌區骨干渠道、渠系建筑物改造與布置,在渠首、干支渠重要引水口、分水口、供用水分界斷面以及主要的泄水、退水、排水口建設安裝相關量測水設施,同時,根據需要配套完善斗渠及以下的量測水設施,實現灌區用水有監控、節水有考核。有條件的灌區可采用自動量測系統。
(五)推廣適應種植,探索進一步優化農業用水結構。強化灌區農業用水需求管理和過程管理,切實落實灌區農業用水總量控制和用水效率提升要求,以水資源剛性約束倒逼推動調整優化灌區農業種植結構和布局,推廣選用與區域水資源條件相適應的作物品種,逐步調減水資源短缺地區高耗水作物面積。適應市場優質化、個性化、多樣化的需求,在灌區大力發展地方優勢特色農產品,鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物。
(六)拓寬資金來源,探索進一步完善農業節水投入機制。在中央預算內投資補助大中型灌區續建配套節水改造工程建設的同時,落實各級地方政府投入責任,統籌加大地方財政支持力度。多渠道落實農業用水精準補貼和節水獎勵資金,增強資金投入的有效性、可持續性。鼓勵和引導社會資本參與農業節水工程建設和運營管理。探索通過水權交易、灌區改造新增耕地指標交易等方式籌集灌區改造工程建設資金。
(七)堅持市場導向,探索進一步大力發展新型農業節水主體。把節水與現代農業發展等緊密結合,大力培育發展農民用水戶協會、農民合作社、家庭農場、種植大戶、龍頭企業等新型農業節水和生產經營主體,提高灌區土地規模化、集約化經營水平和效益,增強受益群眾和有關市場主體對農業節水工程建設、管護的意愿和能力。積極推行農業節水合同管理,引入社會資本,募集先進技術,推行節水服務商模式。加強市場監管,規范農業節水材料和設備市場。
(八)理順體制機制,探索進一步保障工程持續良性運行。深化灌區管理體制與運行機制改革,科學界定政府、灌區專管機構、群管組織等各自的責任、權利、義務,理順管理體制,落實管護主體,暢通經費渠道,完善支持政策,加快健全灌區工程良性運行管護機制。重視發揮村社集體等組織的作用,進一步探索符合基層實際、科學可行的群眾參與灌溉管理模式,規范和擴大用水戶參與。
四、組織實施
(一)加強組織領導。大中型灌區農業節水綜合示范工作實行地方政府主責、發展改革部門會同水行政主管部門主抓、其他相關部門配合的管理體制。國家有關部門各司其職,密切協作配合,加強指導、支持和監督。各地要進一步提高認識,切實落實工作主體責任,明確各部門和地方的任務以及職責分工,采取更加有力、有效的措施,深入做好各項工作。各省級發展改革、水利部門要建立大中型灌區農業節水綜合示范工作定期調度機制,強化工作評價和考核監督,并于每年12月底前將年度示范工作進展情況報國家發展改革委、水利部。
(二)科學制定方案。各省級發展改革、水利部門要根據轄區內各灌區氣候地理條件、水資源狀況、農作物種類、灌區規模等情況,重點選擇地方工作積極性高、基礎條件好、具有一定代表性的灌區開展示范工作,編制具體工作方案,明確灌區節水能力增加、用水效率效益提升等考核評價指標和重點示范任務,以及分年度實施計劃,爭取盡快形成有特色、有亮點的經驗做法。各省份的灌區農業節水綜合示范工作方案請于2018年1月底前報國家發展改革委和水利部備核。
(三)強化指導支持。國家發展改革委、水利部相關司局將加強對示范工作的統籌指導,根據需要適時組織開展專題調研、咨詢論證和督導檢查,密切跟蹤若干重點灌區示范工作進展情況,并建立年度中央預算內相關水利投資與示范工作的掛鉤機制,對示范工作取得明顯成效的省份及灌區給予重點支持。各地發展改革、水利部門要加強與同級財政、國土資源、農業等部門的溝通協商,協調聯動,統籌加大對示范項目的政策支持力度,推動各項工作盡快取得實效。要加強區域水資源優化配置,對大中型灌區周邊的新增城鎮生活、工業用水需求,優先考慮通過灌區實施農業節水后增加供水能力提供;對綜合改革不到位、節水還有很大潛力的地區,原則上不得新建供水工程。
(四)加強宣傳引導。各有關部門、地區和灌區管理單位要加強政策解讀和輿論引導,強化水情教育,引導農民增強節水意識和有償用水意識,提高節約用水的自覺性。及時總結工作經驗,通過制作案例、召開現場會等方式,利用報刊、網絡、廣播、電視等媒介進行宣傳推廣,充分發揮示范效應。
國家發展改革委
水利部
2017年11月23日
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