《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。2015年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（中辦發(fā)〔2015〕57號(hào)），在吉林等7個(gè)省市部署開展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。為進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定本方案。
一、總體要求和目標(biāo)
通過在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
二、工作原則
——依法推進(jìn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，立足國(guó)情和地方實(shí)際，由易到難、穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。對(duì)法律未作規(guī)定的具體問題，根據(jù)需要提出政策和立法建議。
——環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。
——主動(dòng)磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商。磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。
——信息共享，公眾監(jiān)督。實(shí)施信息公開，推進(jìn)政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，并邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與。
三、適用范圍
本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。
（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：
1．發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；
2．在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；
3．發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形。
（二）以下情形不適用本方案：
1．涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定；
2．涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定。
四、工作內(nèi)容
（一）明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用。各地區(qū)可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展情況和需要，提出細(xì)化賠償范圍的建議。鼓勵(lì)各地區(qū)開展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實(shí)踐。
（二）確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。現(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護(hù)法律有相關(guān)免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定的，按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。各地區(qū)可根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，提出相關(guān)立法建議。
（三）明確賠償權(quán)利人。國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級(jí)政府管轄；其他工作范圍劃分由省級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定。省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級(jí)政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)區(qū)，受委托的省級(jí)政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
各省（自治區(qū)、直轄市）政府應(yīng)當(dāng)制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動(dòng)條件、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)選定程序、信息公開等工作規(guī)定，明確國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門開展索賠工作的職責(zé)分工。建立對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制，賠償權(quán)利人及其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀(jì)依法追究責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。
對(duì)公民、法人和其他組織舉報(bào)要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模r償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理和答復(fù)。
（四）開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)模r償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。
（五）完善賠償訴訟規(guī)則。各地人民法院要按照有關(guān)法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件；根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。
各地人民法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度；可根據(jù)試行情況，提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵(lì)法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確。
（六）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。
（七）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。各地區(qū)要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)力量建設(shè)，推動(dòng)組建符合條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，盡快形成評(píng)估能力。研究制定鑒定評(píng)估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)要求；為訴訟提供鑒定意見的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機(jī)關(guān)等的相關(guān)規(guī)定規(guī)范。
（八）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務(wù)人的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。賠償義務(wù)人無能力開展修復(fù)工作的，可以委托具備修復(fù)能力的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)支付。賠償義務(wù)人自行修復(fù)或委托修復(fù)的，賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)效果后評(píng)估等費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。
賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)。
五、保障措施
（一）落實(shí)改革責(zé)任。各省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)制定本地區(qū)實(shí)施方案，明確改革任務(wù)和時(shí)限要求，大膽探索，扎實(shí)推進(jìn)，確保各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處。省（自治區(qū)、直轄市）政府成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。省級(jí)、市地級(jí)政府指定的部門或機(jī)構(gòu)，要明確有關(guān)人員專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)部門要明確任務(wù)、細(xì)化責(zé)任。
吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個(gè)試點(diǎn)省市試點(diǎn)期間的實(shí)施方案可以結(jié)合試點(diǎn)情況和本方案要求進(jìn)行調(diào)整完善。
各省（自治區(qū)、直轄市）在改革試行過程中，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度。自2019年起，每年3月底前將上年度本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作情況送環(huán)境保護(hù)部匯總后報(bào)告黨中央、國(guó)務(wù)院。
（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部會(huì)同相關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果后評(píng)估等業(yè)務(wù)工作。最高人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ鳌Ｗ罡呷嗣駲z察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作。司法部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理工作。財(cái)政部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、環(huán)境保護(hù)部對(duì)各地區(qū)環(huán)境健康問題開展調(diào)查研究或指導(dǎo)地方開展調(diào)查研究，加強(qiáng)環(huán)境與健康綜合監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
（三）加快技術(shù)體系建設(shè)。國(guó)家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架和技術(shù)總綱；會(huì)同相關(guān)部門出臺(tái)或修訂生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的專項(xiàng)技術(shù)規(guī)范；會(huì)同相關(guān)部門建立服務(wù)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的數(shù)據(jù)平臺(tái)。相關(guān)部門針對(duì)基線確定、因果關(guān)系判定、損害數(shù)額量化等損害鑒定關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組織加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究。
（四）做好經(jīng)費(fèi)保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以安排。
（五）鼓勵(lì)公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式，邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作。依法公開生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、賠償、訴訟裁判文書、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報(bào)告等信息，保障公眾知情權(quán)。
六、其他事項(xiàng)
2015年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》自2018年1月1日起廢止。
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