近日，中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》（簡稱《方案》），強調“要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益”。
全面深化宅基地制度改革的新一輪部署
《方案》是貫徹落實宅基地“三權分置”改革的關鍵舉措，是繼農村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰略部署。
2015年初，中央對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革作出統一部署，經過四年的試點，各項改革均取得了積極成效。
但三項改革橫向比較，集建地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進展，宅基地制度改革則顯得相對滯后。
試點工作啟動以來，宅基地制度改革先后經歷了期限延長、聯動探索、范圍拓展等不斷深化的過程。
從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面開展了一系列探索，取得明顯成效。但是在放活宅基地和農房使用權，促進宅基地流轉，探索宅基地自愿有償退出機制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。
實際上，前幾個方面工作主要是從規范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。
特別是宅基地“三權分置”改革思路確立后，如何在落實所有權、保障承包權基礎上，合理放活使用權，已經成為宅基地制度改革的關鍵。《方案》出臺，意味著將在總結此前改革經驗的基礎上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。
宅基地使用權需進一步放活
宅基地制度改革的一個總體背景是城鎮化條件下城鄉人口布局的深刻調整。如今，我國城鎮化率已經達到60%，農民工總量已經達到2.9億人，其中外出農民工1.7億人。
根據我們的調查估算，外出農民工中絕大部分一年要在城鎮居住10個月以上，對這部分人而言，農村的房子已經不具有實際的使用意義。同時，各地村莊的農房空置率普遍在20%以上，部分地區甚至超過40%，已經出現了一批不折不扣的“空心村”。
在此背景下，無論從推進新型城鎮化高質量發展的角度，還是從強化鄉村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農房使用權都已經迫在眉睫。從當前實際看，深化宅基地制度改革有以下幾個關鍵的著力點。
第一：實質性啟動宅基地“退出權”改革。絕大多數的農業轉移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補償來補貼在城市購房的資金。此項改革中央早有部署，但由于退出范圍、補償資金、承接主體等方面的約束，改革實際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個重要突破口。
第二：探索打通宅基地與集體經營性建設用地的具體機制。宅基地制度和集體經營性建設用地入市兩項改革具有明顯的聯動效應，哪一項都不可能單兵突進。如果強行將宅基地與集體經營性建設用地分開，地方可能會通過種種“手段”將宅基地納入集體經營性建設用地范疇。
由于對這類行為進行監管的成本很高，實際上難以實施。新一輪改革中，需要明確農村宅基地與集體經營性建設用地之間的劃分標準和變更程序，增強改革的系統性、整體性與協同性。
第三：探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權，鼓勵各地在利用主體、利用機制方面大膽探索，支持各地根據自身的區位特征、資源稟賦、產業基礎等條件，選擇適合本地實際的利用模式，并給全局性改革提供有益經驗。
把維護農民權益作為一條不容觸碰的底線
宅基地和住房是農民最重要的財產，也是農民安身立命之本，宅基地制度對于維護國家穩定大局具有基礎性意義。
正是鑒于這一制度的特殊性，中央確定的宅基地制度改革方針一直是“穩慎推進”。無論宅基地制度怎么改，都要把維護農民權益作為一條不容觸碰的底線。
所以，改革過程中，應注意從以下兩個方面保障農民權益。
第一，建立宅基地退出和流轉的市場定價機制。各地的宅基地退出和流轉中，大多數情況下都是由政府進行定價。這一做法的一個弊端是缺少市場價格參考，價格定得無論高低，都不具有無可置疑的正當性。只有建立市場化的交易和定價機制，農戶在宅基地退出和流轉中的權益才能夠得到根本保證。
第二，嚴格控制村莊搬遷撤并的范圍和程序。在城鄉人口布局大變動、大調整的情況下，勢必有一部分村莊需要搬遷撤并。這一點無可置疑。但必須注意的是，當前需要進行搬遷撤并的主要是偏遠地區的空心村和小規模村莊，核心目的是解決公共服務供給效率問題。地方操作中，不宜隨意擴大范圍。在絕大多數村莊，改革還是要扎扎實實地從每一幅宅基地的退出流轉做起。
陳明（中國社科院政治學研究所“國家治理體系與治理能力現代化”項目執行研究員）
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