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　　摘要：農村土地承包經營合同制度是我國農村經濟體制改革的重要組成部分，成為我國農村經濟發展的關鍵性因素。本文通過對現行土地承包經營合同制度的法律關系分析后認為，對土地承包經營合同的定位是一個較為次要的問題，完善農村土地承包經營合同制度的重點在于更加公平、更加合理地明確承包合同雙方的權利義務，使法律的天平向承包方利益傾斜，以糾正目前該制度中主體不明確、權利義務模糊、合同關系不穩定以及雙方地位失衡的制度困境。 關鍵詞：農村土地承包經營合同 發包方 承包方 制度變遷 法律關系元形式理論 1978年，安徽省鳳陽縣小崗村創造的包產到戶掀起了全面鋪開家庭承包責任制的序幕，觸發了農村土地制度的重大變遷。經過20余年的實踐，家庭承包責任制在發揮出巨大的能量同時也暴露了不少亟待解決的問題。隨著第一輪簽訂的農村土地承包經營合同的陸續到期，進入第二輪的土地延包階段，這些問題的實際意義更為凸顯。我認為，彌補家庭聯產承包責任制的缺陷的關鍵在于完善農村土地承包經營合同制度。本文擬從農村土地承包經營合同制度的立法角度去思考如何對目前的家庭承包責任制進行制度創新。 一、制度變遷 （一）農村土地承包經營合同制度的確立及意義 根據制度經濟學中的“路徑依賴”理論，在制度變遷中存在著一種報酬遞增和自我強化的機制，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化。人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。在農村土地制度中，同樣存在著路徑依賴機制。為了完善農村土地承包經營合同制度，首先必須清楚地了解該制度演變的路徑，才能充分利用原有的信息來進行制度創新。 我國農村土地承包經營合同制度是在家庭承包責任制的形成過程中確立下來的，農民與集體經濟組織的關系經歷了一個“從身份到契約”的運動。新中國成立以后，我國農村土地制度發生了三次變革：（1）1949年至1952年的土地改革運動廢除了封建土地所有制，實現了“耕者有其田”，建立了個體農民所有制。（2）1952年至1956年的合作化運動把農民土地私有制變成了合作性質的勞動群眾集體所有制。1958年的人民公社化運動又逐漸將土地合作社所有制變為“三級所有，隊為基礎”制度。[1]在一階段，農民逐步失去了對土地的各項權利，集體獲得了對土地的所有權，并實行集體勞動和統一經營。由于農民據以生存的基本生產資料喪失殆盡，靠集體經濟組織分配的勞動報酬又極其有限，沒有在市場獨立活動的能力，不得不依附和隸屬于村級的集體經濟組織以終生從事農業勞動，而沒有支配自身勞動力的自由。農民不僅僅是一種職業，更是一種身份。[2]（3）十一屆三中全會后，我國農村進行了經濟體制改革，推行了家庭承包責任制。集體通過與農戶簽訂書面的土地承包經營合同，將土地的承包經營權下放給農戶，而保留集體對土地的所有權。為了換取對土地使用權和收益的剩余索取權，農戶必須分攤原來由集體承擔的糧食征購任務和農村稅收，以及交納鄉統籌和村提留。[3]在農村土地承包經營合同制度之下，農民獲得了對土地的承包經營的自主權和對自身勞動力的自由支配權，農民與集體經濟組織的關系主要是一種契約關系。 農村土地承包經營合同制度從根本上解決了我國農業生產中長期存在的按勞分配的難題，大大提高了農業勞動者的生產積極性，從而使家庭承包責任制成為農業生產的基本經營方式，成為黨在農村的一項基本經濟制度。 （二）多元化的模式 農村土地承包經營合同制度是來自農村基層的自發性制度創新，而不是源于國家的強制性制度安排，黨的政策和國家的法律只不過是對該制度進行事后的認可或者調整。與這一特點相適應，全國各地產生了多樣化的土地承包經營合同制度。在實際中，農村土地承包經營合同制度至少包括以下幾種[4]： 1、均田承包。這是指將土地根據質量，按人口或勞動力平均分配到戶，由農戶在承擔農業稅、糧食征購任務和集體提留的條件下，獨立進行土地經營。 2、兩田制。基本做法是將承包地分為兩部分：一部分是口糧田，提供村民的基本生活保障，只負擔農業稅，其他收入歸農戶，這部分土地按人口均分；另一部分為責任田，實現土地的收益功能，除農業稅外還要承擔集體提留或租金并完成定購任務，這部分土地采取按人承包、按勞承包和招標承包三種方式。 3、湄潭模式。這種模式以貴州省湄潭縣為代表，主要內容是：（1）穩定土地承包關系，實行“增人不增地、減人不減地”；（2）延長土地承包期，耕地承包期從1994年起算延長50年，非耕地承包期延長60年；（3）農民有權轉讓承包土地使用權，有權在土地承包使用權上設定抵押權，有權以土地承包使用權入股合作經營，有權轉包；（4）土地承包使用權在承包期內允許繼承，但繼承者限于農業人口。 4、“四荒”使用權拍賣。為鼓勵農民治理“四荒”，村集體在地方政府的支持下，將集體所有的“四荒”土地的使用權一次性長期拍賣給農民。 5、蘇南模式的規模經營。這種形式以蘇南無錫縣為代表，其特點是通過社區組織的統一調整，建立村辦集體農場，實現土地的規模經營。 6、土地股份合作制。這種模式在珠江三角洲地區較為普遍，主要有以下內容：首先將集體資產折價入股，然后向村集體成員無償配股，配股后將集體土地使用權收回，重新按效益原則發包，使土地適當集中形成規模。 除了以上6種模式之外，實踐中還出現了溫州模式土地租賃以及反租倒包和承租反包的農地利用模式。 二、法律分析 （一）農村土地承包經營合同的性質 關于農村土地承包經營合同的性質，在學術界存在行政合同說、民事合同說和經濟合同說三種不同的觀點。行政合同說認為，農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權，在承包期限內獲得一定的經營自主權，其收益直接與勞動成果掛鉤，政府以行政合同代替行政命令或指令性計劃，在農業領域國家管理的方式上，行政合同管理已經占據了主導地位。[5]民事合同說認為，農地承包合同如同企業承包經營合同一樣是平等主體間簽訂的雙務、有償、諾成合同。[6]經濟合同說認為，集體土地的承包經營合同是“異化的合同”，即經濟合同。經濟合同，是指為了實現國家的一定經濟目的，直接體現政府意志，由政府規定基本合同條件的合同。[7] 以上三種觀點各有立論的根據，似乎是“公說公有理，婆說婆有理”。實際上，之所以對這個問題難以達成一致意見，主要在于論者的思考方式存在重大缺陷： 第一，上述觀點忽視了制度變遷是一個動態的過程。 從農村土地承包經營合同制度的變動歷史來看，包產到戶是其最早的形態。在這個階段，雖然承包方有土地的使用權，但年終的收獲物全歸集體，集體按承包規定和各戶的實際產量進行統一分配，農戶無權直接在市場交換自己生產的勞動產品，只是集體經濟的一個經營層次。[8]農戶與集體在組織上的隸屬關系決定了農村土地承包經營合同不可能是民事合同，相反使其具有更濃的行政合同或者經濟合同色彩。隨著農村改革的深入，承包戶不再僅僅提供勞力，往往還要自己購買農藥、種子、化肥、各種生產工具等物品來滿足土地生產經營的需要。相應地，集體組織的角色也發生了轉換，除了土地之外，它很少做其他投入，風險的承擔者也由發包人轉向了承包人。承包人與發包人之間主要不是經營責任問題，而是土地使用關系問題。[9]此時，農村土地承包經營合同已經呈現了明顯的民事合同的特點。隨后，國家通過陸續出臺的政策和制定有關法律、法規逐步強化農戶的經營自主權，比如從尊重農戶的經營自主權到允許土地使用權的流轉，從承包期15年到30年等。[10]由此，可以看出農村土地承包經營合同在民事合同性質方面不斷增強的軌跡。 第二，上述觀點體現的是一種形式主義的法律觀。在形式主義法律觀的指導下，論者認為法律的概念是一個自足的體系，所有現實生活中的法律現象都能為這些概念涵攝，然后根據事先對某一概念所歸納的一類法律現象的特征，將其類推于被認為屬于同一概念的所有法律現象之上。這種思維方式隱含著一個前提，即所有法律現象都能在現有的概念體系中找到相應的位置。事實上，這個前提是虛幻的。 農村土地承包經營合同是一種前所未有的、非常特殊的合同，它既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些特征，還有與經濟合同相同的特點，我們很難將其歸入這三類合同中的任何一類。比如，承包方的生產經營和銷售大都聽命于上級行政指令，村集體認為必要時可以單方面變更或解除合同，而承包方一般只能被動地接受等，[11]從這些特點可以看出其具有行政合同特征的一面。從農戶獲得具有物權性質的承包經營權這一角度看，它的確又是一種設立用益物權的民事合同。從它具有強烈的公法干預色彩來看，與純粹的民事合同確實有一定差異，不能說它不是“異化的合同”——經濟合同。 我認為，問題的關鍵是合同各方究竟享有何種具體的權利，我們沒有必要簡單地從抽象的宏觀概念上予以定性，重點應放在合同當事人權利的具體構成上。在這方面，霍菲爾德的法律關系元形式理論值得借鑒。根據該理論，對復雜的、非典型的法律關系進行分析的最好方法就是將其析分為若干最基本的法律關系，就像化學家對化合物進行的元素分析一樣。一個法律主體和多個法律主體之間的關系可以化約為若干的法律關系的元形式。[12]盡管該理論中的一些具體的法律概念暫時還很難融入我國的法律體系，但其中將法律關系中的權利看成是權利束——一組權利的集合的方法，具有普遍性，同樣可以適用于對我國農村土地承包經營合同的法律分析。 （二）農村土地承包經營合同法律關系分析 農民形象地將包干到戶稱為“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”。有人據此認為，在農村土地承包經營合同關系中存在三方主體：國家、村集體和農戶。[13]我認為，這種看法有欠妥當。所謂“交夠國家的”是指農戶要向國家繳納農業稅，這是在任何一個涉及到商品流通或者生產經營合同的當事人都要向國家履行的稅法上的義務，我們不能因為對合同的當事人征稅就認為國家成為合同的當事人，否則，國家幾乎可以成為任何一種合同的當事人，也就無所謂雙方合同的說法了。 下面，為了明晰農村土地承包經營合同雙方當事人的權利構造，我將對雙方在合同中擁有的各種權利（權利束）作一個簡單的介紹。 1、承包方的權利 （1）占有權 占有權是指承包經營權人對在集體所有的農業用地進行實際支配、控制的權利。占有權是承包權人實現使用、收益等其他權利的基礎性權利。 （2）使用權 使用權是指承包人按照土地的自然屬性和約定用途進行使用的權利。例如在耕地上種植糧食作物，在草原上放牧，在水面上養魚等。[14] 在實際上，承包方的使用權是殘缺的。很長一段時間內，國家對所有農產品實行統購統銷，農民對種植作物種類的選擇只能聽命于國家。雖然在實行家庭承包責任制之后，統購統銷的范圍已大為縮減，但各種形式的統購統銷制度仍然廣泛存在。目前，尤其在產糧區，農民選擇種植作物的權利仍然受到各種限制。[15] （3）收益權 收益權是指承包人獲取土地上所產生的利益的權利。承包人在土地上自己種植、養殖、畜牧的農牧漁業產品，其所有權應為承包人擁有。 承包方的收益權在實際上是不確定的。“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”分配原則，只是確定了國家、集體、農戶的收益分配順序，而沒有確定收益分配的比例。農民除了交納國家稅收之外，還要負擔鄉、村兩極的統籌和提留，以及名目繁多的集資、攤派和罰款，而且除國家稅收外，其他負擔的征收都帶有相當大的隨意性，征收的數量、時間和方式都非常不確定。事實上，很多地區土地上的負擔已經超過了土地的經營收入，農民的收益權完全得不到體現。[16] （4）轉讓權 轉讓權是承包方將土地承包經營權依法有償轉移給他人的權利。承包權發生轉移，由受讓人向發包方履行義務，原承包人完全退出承包經營合同關系。轉讓包括出售、交換、贈予等方式。[17] 1993年的《農業法》第13條規定，承包方將承包合同的權利和義務轉讓給第三人要經發包方的同意。1998年的《土地管理法》第15條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”這說明，轉讓承包合同通常只能在同一集體內部進行，轉讓權是受到相當程度限制的。據調查，對于村民仍保持原始權利人身份的“轉包”村集體一般持寬松態度，而對于永久性的轉讓村集體則給予較為嚴厲的限制。[18] （5）出租權 出租，是指承包方在原承包范圍內把自己承包的土地的部分或全部以一定的條件交與第三人，由第三人向承包方履行約定的義務，再由承包方向原發包方履行承包合同。承包方的出租權與轉讓權一樣受到一定程度的限制，即須經發包方的同意。 （6）設定抵押權 設定抵押權是指承包方在不轉移土地占有的前提下，將承包的土地作為自己或者第三人的債務的擔保，承諾當債務不履行時，用承包經營權變價或折價抵償。我國《擔保法》第37條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，只有經發包人同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權才可以作為抵押物，從而限制了土地承包經營權的流轉。 2、發包方的權利 （1）承包金的收取權 土地承包金是在承包合同中約定的，由承包方向發包方交納的作為使用承包土地的對價的費用。在土地租稅制度改革以前，通過均包方式取得土地承包經營權的承包方只須向發包方交納鄉統籌和村提留即可，無須另行交納承包金。換言之，承包金是以鄉統籌和村提留的形式收取的。而以其他方式取得土地承包經營權的承包方則應支付承包金。[19] （2）調整土地的權利 村集體是否擁有此項權利，視土地承包模式有所不同。在均田承包模式中，村集體一般均有權對土地的分配進行調整，在規模經營和股份合作模式中，村集體甚至有權將土地收回重新發包，而在湄潭模式中，村集體則不具有調整土地的權利。 當然，村集體調整土地的權利很大程度上受到村民意愿的左右，除了少數集體領導人違背村民意愿的情況外，多數情況下是集體與村民共同的選擇。[20] 1998年《土地管理法》第14條規定：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。” 三、制度的困境 經過20多年的改革開放和社會主義市場經濟建設，農業的經濟結構、農村的生產力水平和農民的收入來源發生了翻天覆地的變化。這是農村土地承包經營合同制度在在前一階段中釋放出來的效率，但是它在運行的過程中逐漸暴露出了一些不能適應新形勢的矛盾，陷入了制度的困境。 （一）合同主體模糊 《土地管理法》第10條規定：“ 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。” 但是，集體究竟是指鄉（鎮）級、村級還是村內集體經濟組織，則比較含糊。這直接導致兩個后果：第一，本來作為農村土地所有權主體的發包方有權利也有義務監督承包方自覺按照合同的約定用途使用承包的土地，但是由于法律沒有對發包方到底是哪一級農民集體作出明確的規定，結果導致承包方隨意變更土地用途的情形放任自流。第二，承包合同的發包方應為集體經濟組織，但是由于集體經濟組織名存實亡，農民缺乏行使集體所有權的組織形式和程序，甚至缺乏行使所有權的動機。少數干部憑借集體所有權，或任意攤派，加重農民負擔，或任意處分土地，造成大量農地轉為建設用地，或以權謀私，導致土地使用的分配不公。這已成為導致耕地嚴重流失，影響農村社會穩定的消極因素。[21] 與此相關的另一個問題是承包方的資格問題，即誰有權與發包方訂立土地承包經營合同。這里又涉及到兩個問題：其一，是以農民個體還是農戶為承包方？其二，承包主體是限于本集體經濟組織內部成員，還是打破這一界限，允許集體經濟組織以外的人通過承包合同取得土地使用權？如果承包方的資格問題得不到解決，勢必影響農村集體經濟組織成員的成員權的實現，危及公平原則的貫徹。 （二）合同關系不穩定 傳統理論認為，集體經濟組織內部的成員自然擁有土地承包權利。[22]問題在于：應該如何界定集體經濟組織的成員身份？ 我國《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》都規定，村集體所有的土地屬于村農民集體所有。這里的“村農民集體”可以理解為全村農民人口，當然包括新出生的人口在內。這樣，村農民集體成員的界限并不是恒定不變的。如果農村土地的分配隨著成員數量的變動而變動，頻繁調整承包土地直接影響到政策的穩定和農民對土地投入的積極性，容易引發農業用地經營中的短期經營行為。[23]另一方面，我國農民的耕地面積本來就已經非常有限，如果隨著人口的增長而不斷調整，非要平均化，勢必使目前超小規模的承包土地繼續零碎化，不便耕作，影響水利設施和農業機械化的合理使用，使科學技術的推廣受到限制，經濟效益下降。 （三）合同權利義務失衡 由于在承包合同中發包方與承包方在合同的訂立過程中談判地位是不對等的，承包方幾乎沒有多少發言權，合同條款大部分由發包方事先擬定，承包方只有同意或不同意的自由。事實上，農民的生活保障基本依賴于農村的土地，不得不對全部合同條款一一接受。承包經營合同呈現出不均衡的狀態表現在：首先，幾乎村集體作為發包方除了進行統一經營這樣一些法律約束力較弱的義務外，幾乎不負什么義務，而農戶除了負有對于因為農地而產生的義務外還附加了三提、五統、兩工等義務。[24]其次，發包方擁有過大的解除合同的權利。農民肩負的承包義務過重，違約的事由范圍也就過大，往往無法按時全部履行，發包方動輒以承包方違約為由解除合同或以解除合同相要挾。即使承包方沒有違約，發包方也會以規模經營為借口收回土地然后重新高價發包，或者以公共建設為名非法征用承包的土地，而承包方卻沒有任何對抗的權利。最后，承包方享有土地承包經營權卻無法自由轉讓、轉包、抵押，因為發包方是否同意成為承包經營權能否得以流轉的關鍵。結果，承包方所獲得的承包經營權難以成為一項完整的財產權。 （四）權利義務不明確 農村土地承包經營合同一般只要求承包方交納國家、集體的稅金、提留、承包費，完成糧油定購任務和義務工的約定，但對各個項目的數量卻很少有明確的規定。村提留、鄉統籌往往由地方政府和鄉村干部自行決定，缺乏法律和第三方制約。近年來，各地又因修建學校和地方公共設施，任意攤派集資，下達義務工任務，層層加碼，形成所謂“農民負擔過重”的問題。而負擔重就重在統籌提留、義務工、集資攤派罰款上面，用農民的話說，就是“頭稅輕、二稅重，三稅是個無底洞”。[25]更為嚴重的是，土地分包是采用行政分配的方式，多數情況下，連承包合同都不存在，許多承包合同中的事項完全由村社來規定，或者說由習慣法來規范，承包方不清楚自己需要承擔的義務到底有哪些，也不知道自己的權利是否遭到侵犯。 隨著第一輪農村土地承包合同最后期限的陸續到來和第二輪承包合同的續簽，如何對原來的承包合同制度進行完善，實在是擺在理論工作者和實踐工作者面前的重大課題。 四、制度構建 （一）農村土地承包經營合同制度的必要性 目前，關于農村土地承包經營制度改革的討論，大部分精力都集中在承包方所獲得的承包經營權的性質是物權還是債權上。大多數學者認為農村土地承包經營權還不是完全的物權性質的權利，應予以物權化。[26]對物權化的思路我不反對，但是，是否只需在物權法中規定了農村土地承包經營權就萬事大吉、不需要對農村土地承包經營合同進行規范了呢？我認為，即使物權法規定了農村土地承包經營權，也不能排除對農村土地承包經營合同進行規定的必要性。理由如下： 首先，農村土地承包經營合同是設立作為物權的承包經營權的基本依據。土地承包經營權并不是直接依法律規定取得的，需要由發包人和承包人之間簽訂承包合同。即使在承包經營權的內容和期限法定化以后，也仍然需要發包人和承包人通過承包合同確定其具體的權利義務關系，或者使法定的抽象的權利規定具體化。事實上，在承包合同關系發生糾紛后，法院都是根據合同法的基本原理加以處理的，合同法是保障承包經營權人的權利的基本法律。[27]這說明土地承包經營合同也要受合同法的調整。 其次，物權法過于僵化的缺陷需要靈活的合同制度來緩解。我國幅員遼闊，各地的自然、經濟和社會條件差距甚大，地方條件的差異導致村民間的利益結構發生變化，從而產生不同的制度創新。[28]不同的承包經營合同制度適用于不同的地域，幾乎沒有一種模式是能夠有效地適用于全國各個千差萬別的地區的。在經濟比較貧困的地區，土地對村民的價值相對較大，村民對土地要求公平均分的愿望就較強烈，均田制就較符合人心。在經濟比較發達的東南沿海地區，由于第二、第三產業更吸引農村的勞動力，土地作為生活保障的功能退化，村民更關注土地制度的效率問題，因而規模經營就比較適宜，承包方享有更多的權利，比如抵押權、轉讓權和轉包權。[29]各種模式的承包合同制度中承包方實際享有的承包經營權不盡相同，對它們的共性納入到物權法中是可行的，但是對于各自不同的部分應由合同制度來調整。 最后，農村土地承包經營合同所具有的特殊性和廣泛性是在法律上對其進行規范的充足理由。如前所述，土地承包經營合同的主體雙方具有身份隸屬性，土地所有權的集體所有制，農村土地的社會保障功能，承包方義務的社會性等等，這是與現行《合同法》中合同的顯著不同之處。這些特殊的特點決定了土地承包經營合同在合同的訂立、內容、履行、變更、解除、終止和違約責任等方面有專門立法的必要性。尤其是農村土地承包經營合同事關8億多農民的切身利益，如果不對這么廣泛存在著的事項進行規范，任其游離于法律之外，法律與社會的缺口將會愈來愈大。 （二）土地承包經營合同具體制度的立法思考 1、土地承包經營合同的訂立 土地承包經營權的設定是土地所有人處分權的一個體現，理論上只有土地所有權人或者其他有處分權的人才有發包的資格。對農村土地享有所有權的農民集體無疑有發包的權利，但也不排除農民集體將發包的權利授予他人。我國現行法律規定農村集體經濟組織和村民委員會有經營管理的權利，1999年開始施行的《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第36條還規定了農村集體經濟組織和村民委員會也有發包的權利。[30]我認為，村農民集體經濟組織和村民委員會不是農村土地的所有者，并沒有天然的對農村土地進行處分的發包權，但是經過村農民集體的授權，可以被委托行使對土地的發包權。如果法律不尊重農民集體的意愿就將發包權直接賦予集體經濟組織和村民委員會，勢必造成非所有者對所有者的剝奪，有悖于社會的正義。 1998年的《村民委員會組織法》第19條規定，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理村民的承包經營方案。可見，村民會議是農民集體行使發包權的組織形式，村民委員會不過是村民會議的執行機構，具體負責與承包方簽訂承包合同。我國目前還沒有關于農村集體經濟組織的立法，我們可以按照法律類推的方法，確定農民集體與經濟組織相互之間的法律地位，即后者也沒有擅自發包的權利。這樣一來，農村集體經濟組織和村民委員會與農民集體的關系就是委托代理的關系，最終決定權掌握在農民集體手中，可以避免農民在承包土地過程中被隨意侵犯權益的后果。 承包方應為農村最小的經濟核算單位——農戶，而不是單個的農民個體，因為：第一，農村承包經營戶已經成為我國民事法律關系主體中的一種（《民法通則》第27條），沒有法律的障礙；第二，以農戶為單位，可以減少土地承包經營合同的締約、履行和監督成本；第三，農戶成為一個整體承包經營土地，可以防止土地過分細化和零碎化，起到一定程度規模經營的作用。至于土地是按人均分、按勞均分還是按人勞比例分配，可以由村民會議選擇具體的分配方式，沒有必要一刀切。 有權承包土地的人口或勞動力，一般應是農民集體內的人員，集體以外的人一般不得作為承包主體。因為，承包土地的權利在本質上是一種福利權，也是一種農民集體的成員權在分配土地方面的實現。正是這一點決定了承包合同在土地收益的分配方面體現了與一般不動產用益權設立合同的不同之處：承包方支付的對價一般比較低或者是無償的，但是承包方經營所得的收益卻有很大一部分要上繳農民集體。如果農民集體以外的人與參與農村土地的分配，無形中與本農民集體的成員爭奪本來就非常稀缺的土地資源，這在人均農用地面積較少而非農產業有不發達的地方容易加劇人地矛盾。但畢竟農民集體有自由處分的權利，包括將土地發包給集體以外的非成員的人，只要這種決定是符合集體的利益并是集體的真實意思表示。為了保證發包土地給集體成員以外的人行為符合上述要求，法律規定了比較嚴格的程序。1998年的《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。” 2、合同雙方的權利義務 農村土地承包經營合同雙方的權利義務不明確的起因是雙方之間不存在書面合同，或者合同的條款過于模糊。對于這個問題，我們可以通過在立法上明確規定一些任意條款，如果合同雙方未就這些方面作出約定，就應徑行適用任意條款。比如，法律可以規定承包方要繳納的費用包括那些項目以及費用的總額不超過收益的一定比例。如果合同沒有特別約定，發包方不得單方面主張對自己有利的條款。 針對合同權利義務不對稱的問題，我們可以提高承包方在合同中的地位并限制發包方過多的權利： 第一，將土地承包經營權改造成更完整的財產權。目前，承包方的轉包權、轉讓權和抵押權仍然受到不同程度的限制。以后，承包方能否完全地享有對承包經營權的處分權，前景還不是很明朗。學術界對此存有兩種不同的觀點，反映在物權法的制訂上，就是中國社會科學院提交的《物權法草案建議案》雖然允許轉包但禁止農地使用權的轉讓和抵押，[31]而中國人民商事法律科學研究中心擬訂的《中國物權法草案建議稿及說明》卻對上述三種形式的處分毫無保留地給予允許[32]。我認為，這兩種立法建議的理由都一定道理，但都只是考慮到經濟富裕或貧窮地區的制度需求，并將其推而廣之而去適用于全國，結果只能是削足適履。比如，第一個建議稿考慮的主要是經濟貧困地區的情況，土地依然是農民的生活保障，因而土地的占有是那里的農民最為關注的問題，假若允許土地轉讓、抵押，容易出現少地或無地的農民，重演社會兩極分化的悲劇；第二個建議稿考慮的主要是經濟發達地區的情況，那里的農民對土地的依賴程度大為降低，對土地流轉的要求就比較強烈。一個比較好的解決方案就是將土地處分權的規定作為任意性規定，通過合同法來規制，由當地的農民集體自由選擇是否允許承包方處分土地承包經營權。 第二，限制發包方任意調整土地的權利。在合同承包期限內，是否應當允許發包方對土地進行調整，也是制定農村土地制度中的一個難點。一種看法認為，要真正實現土地承包經營權的物權化，就要實行“增人不增地，減人不減地”的土地政策。[33]另一種看法是，絕對的不允許對土地進行調整，在實際中很難辦得到，應該允許在一定范圍內對土地進行微調。其實，上述兩種看法的矛盾實質上就是公平與效率的沖突。我認為，公平與效率都是法律考慮的目標，法律不同于經濟，法律的首要目標是公平，當公平與效率的目標發生沖突時，公平應優先于效率。換言之，在人地矛盾比較尖銳的地方，不公平比低效率對社會的負面影響更大，為了維護安定的社會局面進行一定程度的調整是很有必要的。但在農地的社會保障功能不那么突出的地方，公平與否不成為一個首要的問題，如何使農地得到高效率的利用則成為優先考慮的問題，禁止調整土地就是理性的選擇。 第三，規范承包費的范圍。我認為，應該將不是作為獲得土地承包經營權對價的承包費部分從承包合同之中剔除出去。農業稅是每一個有農業收入必須向國家交納的一種所得稅，應按稅法規定的方式收繳，發包方最多只能代承包方繳納，但沒有必要在承包合同中加以約定。對鄉鎮政府的統籌費中完全屬于行政和事業性收費，應由每一個享受公共服務的農戶來分擔，而不應將其分攤到承包戶身上，因為作為公共產品的對價與作為獲得承包經營權的代價本質上不屬于同一范疇。對本集體經濟組織所負的村提留有很大一部分與鄉鎮統籌一樣，都是行政和事業性收費，同理都不能由承包戶來分擔。但村提留里還可能包含一部分實質意義上的承包費，即作為獲得承包經營權的對價，這一部分承包費可以保留下來。 這里有一個需要澄清的問題是：能否認為承包費就是地租？答案是否定的。承包費不可與地租相混淆。地租是由租種地主的土地的人向地主交納的費用，它所體現的是一種等價有償的關系。但在于承包費，其反映的不是土地承包經營權的市場價格，而是促進資源充分利用的杠桿，一般是低于市場價格的。甚至在有些農村，承包方根本無需交納承包費。從歷史的角度來看，我們也不宜將承包費等同于地租，因為農村土地屬于本農民集體所有，自己耕種自己的土地還要交地租，豈不滑稽？ 第四，賦予承包方自由使用土地的權利。承包方要按照承包合同約定的用途使用土地，比如要從事農業生產、糧食生產，但是發包方不能對使用土地的范圍限制得過于狹隘。對承包方使用土地的方式進行一定程度的約束是必要的，通常也是合理的，否則，承包方就會隨意拋荒、撂耕，或者本應種植糧食作物，卻種植收益高的經濟作物，結果危害國家的糧食安全。為了顧及國家整體的利益，必須對承包方使用土地的方式和種植范圍作一定限制，但也不能忽略承包方的經營和生產自由，將利用土地的范圍限制得太死。 3、承包經營合同的變更和終止 承包經營合同的變更是合同在主體、客體和內容方面發生的變化。主體的變更指承包方因包括互換、轉包、轉讓和繼承等而退出原承包關系，新的主體加入承包合同；客體的變更指承包的土地因調整或自然原因的減少或者增加；內容的變更指合同雙方權利義務，如期限、承包費、種植范圍等的改變。承包經營合同變更的條件包括合同雙方的協商一致、國家政策發生變動、發生如自然災害的不可抗力等，適用一般合同的變更規則。 在這里需要強調的是，對承包土地進行調整一定要謹慎，符合法定的程序，并要充分保護承包方的合理利益。另外，從我國國情出發，對承包經營合同的主體變更應加以以下兩方面的限制：第一，承包方在分割、轉讓、轉包承包土地時不得超過最小經營規模。這是當今許多國家行之有效的農業法律制度，但我國的目前立法尚未對最小承包面積作出規定。我認為，該項最低耕種面積制度對于保證適度的規模經營和農業生產績效有非常重要作用，值得借鑒。第二，恰當地確定承包土地轉讓價格的上限和下限。確定轉讓價格的上限目的在于，防止過度炒作和暴利行為，使受讓人有力接受轉讓條件，促進農村土地市場的發達；而價格下限的作用是為了充分補償轉讓人的前期投資和預期收益。至于具體的轉讓價格可以由地方法規根據各地的經濟發展水平來確定。 合同的終止指合同權利義務的消滅，主要包括基于當事人的意思解除合同、基于合同目的消滅和基于法律的直接規定而使合同關系不復存在三種情形。[34]對農村土地承包經營合同而言，當然也存在這三種合同終止的情形，例如，發包方與承包方可以協商解除承包合同，在一定條件下也可以單方面解除合同，在承包土地滅失的情況下因承包合同的目的無法達到而終止，在承包期限屆滿而承包方放棄繼續承包時合同關系也不能持續下去。在這里需要特別指出的是，對發包方單方面解除合同的權利要施加一定的限制，將發包方的解除權嚴格限制在承包方根本違約的條件下，而不能讓發包方在即使承包方輕微違約——如未交或未交足承包費的情況下就動輒行使解除權，使發包方與承包方在合同中的地位明顯失衡。比較公平的做法是采用列舉的方式，將發包方解除權的條件明確訂明，比如，承包方拖欠承包費達到一定數額和遲延時間達到一定期間，使用土地偏離合同約定的用途而破壞土地的肥力，或者閑置土地達到較長的時間。目前，承包方沒有單方面解除承包經營合同的權利，農民一旦成為土地承包經營合同的承包方就只能終身務農，很難有從農業職業中解脫出來，不利于鼓勵農民從事非農產業。其實，允許承包方解除承包經營合同，還有助于減緩農村土地嚴峻的供需矛盾，擴大土地的經營規模，提高農業生產的效益。 [1]曾福生、匡遠配. 穩定和完善農村土地承包關系問題的探討[J]. 福建農業大學學報(社科版)2000(2): 18-21 [2]宋紅松. 農地承包制的變遷與創新. 物權法專題研究[C]. 吉林:吉林人民出版社，2002: 1087 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