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摘要：加入 WTO 后中國農村社會突現出了錯位、失衡和兩難的現象，針對這些現象，政府在宏觀層面上應當設計好科學合理的發展目標、發展階段、發展主體、發展動力和發展戰略，在微觀層面上應當制定出切實可行的政策支農、財政支農和技術支農的具體應對之策。 關鍵詞： WTO 農村問題 政府應對 政策設計 經過 15 年的艱辛談判，中國終于如愿以償地于 2001 年 12 月 11 日正式加入世貿組織。當國人為中國經濟終于融入世界經濟體系之中而歡慶的同時，不免對中國的經濟發展，特別是對擁有8億多人口的中國農村經濟增添了幾分擔憂。的確，加入 WTO 后中國農業所面臨的恐怕更多的是挑戰，而不是機遇。中國加入WTO一年多后，中國農村、農業和農民原有的一些問題正在或即將變得更加突出，從而要求我國政府采取積極應對的方式，以 WTO 為契機，提升政府公共行政的能力，實現中國農業現代化的跨越式發展，縮短與發達國家農業的差距。本文擬就加入 WTO 后中國農村社會突現的幾個問題與政府應對政策的設計從宏觀和微觀兩個層面進行初步的探討。 一、加入WTO后我國農村社會突現的問題 錯位、失衡和兩難是后發外生型現代化國家普遍存在的問題。中國屬典型的后發外生型現代化模式，中國的現代化雖然是包括工業、農業、國際和科技在內的四個現代化，中國的農村地區也有了一些諸如公路、樓房、工廠等現代化的景象，但我們到中國農村，特別是廣大中西部的農村地區，看得更多的仍然是星星點點的村落、農舍旁的牛棚、割莊稼的鐮刀、除草的鋤頭和耕地用的曲轅犁等等傳統景觀，中國農村以家戶為單位的分散經營意味著中國農村受現代化的沖擊還不是很大。經過了20多年的改革開放，中國仍然是以 70% 的農業人口養活著 30% 的非農人口，這充分表明中國農村仍是沿著自身的邏輯在緩慢發展。因而，在加入 WTO 前，后發外生型現代化所表現出來的錯位、失衡和兩難現象在中國農村社會雖在一定程度和范圍內存在，但并不是十分突出。隨著中國加入WTO的成功，中國農村再次被強行納入到世界一體化的浪潮中。加入 WTO 一年后，中國農村社會的錯位、失衡和兩難現象正日益突現出來。 1．錯位現象 所謂“錯位”是指中國傳統農業社會自然演進的邏輯關系被打破。加入WTO 后，這種錯位大體上以三種類型表現出來。 第一種類型是由傳統農業面臨解體與現代農業生成的異步性之間的錯位。極少的人均耕地量，傳統的小農耕作方式，使得我國主要農產品生產成本高于國際市場的價格。加入 WTO 后，中國根據 WTO 規則減少農業保護和市場準入障礙，推行農業貿易自由化，必然導致國外優質低價的農產品對國內農產品市場的巨大沖擊。在這種沖擊下，中國過多的農民堆積在有限土地上的傳統農業必然要向現代資本、知識農業轉變。問題在于，傳統農業瓦解的速度與現代農業生成的速度很難同步，這主要表現在：第一，農業現代化必須要有大量資本的進入，而我國現階段仍處在“以農補工”的發展階段，國外資本的進入也具有滯后性的特點，這必然會在一段時間內形成“資本真空”；第二，農業現代化離不開技術，而我國對農業技術的研究、推廣和應用仍相當缺乏，國外技術的引進也不一定適合中國農業生產的特點。從而形成了農業現代化中的“技術真空”；第三，農村社會傳統的思想保守、小富即安的小農意識還大量存在，這在一定程度上影響現代化大生產價值觀的生成，從而形成了“價值真空”；第四，農村體制改革主要采用家庭承包責任制，這種政策在今后幾十年內不變，這對于農業穩定發展起到了很好的作用，但是這一政策的負面作用已經凸現，土地不能流轉，外部資本就不能順利地進入農業行業，現行土地政策影響了農業之外的資本向農業流動，缺少資金的流入農業就缺少新的血液，進行形成了農業發展的“政策真空”。 第二種類型是突然提出的新任務與正在形成的能力之間的錯位。這種錯位首先表現在政府的能力上。加入 WTO 后，中國政府受WTO談判中承諾的制約，將迅速減少甚至取消對農產品的出口補貼和關稅保護，而新的在 WTO 框架內的保護我國農業的能力，由于受到我們整體發展規劃、對國際規則的熟悉與運用等因素的影響，一時還難以形成。其次，中國農業被納入全球化體系之后，要求中國農民和農業能盡快具有適應新的市場環境的能力，然而中國農民整體素質的低下，長期的小農耕作、分散經營的方式難以在短期內根本轉變，農民和農業暫時還難以適應新的市場環境。第三，加入 WTO 后，要求中國農業具有足夠的抗風險能力，而中國農業恰恰是中國最弱質的產業，其資本和技術含量低、組織落后的狀況難以抵御國際農業市場所帶來的風險。 第三種類型是農村剩余勞動力的繼續增加與社會對其容納能力之間的錯位。加入WTO對中國的利好消息之一是外國資本會加速進入中國市場，外國投資會相應地增加社會就業，這是國人深信不移的，事實也確實如此。然而，社會就業機會的增加并不等于農村剩余勞動就業機會的增加，相反農村剩余勞動力的就業機會還有下降的可能。理由主要有兩點：一是 WTO 能夠促進的就業主要集中在以金融和貿易為主的服務性行業，而對低素質的農業剩余人口就業的作用暫時還不大。二是城市經濟在國際競爭壓力下不斷追求資本密集型和技術密集型的發展道路，而資本和技術本身是排斥勞動的，所以城市工人下崗問題在加入 WTO 后也會突現，城市下崗工人增多必然會相應減少社會對農村繼續增加的剩余勞動力的吸納。 2．失衡現象 自從中國的現代化被迫啟動之后，工農之間、城鄉之間的失衡現象在我國就一直存在。十一屆三中全會之后，由于國家改革開放政策向沿海地區的傾斜，又形成了沿海與內地發展的失衡，特別是兩地的農村經濟，失衡問題較為突出。加入 WTO 后，中國農村社會受國際市場的影響會大大提升，而這種提升又很難同時對所有的農村地區和所有的農業產業發生作用。因此，受 WTO 影響，中國農村社會的失衡現象將更加突出。 首先，糧食產量與人口數量對比關系的失衡。解決溫飽問題曾經是我國政府追求的目標。 1988年當我國成功地解決溫飽問題的時候，我國糧食產量與人口數量基本上達到了平衡。目前，國產糧食不僅完全能滿足占世界人口近四分之一的中國人民的生活和生產的需要，而且還出現了剩余。加入 WTO 后，國外質優價廉糧食的大量擁入，必然會造成中國主要糧食生產的減少，其直接后果是糧食自給程度降低，國產糧食的產量與中國人口數量的對比再次失衡。進口糧食的增加使我國人民的日常生活被更大程度地卷入了世界市場，對世界糧食市場的依賴性更強，這十分不利于國家的安全和社會的穩定。 其次，農村經濟發展速度在沿海和內地失衡。在鄧小平提出的“一部分人、一部分地區先富起來”政策的影響下，中國沿海地區率先富了起來。目前，已經形成了沿海和廣大西部地區的兩極。按照鄧小平提出的“兩個大局”部署，在世紀之交，我們提出了西部大開發，目的就是要消除沿海和內地發展的不平衡問題。當然，這個不平衡也包括農村經濟在東西部發展的不平衡。加入 WTO 后，外國資本的投資主要是以贏利為主。沿海地區已經形成的較好的工業基礎、暢通快捷的交通條件、活躍的城鄉市場和相對素質較高的勞動者更能吸引到國外資本的進入。而廣大西部地區，由于受交通運輸、基礎設施、市場、勞動者個人素質等因素的制約，除了受國家西部大開發戰略影響會在一些基礎設施領域增加投資外，很難真正吸引到多少贏利性的投資。這樣，我國在農村地區已經出現的東西部在經濟發展速度上的兩極分化，在加入WTO后將會變得更突出。這種嚴重的發展失衡對整個國家的持續發展十分不利。 最后，農民個人收入的對比將更加失衡。WTO 對中國沖擊最大的是中國的農產品，而且主要是以糧棉為主的農業生產。而中國農村人口數量最多的恰恰是以生產糧棉為主的“田間農民”（即從事田間勞作的農民）。受國際糧棉價格影響 , 中國的這些“田間農民”的收入將會不同程度地減少。WTO 對從事經營活動的“市場農民”（即從事工業制造、商業、服務業的農民）的影響恰恰相反。加入WTO意味著中國的市場經濟體制在國際市場經濟的影響下更加健全，國際間的商業往來更加頻繁和密切，這無疑給這些“市場農民”增加了更多的收入機會，從而導致了“田間農民”與“市場農民”收入之間對比更加失衡，這種失衡將會使“田間農民”更加厭農，農業的生產效益更加低下，甚至會加劇土地拋荒的現象。 3．兩難現象 加入WTO 后中國的“三農”問題又遇新難題，中國政府在前一個任務還沒有完成時，新的任務又往往會迫在眉睫，這使得政府在政策選擇上常常陷入兩難的窘境。 首先，廣泛利用高科技和資本以提高競爭力與解決就業以穩定社會選擇的兩難。實施科教興國戰略和實現經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，是我國政府傳統的任務。在進入 WTO 后，為了提高我國農產品的國際競爭力，盡快縮短與發達國家的差距，我們更是必須走知識農業和資本農業的道路。然而，科技和資本等要素進入農業，必然會替代勞動，農業人口的失業狀況將會更加嚴重。失業人口的增加必然會影響到社會的穩定，穩定又是發展的前提，增加就業以穩定社會則成了加入 WTO 后政府面臨的新的迫在眉睫的任務。而勞動與技術、資本等要素的互相排斥使政府在政策選擇上不可避免地陷入了一種兩難的窘境。 其次，工業現代化與農業現代化的兩難。中國的現代化雖然是包括工業和農業在內的現代化 , 但是中國的工業現代化和農業現代化的發展并不同步，在長時期“城鄉分治”的背景下，工業和農業分別沿著自身的軌跡在各自的現代化道路上行進。在行進的過程中，農業主要起到“社會穩定器”的作用。中國加入 WTO 后，如果農業難以抵御國際農產品的沖擊，勢必會危及到社會穩定的基礎。所以，加速農業現代化步伐，盡快提高我國農業的競爭力成了當務之急。按世界上后發現代化國家的經驗，農業現代化要有足夠的工業支撐。我國仍然存在的工農產品比價的“剪刀差”說明我國的現代化仍然處在“以農補工”的發展階段。中國的工業還沒有強大到能支持農業現代化的程度。這樣，盡快實現農業現代化以適應國際農產品市場競爭的需要與繼續推行工業現代化優先發展戰略的政策選擇出現了兩難。 二、國家宏觀政策的整體設計 面對經濟全球化帶來的機遇與挑戰，針對中國農村社會在加入 WTO 后突現出來的錯位、失衡和兩難的困境，中國政府的應對之法首先必須是在國家宏觀政策上要有一個整體的設計，應該確定在加入 WTO 后中國農村社會發展的目標、階段、主體、動力和戰略。 1．發展目標 就中國農村社會發展的目標和方向而言，似乎早在 20 世紀 60 年代就已經確定下來，那就是包含在“四個現代化”中的農業現代化。1964 年的三屆人大一次會議上，周恩來正式提出了包括現代農業在內的“四個現代化”，四屆人大一次會議又進行了重申，十一屆三中全會把“四個現代化”作為全黨全國人民的根本任務。的確，實現農業現代化是中國農村社會發展的目標和方向。問題是，中國政府雖然在現代化的理論設計上包含有農業現代化，但那似乎只是一種口號，而非目標。新中國成立以來，我國政府在實際目標的選擇上一直是把現代化與工業化等同起來的，這從中國政府長期的“城鄉分治”、戶籍制等政策取向就看得十分清楚。 建國 50 多年以來，我國的工業產值已經占到了絕對比重，農業人口從建國初的 85% 降到了 70% ，農業總產值從原來的 80% 已經降到了 15% 左右。[1] 農村的土地事實上只是滿足農村安身立命的需求，更多地起到保障功能，而不是現代化所需求的生產資料的功能，可見長期以來，我國現代化的發展目標并沒有真正包含農業現代化。加入 WTO 后，國際經濟的壓力與中國農村社會突現的問題決定了中國政府必須把建設現代農業當作農村社會發展的目標和方向。 2．發展階段 本來在發展階段上，按我國社會自身發展的邏輯，應該經歷“以農補工”、“工農互不支持”和“以工補農”三階段。目前，盡管我國農業在資本積累上所起作用已大大不如建國初期，但從工農比價仍不合理的價格體系上，中國仍未完全走出“以農補工”的發展階段，這也就意味著中國要實現“以工補農”還有相當長的歷史過程。加入 WTO 后，中國這種自身發展的軌跡不可避免地被打破，這就要求政府對中國農村社會發展的階段進行重新設計。這種設計應當是在充分考慮我國的國內條件和國際環境的基礎上作出的。 我國的國情是農民仍在為現代化作出犧牲，但其對現代化所起的推動作用已經不大，工業生產基本能滿足自身現代化的發展要求，中國即將進入“工農互不支持”的過渡階段。從國際環境來看，加入 WTO 后給中國農業帶來了挑戰，而挑戰在某種程度上也是一種動力、一種要求，這種要求就是實現跨躍式發展，在短時期內直接過渡到“以工補農”的發展階段。 3．發展主體 農民理所當然是推動農村社會發展最主要的主體，在設計中國農村社會發展的主體時一定不能忽視中國農民的主體作用。十一屆三中全會后，安徽農民自發的“分產到戶”引發了家庭聯產承包責任體制的創新，同樣又是農民創辦的鄉鎮企業異軍突起，改變了中國經濟結構的布局。不過，盡管農村完成了土地經營制的創新，發展了令世人矚目的鄉鎮企業，也有為數不少的農村人口加入進城打工的行列，但中國農村發展的主體仍然只是局限在農民自己的身上。加入 WTO 后，中國市場體制的更加完善，城鄉兩個市場分離格局的打破，國際統一市場的形成，要求政府在設計中國農村市場發展的主體時能跳出農村的圈子，在中國的城市甚至是國際市場上尋找新的主體。 中國加入WTO后真正能推動農村社會跨躍式發展的主體至少包括三個方面。一是鄉村社會的經濟精英。這部分人有頭腦，懂經營，熟悉市場規則，他們目前已成為中國農村社會發展的主要推動者。例如農村現代化程度相對較高的沿海地區，經濟精英逐步走上政治舞臺，極大地推動了當地農村的發展。二是城市企業家。過去城鄉兩個市場的分離使城市企業家很少與農村建立聯系，城鄉聯系的真空主要是由“市場農民”所填補。政府如果能引導城市企業家發展“定單農業”，則可以彌補農村經營分散、組織化程度低的缺陷，在一定程度上改變中國農村弱質產業的現狀。三是國外資本家。充分利用 WTO 所帶來的機遇，盡量吸引國外資金投資農村。 4．發展動力 體制創新是中國農村社會發展的根本動力。我國在推行家庭聯產承包責任制后，新的體制使農民獲得了生產和經營的自主權，極大地調動了農民生產經營的積極性，推動了中國農村社會的發展。但是加入 WTO 后，這種分散的農業家戶經營模式與國外規模經營模式相比，生產效益處于絕對的劣勢地位。如何創立新的體制，達到規模經營，則是加入WTO后中國農村仍能高速發展的關鍵推動力。 在中國共產黨的第十六次全國代表大會上，黨和國家領導人對農村社會發展動力——體制創新，給予了高度的關注。黨的十六大報告指出：“有條件的地方可以按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營。尊重農戶的生產主體地位，推動農村經營體制創新?！盵2]農村經營體制的創新是農村經濟發展的原動力，是贏取 WTO 挑戰主動權的關鍵所在。 5．發展戰略 加入 WTO 后，中國政府在農村社會發展戰略的選擇上主要是根據農村社會突現的問題和國家應對政策的總體設計來制定。這個戰略應該是：減少農業人口，推進小城鎮城市化，實現農業經營方式由分散經營向規模經營、粗放經營向集約經營轉變。 三、政府微觀政策的具體設計 按照國家宏觀政策的整體設計要求，政府在加入WTO后還應盡快制定出切實可行的具體應對之策。筆者認為政府可以圍繞政策支農、財政支農和技術支農三個方面來進行具體政策的設計。 1．政策支農 自然風險和市場風險的雙重影響決定了農業具有弱質性的特點。加入 WTO 后，中國農業的弱質性變得更加突出。這要求國家在政策上給予中國農民以足夠的支持，促進農業生產和農民生活水平的提高。 政府對農民政策的支持首先是要改革現行城鄉隔絕的戶籍制，降低農業人口進入城市的門檻和所花費的成本，為減少農民創造良好的制度環境。其次是要建立新的農業保護政策。在對農業的關稅保護和出口補貼政策作用減弱之后，盡快制度出新的“綠色壁壘”政策，重新加強對我國農業的保護。最后盡快出臺農村經營體制創新的政策和法律，特別是要盡快地實現十六大提出的土地承包經營權流轉的制度化和法律化，以推進農業生產經營方式由分散經營到規模經營、粗放經營到集約經營的轉化。 2．財政支農 中國農民為了現代化作出了巨大的貢獻，卻很少享受現代化文明的成果。要想改變中國農村落后的狀況，讓加入WTO帶來的挑戰變成機遇，中國政府必須對農村進行“反”加快對農村的財政支持，走資本農業的發展道路。 政府對農村的財政支持，首先是要建立專項基金，健全農村社會保障體系。這就要求國家和政府能盡快建立起農業保障基金、農業保險制度、農業人口失業保障制度、農民的醫療保險制度、農民的養老制度等等，給農民與市民同樣的國民待遇。其次，增加對農村公共物品的提供。占國民生產總值 15% 左右的農業總產值卻要提供 70% 人口的公共物品，農民不堪重負，這就要求政府加大對鄉村學校、水利、公路等公共物品的投入，減輕農民的負擔，改善農村落后面貌和農民生活水平。最后，政府還應加強對鄉鎮企業的投入。鄉鎮企業不僅能解決大量農村剩余人口的就業問題，還能實現農業的深加工，形成產供銷一體化的合理的農村產業結構。 3．技術支農 農業的現代化離不開科技。農業質量和產量的提高、生產成本的下降是與科技在農業中的運用和普及密切相關的。中國農業要想走趕超型的發展戰略，實現農業現代化跨階段性的發展，必須走知識農業的道路。 農業技術的研究和應用離不開政府的支持。政府在技術支農上首先是要引導科技人員和科研機構加強對與農業有關的生物技術、化學技術和信息技術的研究和推廣。其次，政府要鼓勵適合中國氣候、土壤、水文、地形、經營方式等特點的農業機具的研制和開發，降低中國農機具的價格，減少農業生產的成本，提高農產品的知識含量。 總而言之，中國農業要適應加入WTO帶來的變化要求，一是要靠政策，二是要靠投入。有利的農村政策能為農村現代化提供制度保障，而資本和技術的投入則能盡快使我國農業走上資本農業和知識農業的發展道路，提高我國農產品的國際競爭力。 作者簡介：李金紅（1972－），男，江漢大學政法學院講師，華中師范大學政治學碩士研究生，從事地方政府與基層管理制度研究；張勁松（1967－），男，江漢大學公共管理系副教授，從事公共管理研究。