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本報(bào)與海南（中國）改革發(fā)展研究院合辦“中國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國際研討會(huì)” 今天，本報(bào)與海南（中國）改革發(fā)展研究院聯(lián)合舉辦的“中國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國際研討會(huì)”在?？谡匍_。為此，我們邀請(qǐng)幾位專家就農(nóng)民權(quán)益涉及的幾個(gè)主要問題進(jìn)行討論。 新一屆政府將“三農(nóng)”問題擺在非常突出的位置。以前，農(nóng)業(yè)的地位是“經(jīng)濟(jì)工作的首位”、“基礎(chǔ)性地位”；胡錦濤總書記則強(qiáng)調(diào)要將“三農(nóng)”工作作為“重中之重”。溫家寶總理闡述施政綱領(lǐng)時(shí)更是將農(nóng)村改革列為新政府四項(xiàng)改革之首。 農(nóng)民的基本權(quán)利來自土地，因此土地制度改革以及對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保障就成為關(guān)鍵。同時(shí)，農(nóng)民作為公民的各項(xiàng)權(quán)利要得到保障，在城市化過程中，在財(cái)政稅收體制、戶籍制度、土地權(quán)利補(bǔ)償政策等方面，農(nóng)民就要有同城市居民同樣的權(quán)利。 黨國英 農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)是問題的癥結(jié)所在 這幾年，大家越來越重視農(nóng)村問題，但問題的焦點(diǎn)好象還集中在提高農(nóng)民收入上。這是一個(gè)相當(dāng)功利的看問題角度，因?yàn)橄朐黾愚r(nóng)民收入是為了開拓農(nóng)村市場，而開拓農(nóng)村市場又是為了增加對(duì)城市工業(yè)品的需求，繁榮國民經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)角度討論問題，把重要的本質(zhì)的東西掩蓋了。 比農(nóng)民收入更為嚴(yán)重的問題是農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，包括農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)和民主選舉權(quán)等。在保障農(nóng)民這些權(quán)利的工作中，我們已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 現(xiàn)在把農(nóng)村稅費(fèi)改革放在相當(dāng)重要的地位，這當(dāng)然有意義，但如果沒有涉及到農(nóng)民基本權(quán)利的改革，稅費(fèi)改革的成果很難鞏固。據(jù)典型調(diào)查，與其說農(nóng)民苦于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，不如說他們苦于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公。有的農(nóng)民多年不繳稅費(fèi)，有的村莊多年抗稅，他們的“義務(wù)”就由其他農(nóng)民扛起來了。據(jù)調(diào)查，不繳稅費(fèi)而產(chǎn)生的“優(yōu)惠”額能占到全部稅費(fèi)的20％左右。 稅費(fèi)交納的不公平，本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)的無序狀態(tài)。在成熟的社會(huì)，納稅是公民的第一義務(wù)，處在國家法律的嚴(yán)格規(guī)范之下。相反，我們的農(nóng)村社會(huì)不是這樣，交或不交稅費(fèi)由散在社會(huì)力量角逐，誰的力量大，誰就是贏家。這種狀態(tài)有損農(nóng)民對(duì)政府公正的信任，其危害遠(yuǎn)甚于稅費(fèi)本身。 中國農(nóng)村改革到了通盤考慮制度創(chuàng)新的時(shí)候了。小修小補(bǔ)，不能解決問題。這些年，城市改革在市場化的方向上大踏步前進(jìn)，而農(nóng)村的市場化改革舉步惟艱。觀念上就有問題，好像農(nóng)村市場化、農(nóng)民走入市場，就有滅頂之災(zāi)。其實(shí)，市場化不論到什么程度，其所發(fā)生的問題也不會(huì)比計(jì)劃控制來得更多，更何況我們說的市場化是有秩序、有管理的市場化。 市場化的前提是確立交易主體的平等權(quán)利，特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等。一個(gè)人拿不屬于自己的財(cái)物與你交易，你愿意嗎？在被盜自行車的市場上，自行車貶值一定要發(fā)生；風(fēng)險(xiǎn)把“價(jià)值”吞沒了。所以，沒有穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就 不會(huì)有穩(wěn)定的市場；農(nóng)村才能建立起穩(wěn)定、健全的產(chǎn)品市場和要素市場，才能發(fā)展進(jìn)步。 “家庭承包經(jīng)營制度”的內(nèi)生缺陷 現(xiàn)在實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制，這種體制在實(shí)踐中卻總是碰壁。集體土地要利用好，不僅要求集體的代表人物（控制者）要有持久不變的高尚道德，還要有高超的才智。 說實(shí)話，我們在幾十年的發(fā)展中沒有找到這樣的集體經(jīng)濟(jì)的控制者。實(shí)踐迫使我們終于放棄通過“改造”的辦法來塑造這種“完美”人的幻想，在1980年代初開始了改革，建立了一種“家庭承包經(jīng)營制度”。 承包制的缺陷是尚未解決解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家?guī)缀醵紝?shí)行耕地民有制度，充分保障了農(nóng)場主的財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管它們也有租佃關(guān)系，也有國有土地。我們的農(nóng)地制度相比人民公社制度是一大進(jìn)步，但仍然不能很好處理效率和公平兩者之間的關(guān)系。 承包制下的許多缺陷對(duì)社會(huì)公平的侵害是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的嚴(yán)重問題。近幾年，我國農(nóng)村因土地征用而引發(fā)的農(nóng)民上訪事件，占我國農(nóng)民信訪總量的比重始終靠前。國家《土地管理法》中規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)用太低，農(nóng)民每被征用一畝土地所獲得的補(bǔ)償最高只有3萬元。實(shí)際執(zhí)行中，好的地方農(nóng)民能拿到1萬－1.2萬元，差的地方，農(nóng)民只能拿到數(shù)百元。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建筑用地以后，一畝地的價(jià)格可以達(dá)到幾十萬乃至數(shù)百萬元，但這種巨大的增值與農(nóng)民無緣。據(jù)估計(jì)，改革開放以來，農(nóng)民僅在征地環(huán)節(jié)上所損失的收入不下2萬億元人民幣。土地承包制原本似乎更應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民免于喪失土地，但實(shí)際恰恰相反，農(nóng)民喪失土地的速度可能更快。 　　承包制也沒有為解決效率問題提供基礎(chǔ)。承包制可以鼓勵(lì)生產(chǎn)者增加短期投入，但卻不利于中長期投入的增加。越是人口密集地區(qū)，這種情況越是容易發(fā)生。固然我國人地比例過大導(dǎo)致土地集中困難，因此成為效率損失的一個(gè)因素，但根本因素還是承包制所產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)不完整造成的。 決策者已經(jīng)注意到承包制的不足之處，試圖通過延長承包期、穩(wěn)定承包權(quán)、促進(jìn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法來解決問題，并立了一個(gè)承包法，但實(shí)踐證明，政策和法律的落實(shí)都十分艱難，在東部和中部一些地方更是如此。在許多地方，大部分農(nóng)民希望經(jīng)常隨著人口變化而不斷調(diào)整土地承包面積，干部出于穩(wěn)定征收稅費(fèi)的目的，也希望保持土地平均承包，于是，“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”成為一個(gè)難以克服的頑癥。實(shí)際上，農(nóng)民希望土地平均是一個(gè)假象，因?yàn)橹袊鴰浊昃蜎]有穩(wěn)定地實(shí)行過平均分配土地。只是在農(nóng)民不大相信自己會(huì)擁有土地產(chǎn)權(quán)的情況下才希望平均分配土地。 承包制還侵蝕著農(nóng)村社會(huì)關(guān)系。鄉(xiāng)村干部對(duì)土地的直接控制，使其權(quán)力過大，權(quán)力的含金量過高。不能把土地分配完全從所謂“集體”中剝離出來，就難以建立鄉(xiāng)村社會(huì)的“陽光權(quán)力體系”。把控制、分配土地的權(quán)力賦予鄉(xiāng)村干部，無疑會(huì)造成巨大監(jiān)督成本，更不用說這種制度大大扭曲了土地資源的價(jià)格。 解決上述問題的出路，就是確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，改革現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度。 農(nóng)村土地制度改革的幾個(gè)思路 近幾年，許多地方在探索農(nóng)村土地改革的辦法，研究領(lǐng)域也在積極建言獻(xiàn)策。一種受推崇的辦法是搞土地“股份制”，要農(nóng)民將土地承包權(quán)變?yōu)橥度肫髽I(yè)的“股份”，然后享有分紅權(quán)。我以為這個(gè)辦法不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。 股份制是抵御投資風(fēng)險(xiǎn)的一種企業(yè)組織，而農(nóng)民的土地要素是不應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的。合理的做法是，股份制企業(yè)應(yīng)該把土地的收益作為地租支付給農(nóng)民，地租是它先行支付的成本。農(nóng)民不應(yīng)該拿土地作為風(fēng)險(xiǎn)投入要素投入企業(yè)，與企業(yè)家一起冒風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，不少地方靠所謂“股份制”的辦法，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的剝奪。 不少人贊成“永佃制”的辦法，即是說由一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體把土地永遠(yuǎn)地“租”給農(nóng)民，并事實(shí)上不收取租金。這個(gè)主體可以是“國家”，也可以是“集體”。如果是前者，那就要宣布把土地收歸國有；如果是后者，也存在邏輯的矛盾，因?yàn)檗r(nóng)民在“集體”的名義下?lián)碛型恋厮袡?quán)，現(xiàn)在卻要把土地租給自己，豈不荒唐？ 但這樣去做，也許現(xiàn)在的情形要好。 其實(shí)，還有一個(gè)簡單的辦法，就是宣布承包權(quán)永遠(yuǎn)不變（中央領(lǐng)導(dǎo)同志曾在安徽視察中講過100年不變的話），表示國家歸還農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)姿態(tài)。與此同時(shí)，要把處理土地糾紛納入一般的司法訴訟渠道，徹底把農(nóng)村干部對(duì)土地的控制權(quán)力化解掉?？梢栽谝欢A段設(shè)立專事處理土地糾紛的“土地法庭”。 人們對(duì)土地制度改革的最大擔(dān)心是害怕改革引起土地兼并，使一部分農(nóng)民流離失所，造成更大的社會(huì)災(zāi)難。其實(shí)，目前的制度實(shí)行下去，也會(huì)有這樣的災(zāi)難。每年平均幾百萬畝土地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或被“龍頭企業(yè)”占用，累計(jì)有數(shù)千萬的農(nóng)民再不能回到土地上，并且這種趨勢還在發(fā)展，這難道不可怕嗎？如果農(nóng)民擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地轉(zhuǎn)移價(jià)格將大大提高，權(quán)勢階層再不會(huì)獲得暴利，這本身會(huì)遏制土地的兼并和侵占過程。此外，還可以采取其他一些措施限制防止大規(guī)模土地兼并的出現(xiàn)，這里不再細(xì)討論。 （作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）