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內容摘要：取消保護價收購是我國農村政策的重大調整，但政府支持農業發展、保護農民利益的責任應該不減反增，需要調整的是承擔責任的方式和方法。從我國農村和整個國家現代化的長遠戰略需要看，盡快建立起農民養老金制度是最佳政策選擇。目前，我國建立農民養老金制度的條件基本成熟，以產品換保障的方式，完全可以在不增加甚至減少財政負擔的情況下，由農民定額繳納其糧食產量的20％作為保險費，就既能保證國家糧食安全，又能建立起年積累額超過1500億元的農民養老金制度。實現上述政策目標需要的只是將目前用于保護價收購的資金微調為對繳納保險費農民的直接補貼。與此同時，建立這樣的制度，最重要的是給農民機會，給農民提供一個建立農民養老金制度的思路和框架。 目前，我國絕大多數地區都已基本取消了保護價收購政策，隨著我國加入WTO的進展，取消保護價收購政策勢在必行。但取消保護價收購政策后，要有效保護農民利益，保證糧食安全，必須有新的替代性政策。在各種可能的替代性政策選擇中，建立農民養老金制度應該是最佳政策選擇。 一、取消保護價收購是我國農村經濟發展和市場取向改革進入新階段后采取的一項正確決策，是糧食市場供求關系發生重大變化，糧食安全有了保障以及應對WT0規則的必然要求 取消保護價收購，放開糧食市場，發揮市場對糧食供求和價格的調節作用，有利于糧食市場的長期健康發展，有利于建立和完善農村社會主義市場經濟體制；取消保護價收購，可以給農民正確的價格信號，有利于農民按照市場需求調整農業結構，提高農產品的質量，發展訂單農業，從長遠看有利于農民通過結構調整提高收入，真正走向市場；允許多主體參與糧食流通，有利于壯大農民經紀人隊伍，發展以農產品流通為主的農村第三產業，破解“賣糧難”問題；多渠道參與流通，有利于降低國有糧食企業收購量，逐步減少和化解國有糧食企業的歷史包袱，加快其改革進程，改進管理和服務，減少基層干部與農民的矛盾；社會資金參與流通，可以減少財政和銀行用于糧食收購的資金，分散糧食市場風險，提高資金利用效率；取消保護價收購，有利于使糧食儲備回到合理水平，走出“農民高負擔、企業高價格、新糧變陳糧、陳糧變虧損”的怪圈，實現資源優化配置。 特別是我國加入WTO后，保護價收購政策明顯與WTO規則相矛盾，取消保護價收購，推進農村政策與國際接軌，也是我國經濟適應全球化和WTO規則的必然要求。 總之，取消保護價收購不僅對糧食市場和農民收入會產生多方面的積極影響，而且為國有糧食企業的進一步改革和國家糧食政策、農村政策的重新定位提供了新的機遇。 二、取消保護價收購是我國農村政策的重大調整，但政府支持農業發展、保護農民利益的責任應該不減反增，需要調整的是承擔責任的方式和方法 實行保護價收購政策的出發點是發展糧食生產，提高農民收入，保護農民利益，實踐“三個代表”的重要思想。保護價收購政策是我國目前農村政策中的核心政策，但該政策是對農民的間接支持，其保護的不僅僅是農民。目前，其保護的重點實際是國有糧食企業，實質是城鎮居民獲得了低價糧食，相反，農民得到的實惠非常有限，甚至因糧價長期低迷而增產不增收，國有糧食企業因超量儲備而陷入虧損和破產邊緣，財政也不堪重負，政策沒有達到預期目標。包括減稅、降低計稅價格、降低生產資料價格等政策選擇，也是對農民的一種間接支持，基本都屬于減輕農民負擔的范疇，實施這些政策顯然都是非常必要的，但政策實施難度大，不確定因素較多，政策效率也不會十分明顯。 根本原因在于，我國農村經濟已經發展到了一個新階段，糧食生產技術、生產能力有了大幅度提高，糧食市場已經由供不應求轉變為供大于求，糧食安全有了切實保障。在這樣一個新階段，農村政策必須根據新的形勢進行戰略性調整。農村政策的重點不應該再是扶持保護農業和糧食生產發展，而應轉向穩定和提高農民收入，并根據新形勢調整保護農民利益的方式和方法。 為提高政策效率，應從重點對農產品進行價格保護來穩定和提高農民收入，轉向重點對農民進行直接補貼來穩定和提高農民收入。這是從“以物為重”的傳統保護政策轉向“以人為本”的新政策。實踐證明，通過加大對農業和糧食生產的扶持力度很難達到提高農民收入的目的。因此，我國目前的農村政策應進行戰略性調整，調整的取向應該是突出重點，轉換對農民利益的保護方式，即從以價格保護為主的全面保護，轉向以農民為主的重點保護；從以價格保護為主的間接支持政策轉向對農民進行直接補貼的政策。 在新的政策沒有出臺前，取消保護價收購會影響農民收入和種糧積極性，應該采取積極的補救措施，防止出現糧食生產的大起大落。 與此同時，政府應按照保本微利的原則定期發布糧食指導價格，加強對糧食生產的指導和保護；完善糧食期貨市場和現貨市場，引導生產，分散風險；鼓勵糧食產銷區建立穩定的產銷關系。 三、調整農村就業結構，推進城鎮化，逐步建立農民退休制度，是穩定和提高農民收入的根本出路 保護價收購是政府應對“三農問題”的重要舉措，但“三農問題”的核心是農民問題，根源在于人多地少的國情制約了農民收入增加的空間。只有發展二、三產業，推進城鎮化，減少農民，擴大農地經營規模，實現農業現代化，農民收入的穩定和提高才能進入良性循環的軌道。但目前農民工城鎮化因缺乏社會保障而存在后顧之憂，老年農民因無退休制度而不能及時退出農業生產，拓展農民收入空間的兩條主要途徑都缺乏制度保障，這使提高農民收入只能局限在農業結構調整的范圍內，而不能通過減少農民這樣的方式，主要通過人的調整來實現農業結構的調整。為此，必須通過制度創新，切實建立農民的農業退出機制和農民工城鎮化的進入機制。發達國家的經驗表明，建立和完善城鄉社會保障制度是建立農民的農業退出機制和農民工城鎮化的進入機制的根本出路。這也應是我國破解“三農問題”的最佳政策選擇。 四、建立農民養老金制度是破解“三農問題”，完善農村社會主義市場經濟制度體系的內在要求 取消保護價收購政策后，按照計稅或種糧面積抵扣農業稅的方式對農民實行直接補貼，拿出一部分糧食風險基金對農民的損失給予補償，都是穩定和提高農民收入，保護農民利益的重要政策選擇。但從農村和整個國家現代化的長遠戰略需要看，建立農民養老金制度是對農民利益最有效、最全面的保護，也是確保農村改革發展穩定的制度保障。 建立農民養老金制度，加快農民從傳統的土地保障向現代的社會保障過渡，具有多種政策功效：(1)完善農村核心制度建設。承包制是我國農村體現效率原則的核心制度，農民養老金制度則是農村亟待建立的體現公平原則的核心制度。只有確保公平和效率的兩大核心制度建立健全起來，農村市場經濟的發展才有制度保障。(2)實現經濟的良性循環。從建立農民養老金制度入手，解除農民的后顧之憂，調整、穩定農民的消費預期，啟動農村市場，擴大內需就抓住了的關鍵環節。(3)加快城鎮化進程。經濟的良性循環和農民工就業和消費預期的穩定，可以創造更多的就業機會，降低城鎮化成本，提高城鎮化效率，走出一條主要通過調整城鄉人口結構而不僅僅是調整農業結構來提高農民收入的新途徑。(4)應對WTO，破解“三農問題”的需要。“三農問題”，一直是中國現代化面臨的最大難題。由于我國目前還沒有發達國家支持和保護農民的退休計劃和養老金計劃等政策載體，因此，要避免農民、農村和農業在加入WT0后受到更大的沖擊，必須盡快建立起我們自己的農民退休制度和農民養老金制度，為實施“綠箱”政策提供政策載體，為促進農村剩余勞動力等資源的非農化、城鎮化配置，加快農地規模經營和農業現代化進程，從根本上改變農業低效弱質、農村人多地少、農民收入低且不穩惡性循環，奠定破解“三農問題”的制度基礎。(5)提高家庭保障能力，完善農村穩定機制。農村的穩定是中國社會穩定的基礎，但長期以來，我國農村只能通過能力越來越脆弱的家庭保障來實現。農民養老金制度則以制度的形式，將國家和社會的控制和穩定機制延伸到農村社會成員的家庭和個人生活中去，建立農村長期無從建立的穩定機制，進而從根本上保證中國農村的社會穩定。而且，農地經營規模的不斷擴大，會提高農民儲蓄自養和家庭保障的能力，進一步完善以家庭保障為基礎，社會保障為補充的穩定機制。(6)應對老齡化的挑戰。隨著老齡化、城鎮化、家庭小型化的發展和觀念的變革，特別是最早實行計劃生育的群眾已陸續進入老年，傳統家庭養老保障模式受到嚴重挑戰，計劃生育的基本國策也受到嚴重威脅，建立農民養老金制度則是應對上述挑戰的有效政策工具。 由此可見，在改革思路上將糧食流通體制改革與農村社會保障制度建設結合起來，促進農民利益保護措施的制度化，推進農村和整個國家的現代化進程，是時代發展的必然要求。 五、建立農民養老金制度的條件基本成熟 中國目前既已達到發達國家建立農民養老金時的經濟發展水平(我國人均GDP1987年已達到13個歐盟國家建立農民養老金制度時的最低水平，1994年達到其平均水平，2000年達到最高水平，滯后時間目前為15年—112年)，又擁有農產品、土地經營權等豐富的潛在社會保障資源和傳統組織資源(一直延伸到鄉村的農村基層組織、國有糧食企業)，建立農村社會養老保險制度的政治經濟社會條件都已基本成熟，應將建立農村社會養老保險制度提上政府的議事日程，應及時將社會保險制度建設的重點由城鎮轉向農村。而建立這樣的制度，最重要的是給農民機會，給農民提供一個建立農民養老金制度的思路和框架。 六、農民養老金制度必須適合農民的特點和需要，以產品換保障的方式建立農民養老金制度是現實可行的，需要的只是政策的微調 城鄉社會保障制度有著不同的產業基礎和生活基礎，農民養老金制度不能照搬城鎮模式。在我國農產品商品率和農村經濟市場化程度不高的情況下，以產品換保障的方式，直接以農產品繳納保險費建立農民養老金制度，有助于將農產品這一潛在的社會保障資源變為現實的社會保障資源，有助于農產品的市場實現，有助于同時滿足農民對現金和社會保險制度的渴求，也是對純農戶的一種有效保護。 農民養老金制度實行繳費確定型的完全積累的個人帳戶模式。在不額外增加財政負擔的情況下，國家可以通過調整現行政策目標，把現在主要用于糧食流通環節的大量低效財政補貼，以對實行產品換保障計劃的農產品進行定額補貼的方式，逐步轉向直接補貼種糧農民，承擔起建立農民養老金制度的財政責任，達到加快建立農民養老金制度的目的。以2000年國家財政支出為例，政府可以集中以下資金用于實施產品換保障計劃：(1)用于主要農產品的價格補貼758億元； (2)中央和各地的糧食風險基金360億；(3)用于保護價收購的資金 220億；(4)其他各項支農資金。上述僅前三項政策資金就已達到 1338億。若將上述政策資金的大部分或全部用于實施產品換保障，不僅不會影響這些政策的執行，而且可以同時取得建立農民養老金制度的政策效果。 以上述前三項政策資金為例，若將其全部補貼到農村勞動力身上，以2000年人口普查的5.614億農村勞動力計算，人均可獲得238元；以農村勞動力年均糧食產量1642斤的20％實行產品換保障并進行定額補貼，即328斤計算(約相當于同期農民純收入的7％)，每斤可獲得定額糧食補貼0.72元，以每斤糧食0.50元的市場價格計算，可籌集產品換保障資金人均402元，即個人帳戶每年可積累402元左右，全國農村可積累產品換保障基金2256億元左右。這樣，農民退休后僅從上述資金來源建立的個人帳戶領取的保險金就可以達到城鎮 1／3左右的給付水平。若加上個人帳戶的其它積累(超額繳費、非農化收入、計劃生育對象的補貼)，保證農民退休后正常生活的目的完全可以達到。 隨著城鎮化的推進、國家財力的增強，農村人口的減少，農村社會養老保險的水平也將隨之提高，農民種糧的積極性也可以獲得持續保持。如此巨額的產品換保障基金，一旦與資本市場聯系起來，無疑將對整個經濟產生非常積極的影響。即使只拿出上述資金的一半，每年也會形成1500億左右的產品換保障基金。若能將另外一半用于建立農村大病醫療統籌，整個農村社會保障制度將會很快建立健全起來。如果政府能進一步加大財政轉移支付力度，農村社會保障的水平將很快會提高到一個新的水平。 與此同時，產品換保障是一種供給約束型制度，可以在擴大農村社會養老保險范圍的同時，避免由于需求的推動而引起的供給不足和財政開支失控。產品換保障的政策設計可以按照國家財政提供的支持額度和農民繳納農產品的一定比例對農民進行直接補貼，既可以保證財政開支的可控性；又可使農民直接感受到國家的財政扶持，提高農民的積極性。而且政府主要是提供政策支持，政府作為農村社會養老保險制度建設的責任主體也可以成功地構建起來。 七、以國有糧食企業和農業產業化龍頭企業為主體，構建產品換保障服務機構，有效調控糧食市場和農村經濟 應本著尊重歷史，面對現實的原則；改革糧食流通體制，逐步解決國有糧食企業的歷史包袱，并把國有糧食企業逐步培育成為農業產業化龍頭企業。 在市場化運營的前提下，改革后的國有糧食企業，可以發揮其在倉儲、檢測、整曬、烘干、人才、資金、加工、銷售等方面的既有優勢，適量收購參與產品換保障計劃的農產品，承擔起農產品向保險費的轉換職能，承擔起對糧食市場和農村經濟的宏觀調控職能。具備條件的農業產業化龍頭企業，也可改造為產品換保障服務機構。 在政府的高價補貼政策作用下，產品換保障服務機構不僅能保證收購糧食的數量和質量，而且優質農產品的市場銷售問題也會迎刃而解。更重要的是，產品換保障服務機構和農民都可以成為國家糧食儲備和產品換保障的投入主體，進一步減輕國家在實施糧食安全政策和社會保障制度建設方面的財政責任，以低成本建立起農民養老金制度。 以國家糧食儲備為例，按照國際糧食安全警戒線，國家糧食儲備不得低于年消費量17％—18％的要求(目前我國國家糧食儲備實際超過55％，屬于超安全儲備)。按照13億人口，人均消費800斤，即大約需要儲備糧食1768億—1872億斤。若將上述產品換保障的農產品全部用于國家糧食儲備，可完成國家糧食儲備1841億斤，基本可以由農民繳納的保險費，而不需要國家財政資金，就能滿足國家糧食儲備需要，保證國家糧食安全。這樣，政府只需將原來用于糧食儲備的資金轉為定額補貼資金，即使每斤補貼0.50元，也只需要920億元左右，完全可以在不增加甚至減少財政負擔的情況下，由農民自己建立起農民養老金制度。 八、充分利用農村行政組織系統的組織資源優勢，構建產品換保障服務網絡，減輕農民負擔，促進農村基層組織職能轉換 建立農民養老金制度是政府的基本職責。政府只需增加農村基層行政組織產品換保障的職能，就可利用其比較健全的行政組織系統，發揮農村基層組織的資源優勢，迅速構建起遍及全國的產品換保障繳費給付服務網絡，以低成本建立起農民養老金制度，實現農村基層行政組織職能的轉變。而且，政府在履行其社會保障職能時可以不再增加農民負擔，相反可以將部分稅費包括農業稅劃入產品換保障基金，作為管理運營費用。或者在承擔產品換保障職能時，不再從產品換保障基金中提取費用，達到既減輕農民負擔，又以新的方式樹立為民辦好事、辦實事的形象，從而取信于民，得到廣大農民的信賴和擁護，增強各級基層組織的凝聚力、戰斗力，促進新型的黨群、干群關系的形成，進一步保障農村政治和社會穩定。 九、實施土地換保障，建立老年農民退休制度，完善農業雙向退出機制，加快農業的規模經營和現代化進程 在城鄉社會保險制度框架基本建立后，農民工和老年農民都可以土地換保障的方式納入社會保險體系，老年農民則可實行退休制度。這樣，完善農民雙向退出機制和規模經營雙向擴大機制就有了制度保障，農村勞動力素質也可以得到及時更新和提高，這恰恰是我國農業現代化所夢寐以求的目標。 十、加強調查研究和可行性論證 糧食市場的穩定、農民收入的提高和農民養老金制度的建立問題，是一個復雜的系統工程，是我國農村政策的重大調整，涉及農業部、財政部、糧食局、農業發展銀行等眾多部門，只有對其需要的配套政策和措施進行深入的專題研究，才能提出明確、周密、可行的實施方案。 毫無疑問，本屆政府在解決城鎮突出問題，建立城鎮社會保險制度上已卓有建樹，建立農民養老金制度的原理與城鎮是共通的，而其意義和影響則決不亞于城鎮，將其提上政府的議事日程，則會在破解“三農問題”上取得突破性的進展，則會在實踐“三個代表”重要思想上以實際行動取信于9億農民。而且，糧食流通體制改革是本屆政府的五大承諾之一，如果以產品換保障的方式建立農民養老金制度，不僅糧食流通體制改革可以一步到位，而且是一項功在當代、惠及子孫、關乎國運的德政工程。 勞動和社會保障部農村社會保險司博士、調研員 盧海元