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安徽大學 張德元 內容提要：只要政策和策略得當，“稅費改革”完全有可能演變為“農村第三次革命”；要使“稅費改革”得以順利進行下去，當前的重中之重是要解決好支撐“稅費改革”的財政收入問題；“黃宗羲定律”不足慮！ 2002年4月，中央決定把原先在安徽、江蘇進行的農村“稅費改革”試點的范圍擴大到20個省、市、自治區，至此，“稅費改革”的檄令傳遍中國半壁江山。迄今為止，綜合各方面的情況來看，這項被新一屆政府確定為需要繼續推進的農村改革，既取得了明顯的成效，也還存在著許多問題；學界也對其褒貶不一。 將革命進行到底 目前，在農村“稅費改革”試點地區，改革遇到了一些困難，中央和地方政府都正承受著巨大壓力。據此，有些學者明確質疑“農村第三次革命”，也有人向政府建言，要“穩妥”、“謹慎”甚至“緩行”。而據筆者看來，只要政策和策略得當，農村“稅費改革”不僅堪稱“農村第三次革命”，而且很可能會由此引發“農村第四次革命”——農村社會、政治全面變革和進步，因此，當前我們必須將革命進行到底！ 有些吃了歐美經濟基礎上生長出來的洋面包的人，總是羨慕西方上層建筑的“文明”而鄙視中國的民主，他們甚至懷著憐憫的心情把我國的村民自治叫做“草根民主”。我這個“土學者”愿意告訴那些“洋先生”們，華盛頓的“三權分立”并未能使美國一夜“文明”，100多年前的美國其腐敗和“非秩序”較之今天的中國有過之而無不及，否則你們今天也看不到“西部牛仔”電影了；可能出乎你們所料的是，當年美國“草根”們所發動的“建立新秩序”的“革命”，恰恰是從規范稅收、財政制度開始的，由財政改革推動政治改革，政治改革帶動社會進步，這才有了你們今天看到的“美國文明”。美國當年的“革命”為什么要以財政改革為突破口呢？因為我們的革命導師馬克思也曾經是美國人的老師，馬克思的《資本論》千頭萬緒，但歸根結底告訴了我們這樣一個真理——社會關系的“內核”是經濟關系、利益分配關系，因此任何上層建筑的變革都不能脫離經濟基礎，而財政具有政治和經濟雙重屬性，它是連接上層建筑和經濟基礎的紐帶。美國人的聰明之處在于，他們找準了財政這個“革命”的切入點，把陽光雨露在“大樹”和“草根”之間重新分配，并在分配過程中通過財政這個橋梁把改革基因悄無聲息地由經濟領域輸送到政治領域，既促使了社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩定、發展”。今天，學術屆已經達成共識的是，農村改革應該是整體性的綜合改革，改革的目標是要促使農村社會全面進步，而不僅以減輕農民負擔為限。但是，千里之行始于足下，“農村革命”要有個切入點，如果能將農村“稅費改革”這個革命進行到底，它就必然會演變為全面的財政改革。從這個意義上講，“稅費改革”就是我們今天“農村革命”的突破口，而且從財政這里切入不易引發社會動蕩，符合中國漸進式改革必須遵循的“改革、穩定、發展”相兼顧的既定方針。正如溫家寶總理所說的“農村稅費改革的實質，是要改革農村不適宜生產力發展的上層建筑的某些環節”。中央所做的擴大試點范圍、繼續推進農村“稅費改革”的決定，是一個高瞻遠矚的戰略決策。 什么是革命的首要任務 早在70多年前，毛澤東同志就告戒我們，要干革命，最重要的是要搞清楚什么是革命的首要任務，尤其要搞清楚眼前急需解決的首要任務是什么。對于農村“稅費改革”這場“農村第三次革命”，明確當前急需解決的問題究竟是什么，無疑應該是決策者當前首先要考慮的問題。現在，已經有許多學者提出，為了使農村“稅費改革”順利進行下去，就必須要進行多種配套改革，諸如政府機構改革、建立科學的財政預算體系、明確各級政府的“財權”和“事權”等等，對此，我十分贊同。因為，既然農村改革是一個整體性的綜合改革，那么進行多種配套改革就既是“農村革命”的題中之意，也是農村“稅費改革”本身的需要。對于這些配套改革的必要性、可行性，已有許多學者做了比較深入、全面的分析，在此不再贅述。我想引導大家，從分析過去農村“稅費改革”中已經暴露的主要問題入手，看一看對于農村“稅費改革”來說當前最緊迫的任務是什么。 根據有關部門對試點地區“稅費改革”情況調查研究的結果，綜合起來看，目前農村“稅費改革”已經暴露出的問題主要包括這樣五個方面：一是“稅費改革”導致縣、鄉、村三級收入大幅度減少，縣、鄉財政困難，威脅了基層政權組織的正常運轉。二是“稅費改革”堵死了基層政府收費、集資之門，鄉、村兩級歷史遺留下來的巨額債務無法消化。三是“稅費改革”在“減收”、“減人”的同時也減了“事”，由于基層沒有錢，鄉村社區本來少得可憐的公共產品就只能越來越少了。四是“稅費改革”在技術手段上采用的是“攤丁入畝”的辦法，造成了新的稅負不公。五是“一事一議”制度在實踐中難以落實，甚至走樣。這五個方面的問題實際上可以概括為兩大類，前三個方面的問題是“錢”的問題——基層組織沒有錢了、日子難過；后兩個方面的問題是“技術”問題。“技術”上的問題可以在實踐中逐步完善，安徽省最近就針對“一事一議”制定了地方法規，“技術”問題對“稅費改革”成功與否威脅不大。在“技術”問題上，可能還有人擔心我們能否走出“黃宗羲定律”的怪圈。但仔細研究后你會發現，黃宗羲是這樣看問題的，他把歷史上的歷次“并稅”式改革進行對比，而后得出結論：農民負擔隨著“并稅”改革次數的增加而增加。實際上這是一個似是而非的結論。因為，黃宗羲的對比，要么是把宋朝和唐朝對比，這個時間跨度是幾百年；要么是把同一個朝代內的兩個皇帝所做的改革進行對比，這個時間跨度是幾十年。幾百年、幾十年前的社會結構與幾百年、幾十年后的社會結構還能對比嗎？有可比性基礎嗎？換句話說，宋朝的農民負擔就比唐朝的農民負擔重嗎？即使宋朝的農民負擔就比唐朝的農民負擔重，難道它就一定是“并稅”改革造成的嗎？如果這種對比也能成立的話，那這種“經濟學研究”不成了簡單的數學加減了嗎？經濟學家還有存在的價值嗎？再回到眼前的現實中來，即使“黃宗羲定律”是正確的，我想我們也不必擔心，綜觀世界上的發達社會，還存在農民負擔問題嗎？只要中國能夠保持目前的良好發展勢頭，可以斷言，二、三十年后的中國農民負擔問題將會成為不必討論的問題，“黃宗羲定律”不攻自破。“稅費改革”的成功與否，關鍵在于我們如何挺過眼前的困難，怎樣解決支撐“稅費改革”的“錢”的問題以及“錢”的合理分配問題。 或許有人會說，既然“下面”缺錢，只要“上面”能夠給錢，增加“上面”對“下面”的轉移支付，問題不就解決了嗎？事實上，問題沒有那么簡單！ 政策和策略是黨的生命 有人把正在進行的農村“稅費改革”比作中央對地方的“輸血”博弈，我以為并不為過。以最先試點的安徽省為例，2000年，全省農民總的稅費負擔是37．61億元，比改革前同口徑稅費負擔49．25億元減少11．64億元；與此同時，全省各級政府因稅費改革而減收13．11億元，平均每縣減收1542萬元。不難看出，農民的減負就是地方政府的減收，這個窟窿需要中央的“輸血”來填平，而且“輸血”的需求量還有逐年擴大的趨勢。2000年，中央財政向安徽提供的“稅費改革”專項轉移支付是11億元，2001年這個數字就飆升到17億元，增加了54．5％。2002年，新增加的各試點省（市、區）向中央上報的“稅費改革”專項轉移支付數字之大遠遠超過了中央領導的想象，個別省份甚至開出了120億元的“天價”。 再來就全國的總體情況算一筆帳，國務院稅費改革領導小組辦公室的統計結果表明，1998年農民負擔的稅費總額是1224億元，其中農業稅300億元，鄉統籌、村提留共約為600億元，其余為其他費用。“稅費改革”把農業稅稅率定為7％，農業稅的附加上限定為20％，兩項合計，就是要把農民負擔水平調整到8．4％，經過調整后，全國農民負擔總額——農業稅及其附加大約為500億元；原先向農民征收的600億元鄉統籌、村提留和其他亂收費一律減掉。這樣就很容易推算出，基層政府將因“稅費改革”而產生約700億元的資金缺口，中央計劃拿出200億到300億元作為“稅費改革”專項轉移支付，其余的400億元到500億元缺口需要地方政府自我消化。另據農業部1999年對鄉、村兩級債務全面清查的結果，全國鄉、村兩級共負債3259億元。所以，即使中央能夠兌現計劃“輸血”量，面對如此駭人的數字，“稅費改革”仍然前途未卜，一旦中央停止“輸血”或“輸血”量供不應求，則“稅費改革”必將“崩盤”。雖然眼前各種媒體對“稅費改革”的報道普遍“看好”，但這種“好”實際上和“一把手親自抓”以及把“稅費改革”當作“政治任務”來落實有很大關系，這種政治壓力總不能永久持續下去，對此，我們應該保持清醒的頭腦。更何況中央的日子也不好過，根據勞動和社會保障部提供的數據，我國當年社會保障基金收支缺口已由1998年的100多億元擴大到2000年的近400億元；龐大的國債規模更使中央政府如履薄冰。在今后相當長一段時期內，僅社會保障和國債這兩件事，就足以使中央財政疲于應付。 現在，有人把解決這個問題的希望寄托在“減少吃財政飯的人數”上，就連溫家寶總理也強調，稅費改革“最重要的是要精簡人員”。但從試點地區的實踐來看，“減人”的幅度是有限的，經濟水平較好的山東省也只不過減掉了20．3％，有的試點省份還沒有達到這個水平；為什么“減人”如此困難呢？因為，在農村吃財政飯的人中教師占大頭，據安徽省政府的典型調查，農村教師工資占全部財政供養人員工資的比重平均為75．2％，最高的地區達93．1％。農村義務教育還是要保的，農村師資本來就不足，如果以精簡教師的辦法來推動“稅費改革”，無異于殺雞取卵。因此，“減人”的幅度就不可能有我們想象的那樣大，即使以山東省的“減人”幅度作為全國平均水平，那也只能解決問題的20％，而且還不包括鄉村兩級的歷史債務，相對于前面列舉的那個驚世駭俗的“黑洞”，實在是杯水車薪！ 基于上面的分析，我認為，要確保“稅費改革”最后成功，當前最緊迫的任務還是要在財政收入上想想辦法，而且是有辦法可想的。 首先，我們來看一看我國稅收收入占GDP比重的變化。根據《中國統計年鑒》的資料，1986年我國稅收收入占GDP比重為20．49％，1990年降至15．21％，1993年又降至12．29％，1996年竟然跌到了10．07％，到2000年這個比重也只緩慢回升到13．6％。從總體上看，我國稅收收入占GDP的比重是隨著國家經濟水平的提高而趨減，這說明我國的應收稅收收入正在大量流失。所以，只要加大稅收征管力度，稅收收入是可以增加的。雖然有些學者擔心，加稅會產生“擠出效應”，但該收未收也不對。 再來看我國稅收收入結構。1998年，我國所得稅占財政收入總額的比重為14．2％，其中企業所得稅占10．8％，個人所得稅只占3．4％；而其他市場經濟國家所得稅占財政收入總額的比重一般都在50％以上，這說明我國在所得稅方面是有潛力可挖的，尤其是在個人所得稅方面。當今世界上發達國家所得稅占GDP的比重一般都在12％到15％之間，而我國的這個比重只有1．77％，僅相當于他們的十分之一。可以設想，只要將我國所得稅占GDP的比重提高到發達國家下限12％的一半，即6％的水平，就可以使我國年財政收入增加3500億元左右［10000億美元×（6％～1．77％）×8．2＝3468．6億元人民幣］，填補“稅費改革”的“黑洞”，足足有余了。 最后，看看我國財政收入在各級政府之間的分配比例。根據財政部的統計，2000年，中央財政資金集中度從1994年的55．7％下降到52．2％，省級財政資金集中度則從1994年的16．8％提高到28．8％，縣、鄉兩級僅占19％。比例嚴重失衡了，縣、鄉兩級怎能不困難。因此，財政收入在各級政府間的分配比例應當調整，至少要逐步“微調”！ 站在政府的立場來考慮問題，面對當前“稅費改革”的嚴峻形勢，政策的制定和策略的選擇顯得尤為重要，稍有不慎，就會前功盡棄，這絕不是危言聳聽。“政策和策略是黨的生命”，也是“稅費改革”的生命！